小產權房該如何治理

劉艷

治理小產權房絕對不能一刀切采取“沒收”的方式，否則只會激發更多的新矛盾新問題

若論2013年最令政府棘手的房地產問題，顯然已經不再是單純的房價問題，小產權房“市場”的如火如荼更是觸動了多方社會利益。早在十年前，就有相關小產權房的治理建議，但直到今天，治理小產權房依舊是政府棘手百姓糾結的局面。似乎不但沒有治理成效，小產權房反而愈演愈烈。究竟是什么力量使得原本清晰的土地房產問題變的如此難以解決？小產權房治理困局真的會倒逼新土改和新房改么？

小產權房為何越治越多

小產權房，是指占用集體土地所建設，并向集體經濟組織之外成員銷售的住房。按照現行土地管理法和房屋產權規定（準確地講是土地使用權和房屋使用權），小產權房實際上是“無產權房”，那么，消費者為什么放著有產權的不要，非要買無產權的房屋呢？為什么小產權房越治理越多呢？原因就在于小產權房產生的特殊背景，即商品房房價高漲，住房保障尚處起步，限制性購房等行政調控趨緊。對于想買商品房又買不起商品房的群體以及需要買房又被限購的群體來說，小產權房自然成了無奈的“明智”之舉。

對于小產權房這個游離在現實、政策與法律三者空隙中的“尷尬產物”。盡管政府有明令禁止，且其權屬不完備、面臨諸多政策和交易風險，但小產權房以其價格較低、手續較簡、準入無限制等優勢，迎合了不少人的需求。小產權房的出現并非單方面因素造成，這里面參雜著來自市場、社會、政府等多方面的利益誘因。

一是久調不下的高房價滋生了小產權房的孕育土壤?，F實市場中的高房價與居住需求之間的矛盾為小產權房“創造”了巨大的市場。與普通商品房相比，價格較低是小產權房最大的優勢，也是小產權房屢變花樣、禁而不止的直接原因。而小產權房因是農民集體組織自發在其集體建設用地和宅基地上建設的房產，不需要繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金（其中包括由政府出面征收農民集體土地支付的征地費用）；另外工程設計建設的投入、配套開發建設費用（如學校）、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商的成本費用也都大大節省。因而其開發成本，相比真正的商品房成本能低過三分之一。而在這一開發過程中，農民集體通過出售小產權房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。

二是地方政府的管理不到位促成其快速發展。作為一種市場行為，小產權房在房地產市場中能夠存在這么長時間，能夠從局部地區、個別城市擴展到全國，政府相關管理部門難逃其責，鄉鎮政府實際上是這種行為的主要制造者和實際推動者。

三是市場需求提供了其發展的空間，小產權房市場份額的擴大實際上體現了市場對資源配置的自我調適功能。當城市公共住宅無法滿足民眾需要時，市場注意力自然會流向既無費也無稅的集體土地；鄉鎮基層單位為了創收以補貼財政，也需要城市購買力來填補農村的“消費空當”，農民也需要增加收益。城、鄉都是基于各自公共產品提供不足而向外求解，這當然就造成了小產權房的市場空間，如果房地產市場供需矛盾和價格壓力一直這么持續下去，那么小產權房市場也就一定會存在，因為它能在一定程度上起到替代或補充的作用。

2013年11月國土資源部、住房城鄉建設部聯合召開堅決遏制違法建設、銷售小產權房問題視頻會議，部署小產權房整治工作，要求“對在建、在售的堅決叫停，并依法查處”；同時，還聯合下發《關于堅決遏制違法建設、銷售小產權房的緊急通知》。這是官方罕見的在一個月內連續兩次發出叫停小產權房的緊急通知，意在明確強調小產權房不存在“轉正”的可能性。這種緊張情勢的特殊背景在于對十八屆三中全會后出現了關于農村土地流轉方面制度改革決定意見的過分解讀，這種解讀又快速被小產權房市場轉變為小產權房產權的利好信號，這使得小產權房似乎具備了新的投資價值，購買人群也從過去以自住為主，開始轉為投資比例上升，最終造成了小產權房市場的年末瘋狂。

絕非“沒收”一條路

小產權房所涉及問題具有很強的交錯性，是現行產權制度與實際需求相悖的集中體現。所以，治理小產權房絕對不能一刀切地采取“沒收”的方式，否則只會激發更多的新矛盾新問題。與商品房市場調控思路類似，小產權房也需要采取“疏堵結合”的治理方式，行政處罰與市場引導相結合，講究治理方法的藝術性和科學性。

小產權房已是一種客觀存在，回避或者簡單沒收不是長久之計。遵循一事一議，給小產權房“準生證”，能夠增加土地供應渠道，降低房地產成本，使得更多的城鄉居民買得起房。小產權房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規劃和施工有沒有報批、是否符合國家對建筑質量的要求；如果小產權房是建設在農村集體建設用地或宅基地上的，可以通過補辦規劃許可等各種手續、補交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價地轉正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標準，政府可采取收購的方式轉為保障房，同時可以讓農民充分享受到土地商品化帶來的收益，有利于打破城鄉界限，促進城鄉統籌發展。

要對小產權房的“非法”存在進行追根溯源，破解中央治理的兩難境地。小產權房之所以呈現出“燎原之勢”，歸根結底是它能滿足市場需求，特別是對商品房市場的高房價的“對沖”，面對如此之大的市場需求，再多的行政干預終將會蒼白無力，短暫的打壓只能給未來解壓后的市場帶來更大的反彈。同時，小產權房在某種程度上將倒逼土地制度改革。所以，關鍵是要對當前住房市場的運行規則進行綜合考慮，完善制度設計。小產權房的“非法生存”有其合理性，小產權房帶來的問題涉及面廣，治理難度大，所以單一的清理式治理需要向結合宏觀市場調控的綜合治理方式轉變。

關于小產權房能否“轉正”的爭論由來已久，“有條件的部分轉正”的確是治理的一種辦法，但畢竟與現行法律相悖，特別是會對現有土地流轉規則和房地產開發規則產生直接沖擊。但是，從法理的角度，小產權房的轉正并非絕對禁止，法理源自人理，很多現行法律與法理之間是存在差距的，減少法律與法理之間的沖突矛盾，是法律發展進步的標志。另外，反思小產權房治理的尷尬局面，更不能回避其背后的土地問題。農村的集體建設用地沒有與城市的國有建設用地具有同樣的權利，也沒有按照同樣的市場原則定價。

城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權可以出租、抵押、繼承和轉讓，而農村居民的宅基地使用權法律上卻既允許被出租、抵押，又不能被繼承轉讓。城市居民的住宅可以賣給出價高的符合購買條件的任何人，而農村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，這種現實違反了同地、同權、同價的市場法則，又限制了居民遷徙定居的自由。因此，應逐步實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。其中 “同權”是根本。到那個時候，同為建設用地，就已經不存在土地轉用問題，土地上的建筑也就具有了平等的產權。

總之，小產權房問題不能久拖不決，目前小產權房問題的治理困境不是對其合法性的糾結，而是基于對執法成本巨大、引發社會矛盾隱患、傷及地方鄉鎮既得利益等方面的恐懼。毫無疑問這種困境的延續只會帶來更大的政策沉淀成本，讓后續的治理更加艱難。小產權房治理問題的破冰取決于對政府、開發商、購房者等多方利益博弈的清醒認知；需要建立法律權威、市場格局、社會穩定全方位的治理思考維度。

（作者為財經評論員）