調整中的中國糧食安全戰略

吳思

由國務院發展研究中心農村經濟研究部和中國經濟年鑒社聯合主辦的“中國糧食安全戰略峰會”于2013年11月22日-23日在北京舉行。200多位中外代表就“邁向高收入國家的中國如何構建新的糧食安全保障體系”等議題進行了深入的研討。于凱攝影

2013年11月22日-23日，由國務院發展研究中心農村經濟研究部、中國經濟年鑒社共同主辦的“2013中國糧食安全戰略峰會”在北京召開。主題是“建立高效開放可持續的糧食安全保障體系”。與會嘉賓認為，中國在邁向高收入國家的進程中，必須與時俱進地樹立新型國家糧食安全觀，妥善處理保障數量安全與保障質量安全、提高農業綜合生產能力與提高農業可持續發展能力、挖掘國內生產潛力與積極利用國外市場和資源的關系，構建高效、開放、可持續的國家糧食安全保障體系。

中國糧食安全形勢

1.十年糧食生產成效與挑戰。回顧近十年來中國糧食發展的歷程，農業部副部長余欣榮演講時總結了四個特點：糧食和經濟作物協調發展、糧食單產提高、谷物發展勢頭強勁、糧食主產區普遍增產。

但也要清醒地看到，繼續保障國家糧食安全面臨嚴峻挑戰。中央農村工作領導小組副組長陳錫文在為會議所作的重要發言中提出了面臨的三個挑戰。第一個挑戰是中國糧食產量增長面臨現有農業資源、技術、政策的約束；第二個挑戰是中國經濟和社會結構的變化帶來了新的糧食需求；第三個挑戰是中國為保障糧食自給對環境、耕地、水資源等產生了負面效應。

2.糧食安全的內涵。1996年世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》和《行動計劃》對糧食安全作了如下表述：“只有當所有人任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全”。

國務院發展研究中心副主任韓俊在專題演講時提出，糧食安全的內涵是非常豐富的。第一，有沒有食物可以獲得；第二，能不能買得起；第三，它的安全價值。長期以來中國強調糧食安全主要是強調自給率，但是現在看來不能片面的強調自給率。中國向高收入國家邁進的過程中，對糧食安全的理解要跟國際社會接軌。

3.中國有能力保障糧食安全。陳錫文認為，按2012年中國進口糧食8025萬噸計算，中國糧食自給率為87%-88%，但剔除大豆進口，中國可以在相當長時間里保持口糧完全自給、谷物基本自給。

韓俊表示，中國糧食自給率的核心目標是大米和小麥自給率基本達到100%；基本目標是谷物自給率在正常年份保持在90%以上，在非正常年份可以降低3-5個百分點；總體目標是長期使中國糧食總體自給率保持在80%以上，畜產品實現基本自給。

目前大豆的自給率只有20%左右。農業部種植業司副司長潘文博表示，中國大豆依靠進口滿足需求的供求格局難以改變，但中國玉米不會成為第二個大豆。據預測玉米自給率到2020年有可能降到92%，到2035年有可能降到84%。

國務院研究室農村司司長郭瑋表示，《國家糧食安全中長期發展規劃綱要》提出，到2020年人均糧食消費為395公斤，只要中國糧食總產量保持在1萬億斤以上，就可以解決吃飯問題。近幾年糧食進口增長較快，主要是基本消費需求之外的消費和工業用糧消費增加較多，但這并不反映糧食安全水平在下降。

余欣榮表示，從未來糧食生產形勢看，中國仍然有增產的潛力，潛力主要來自于單產提高和中低產田改造。潘文博給出了一組數據，中國現有糧食單產水平與高產國家還有不少的差距，水稻、小麥、玉米平均單產分別是前十位國家平均水平的75%、70%、65%，水稻、小麥、玉米平均單產水平分別排在世界的第13、20、21位。

4.新型城鎮化與中國糧食安全。走新型城鎮化道路是中國的戰略選擇，但保障糧食安全是新型城鎮化前提。國務院發展研究中心主任李偉在發表的主旨演講中指出，未來十年，中國仍處于工業化中期向后期轉變過程，伴隨人口增長、居民收入提高、城鎮化轉移和消費結構升級等因素，需重鑄糧食安全體系。

國家糧食局局長任正曉表示，推進新型城鎮化有利于促進節約耕地和水資源、有利于促進糧食適度規模經營、有利于促進糧食流通產業的轉型升級，從而促進和保障糧食安全。但是推進新型城鎮化要防止人為造城和重城輕農傾向，危急國家糧食安全。

中國科學院農業政策研究中心主任黃季焜認為，城市化每增加1%，中國糧食生產增加0.2%。但是農村人轉到城市后糧食消費并不一定會提高。根據計算，在收入不變的條件下，農業人口轉移到城市后糧食消費會減少64公斤；假定收入提高10%-20%，糧食消費還是會減少30-40公斤。

陳錫文則認為，在過去很長時間中，對糧食需求的考察沒有考慮城鎮化因素，經驗數據是每年人口總數增加約700萬，糧食消費增加約100億斤。但是進入城鎮就業的農村勞動力對于食品消費會高于農村居民和城鎮居民，每年糧食消費將增加約300億斤。

韓俊表示，根據國務院發展研究中心課題組的調查，2013年由農村轉移人口的糧食需求比農村需求每年高出119公斤，比城鎮居民需求高出50公斤。也就是說一個農民遷移到城鎮后每天消費的糧食要增加20%。所以城市化的推進將是未來中國糧食消費增長的主要推動力。

全球糧食安全與中國的作用

1.全球糧食安全形勢。中國農業部原副部長、中國農業經濟學會長尹成杰表示，全球糧食安全總體形勢穩中趨好，也呈現出一些新特點，主要是全球糧食供給總體平衡與區域性、結構性、購買力短缺的矛盾。

邦吉公司全球首席執行官Soren Schroder闡述了國際貿易在糧食安全中的重要性。Soren Schroder說，最近的一份研究表明，全球貿易能夠為農業帶來9%的節水量，這是一個大得驚人的數字，因為農業每年耗水量占世界耗水量的80%—90%。另外，國際貿易也可以減少供給短缺帶來的沖擊，通過全球貿易可以平衡供給，發出正確的價格信號，引導糧食生產。

2. 中國應發揮的作用。中國的糧食安全對全球的糧食安全起著舉足輕重的作用。國務院發展研究中心主任李偉表示，中國糧食戰略安全問題必須考慮國際市場。國際市場不穩定，中國也會受到影響；同樣，中國糧食供應出現問題，對世界糧食安全也會帶來不利影響。所以我們要加強國際農業交流合作，鼓勵和引導有條件的國內各類企業走出去，注重建立長期穩定的貿易渠道，加強和改進農業對外援助。

中糧集團董事長寧高寧認為，中國有信心成為國際糧食供應系統的一部分。邦吉公司亞洲首席執行官Christopher White表示，中國在某些食品方面越來越需要國際的供給，這會給中國帶來一些風險，但不至于增加中國的脆弱性，有效利用全球市場可以降低資源過度消耗和價格波動的風險。

關于如何共同推進全球糧食安全及中國應發揮的作用，聯合國糧農組織駐華代表Percy Misika表示，在糧食貿易中中國需要考慮三個層面的問題。在國際層面，中國需要融入國際市場，全面參與世貿組織關于市場準入的談判進程，否則將影響中國對國際農產品市場的有效利用；在區域層面，中國有必要進一步加強出口農產品的競爭力，特別是同其他國家具有相似性的農產品；在國家層面，政府需要加強本國農民對貿易政策的熟悉程度，讓他們更好了解如何利用這些優惠政策。

聯合國糧農組織原副總干事何昌垂認為，中國在加強糧食安全治理方面，亟需建立預警機制和國際糧食供應基地，讓國際市場對中國需求能有更加穩定的預期，以實現互利共贏。

3.加強糧食安全國際合作。美國農業部副部長Darci Vetter表示，中美兩國是最大的食品供應國，兩國在確保全球糧食安全方面有著不可推卸的責任，兩國的政策選擇會影響全世界。Darci Vetter說，美國的目標是要建立一個非常有韌性的糧食保障體系，能夠防御短期的沖擊和長期的威脅。中美兩國可以在此基礎上進行更好的合作，應對全球糧食安全問題，實現糧食供求的可持續性。

巴西農業部副部長Neri Geller表示，現在很多巴西人正在從原來的傳統農業產區向新型的農業產區移民，這對巴西基礎設施建設提出了更高要求。巴西非常希望能夠同中國成為更好的伙伴，雙方有著巨大的合作空間。Neri Geller說，巴西政府是以完全開放的態度同中國企業合作的，雙方可以加強技術方面的合作和交流，共同來提高農產品的產量。

中國糧食安全新戰略

在經濟全球化背景下，中國進口糧食將成為常態，但國際市場僅是國內的補充和調劑。確保中國糧食安全尤其是口糧和谷物安全，必須堅持立足國內，實現基本自給。

1.建立全球化背景下的糧食安全保障體系。陳錫文表示，今后中國的糧食安全戰略可以進行一些微調，合理利用國內市場、國際市場，讓國內資源更好的修養生息。一方面，中國仍然將堅持口糧基本自給的基本目標，另一方面，其他很多糧食或者農產品，可以適當增加進口，也可以與愿意和中國共同發展農業的國家共同開發。

開放視角下中國糧食安全的政策選擇是什么，農業部貿易促進中心主任倪洪興認為，中國糧食安全政策關鍵在于統籌好國內國外兩個市場；而加強內外統籌，核心在于保障國內農業和糧食產業的安全；確保國內農業和糧食生產健康發展，重點是要加強對農業和糧食生產的支持和保護。

為增強糧食安全問題的戰略互信，杜邦公司全球副總裁William Niebur認為應解決好以下問題：公共領域和私營部門能夠共同合作，加大在農業領域里的投資；把先進的農業技術融入到農業生產活動中；解決知識產權保護的問題。

2.改革糧食價格形成機制。在大宗商品貿易中，中國和國際市場的糧食價格出現價格倒掛現象，主要表現在棉花、食用糖、大豆上。國家發改委農村經濟司副司長方言認為，這與國家對糧食所施行的最低保護價格和臨時收儲價格有關，最低保護價格是通過生產成本加上合理利潤的方式確定的。在現行定價方式下，糧價只能漲不能跌，背離了價值規律。未來應更大程度按市場機制進行定價，但要采取較溫和的改革途徑，一方面，繼續延續最低保護價格，另一方面，探索目標價格和價差補助形式。

3.改革糧食流通體制。郭瑋認為，目前中國糧食流通領域存在的主要問題是活力不足，國家庫存較多，居民、農民、企業存糧都在減少，全社會的庫存向國家糧庫集中，全國的庫存向主產區集中，糧食庫存過度集中風險很大。

李偉表示，要繼續深化糧食流通體制改革，建立健全糧食終端銷售企業履行社會責任的約束機制，加快建設有國際影響力的糧食交易平臺，加強糧食流通設施建設，加快發展以散裝、散卸、散存和散運為特征的四散化的物流體系，降低物流成本，提高流通效率。

4.完善政府對糧食支持政策。經合組織農業貿易與市場處主任Wayne Jones建議，政府應提高農村地區的基礎設施，加大農村人口基本公共服務的普及；同時，把直接支付轉移模式轉變為更多的投資以及提高生產效率和可持續性的方案和項目；另外，有必要增加研發投入，技術的培育和轉移；進一步拓展一些自給自足的目標；拓展在農地方面的使用權。

河南省副省長王鐵在談到農業生產生態化問題時說，如果到2020年全國糧食生產達到生態化生產，可以節約化肥1120萬噸以上，農藥10億萬噸以上，壓采地下水110億立方米，累計可以減少生產成本670億元左右，增加效益6000億元。對此，政府亟需解決農村土地流轉問題并建立中國農業土地銀行。

5.推動糧食種業發展。談到種業發展，不能忽視生物技術對農業可持續發展的積極影響。William Niebur表示，有三個主要的技術領域是非常重要的：分子技術、生物技術和數字技術。

在轉基因生物育種產業化方面，中國農業科學院生物技術研究所黃大昉表示，主流科技界對轉基因安全的結論是明確的，即經過嚴格科學評價和依法審批的轉基因作物和非轉基因作物是一樣安全的。

阿根廷玉米種植者協會副主席Alberto Morell表示，阿根廷政府建立了一套科學透明的法規體系，這一體系已經被國際社會所承認，并切實確保了生物技術在阿根廷的高采用率。

Darci Vetter表示，需要運用各種新的技術包括生物技術來提高農業的單產量，以確保全球實現糧食安全。為了實現技術廣泛應用，希望各國采納健全的、以科學為基礎的政策框架。

6.鼓勵中國糧食企業走出去。益海嘉里集團董事長郭孔豐說，在國內外，大量的買地會引起當地政府和人民的反對。可是如果跟當地的企業合作，或者投資基本的設施，如水庫、港口、物流設施，便會受到歡迎。中國應該考慮在非洲種植水稻，幫助緬甸提高水稻種植技術，在巴西投資港口和物流設施，在烏克蘭和俄羅斯種植葵花子、大豆，這樣可以提高全球的產量，保證中國的糧食安全。

韓俊對中國農業走出去的戰略定位做出總結：一是利用境外農業資源，防范、控制、化解單純的農產品進口帶來的風險；二是參與全球農業市場競爭，鼓勵中國企業參股國外農業公司，借以提升自身技術管理水平和參與國際化經營的能力；三是擴大農業技術輸出，幫助合作國提高農業技術水平，提高中國在全球糧食安全治理機制中的地位。在國家層面可以考慮與這些東道國制定互惠互利的農業投資戰略合作規劃，構建穩定的雙邊農業合作框架，對合作項目能夠實施有效監管，提高政策的透明度，為投資者提供公平的待遇。