20世紀(jì)80年代人民解放軍體制改革、精簡整編的回顧與思考

□ 丁 偉 魏 旭

20世紀(jì)80年代，為適應(yīng)軍隊(duì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和軍隊(duì)建設(shè)指導(dǎo)思想實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，人民解放軍連續(xù)進(jìn)行三次體制改革、精簡整編，有力地推動(dòng)了軍隊(duì)的全面改革，加快了軍隊(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)新時(shí)期軍隊(duì)建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。對(duì)這一時(shí)期人民解放軍體制改革、精簡整編的回顧與思考，可以從中得到一些有益啟示，深化對(duì)一些問題的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

一、適應(yīng)軍隊(duì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，實(shí)施以“消腫”為目的的精簡整編

中共十一屆三中全會(huì)以后，人民解放軍的工作重點(diǎn)實(shí)行轉(zhuǎn)移，開始了以現(xiàn)代化為中心的全面建設(shè)。軍隊(duì)工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移對(duì)人民解放軍建設(shè)提出了更高要求。但是，軍隊(duì)臃腫龐大已成為制約現(xiàn)代化建設(shè)的一大障礙。其主要表現(xiàn)為：軍隊(duì)規(guī)模偏大，全軍總?cè)藬?shù)達(dá)603萬人；編成龐雜，許多應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)的任務(wù)，也由軍隊(duì)承擔(dān)；領(lǐng)導(dǎo)班子大，副職多，機(jī)關(guān)臃腫，機(jī)構(gòu)重疊；部隊(duì)編制不精干，作戰(zhàn)部隊(duì)比重小，非戰(zhàn)斗人員多。軍隊(duì)臃腫龐大不僅影響了軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)，也直接影響了國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)，中國正處于國民經(jīng)濟(jì)三年調(diào)整期間，國家經(jīng)濟(jì)還相當(dāng)困難，必須降低軍費(fèi)開支，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在這種情況下，只有實(shí)行精兵政策，減少數(shù)量，才能提高質(zhì)量，省出錢來改善裝備。

1980年3月，中央軍委召開常委擴(kuò)大會(huì)議。會(huì)議一致認(rèn)為，現(xiàn)在軍隊(duì)的編制體制，不適應(yīng)現(xiàn)代作戰(zhàn)要求，必須進(jìn)行改革。但因問題復(fù)雜，需要進(jìn)行慎重研究，確定第一步先把數(shù)量減下來，第二步再研究體制。鄧小平在會(huì)上指出：“軍隊(duì)要提高戰(zhàn)斗力，提高工作效率，不‘消腫’不行。還有，我們國家現(xiàn)在支付的軍費(fèi)相當(dāng)大，這不利于國家建設(shè)；軍隊(duì)人員過多，也妨礙軍隊(duì)裝備的現(xiàn)代化。減少軍隊(duì)人員，把省下來的錢用于更新裝備，這是我們的方針。”“我們這次精簡，主要是減少不必要的非戰(zhàn)斗人員，減少統(tǒng)率機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)人員。最主要的是減少干部。”①《鄧小平軍事文集》，第3卷，168～169頁，北京，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2004。

8月15日，中共中央批轉(zhuǎn)中央軍委《關(guān)于軍隊(duì)精簡整編方案》。方案提出，全軍由603萬人壓縮為450萬人。精簡整編的原則是：精簡機(jī)關(guān)，壓縮軍隊(duì)定額，減少保障部隊(duì)和非戰(zhàn)斗人員。根據(jù)中央軍委的統(tǒng)一部署，全軍精簡整編工作從1980年第四季度開始實(shí)施。

三總部、軍事科學(xué)院、國防科委、國防工辦、軍委辦公廳等機(jī)關(guān)和所屬院校、部隊(duì)、科研試驗(yàn)機(jī)構(gòu)及醫(yī)院、倉庫等進(jìn)行精簡，精簡員額13.8%。陸軍精簡員額17.6%。平時(shí)仍區(qū)分為滿員師、簡編師兩種編制。同時(shí)，陸軍軍、師加大技術(shù)兵種比例，增強(qiáng)防空、反坦克火力和突擊力，提高機(jī)動(dòng)能力。海軍精簡員額8.5%。空軍精簡員額6.4%。全軍院校113所（不含鐵道兵2所）保持不變。

全軍精簡整編工作于1981年底基本完成，人民解放軍總?cè)藬?shù)減少了83萬余人。由于原定移交地方和實(shí)行企業(yè)化管理的部隊(duì)，因涉及地方接收等原因，未能完全按精簡整編方案落實(shí)，全軍尚有68萬余人沒有減下來。這次精簡整編，大力精簡了機(jī)關(guān)和直屬單位，裁減了一些重疊的單位，壓縮了非戰(zhàn)斗人員和普通兵員，初步解決了軍隊(duì)臃腫龐大的問題。

二、重點(diǎn)改革體制，加強(qiáng)部隊(duì)合成建設(shè)

1980年精簡整編的主要目的是“消腫”，在體制改革方面動(dòng)作不大。對(duì)此，鄧小平指出：“體制問題，實(shí)際上同‘消腫’是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。要‘消腫’，不改革體制不行。”“這次精簡，有了一個(gè)編制方案，但是還要進(jìn)一步研究我們的編制、體制。”②《鄧小平軍事文集》，第3卷，171～172頁。1981年3月，鄧小平在聽取總參謀部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)軍隊(duì)精簡整編情況時(shí)明確：“總部體制和兵種體制是否改革，請(qǐng)你們再好好研究一下，可以各提出兩三個(gè)方案，提交到一定的會(huì)議上讓大家討論。”③《鄧小平軍事文集》，第3卷，186頁。之后，中央軍委專門成立體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，總參謀長楊得志任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。同時(shí)要求軍區(qū)、軍兵種也組織調(diào)查研究，提出改革意見。

領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，先后與軍兵種領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)進(jìn)行座談，聽取他們對(duì)體制改革的意見，并組織6個(gè)調(diào)查組去6個(gè)軍區(qū)、6個(gè)省軍區(qū)、4個(gè)陸軍軍、1個(gè)艦隊(duì)、2個(gè)軍區(qū)空軍進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)各方面的反映，認(rèn)為軍隊(duì)體制存在的問題很多，其表現(xiàn)為：一是軍隊(duì)編成過于龐雜。沒有很好實(shí)行軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合的原則，什么都由軍隊(duì)自己包下來，把軍隊(duì)搞成一個(gè)小社會(huì)，包袱重，不能集中精力抓軍隊(duì)建設(shè)，抓戰(zhàn)備。二是領(lǐng)導(dǎo)指揮和管理體制過于分散。雖然人民解放軍已發(fā)展成諸軍兵種的合成軍隊(duì)，但還是過去單一兵種的那一套管理辦法，各軍兵種、各系統(tǒng)、各級(jí)各單位，都是自己搞一套，什么都由自己管起來，“大而全”、“小而全”，造成機(jī)構(gòu)重疊，機(jī)關(guān)臃腫，浪費(fèi)人力、物力，又不便統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一組織保障。三是分工不清，職責(zé)不明。各級(jí)都設(shè)司、政、后全套機(jī)構(gòu)，部門間相互任務(wù)交叉，一項(xiàng)工作幾個(gè)部門都管，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜，互相扯皮，效率低，人浮于事，不適應(yīng)現(xiàn)代化、專業(yè)化要求。四是合成軍的編組技術(shù)兵種比重小，沒有從編制上解決合成問題，不適應(yīng)諸兵種協(xié)同作戰(zhàn)要求。

各單位提出的主要改革意見：一是總部體制。普遍反映，體制改革總部是關(guān)鍵，應(yīng)先從總部開始。一方面總部部門分工過細(xì)，包攬事務(wù)太多；另一方面有些機(jī)構(gòu)設(shè)置也不夠科學(xué)，特別是總參管的太雜。有的建議把軍事訓(xùn)練部從總參分出來改為訓(xùn)練總監(jiān)部，直屬軍委。也有的認(rèn)為軍事訓(xùn)練工作不能脫離總參謀部。二是陸軍兵種體制。一種意見是，軍委和大軍區(qū)兩級(jí)的炮、裝、工兵種機(jī)構(gòu)，可都改為總參和軍區(qū)司令部的業(yè)務(wù)部；另一種意見是，將軍委炮、裝、工和總參防化部等調(diào)整成立陸軍部，統(tǒng)管陸軍部隊(duì)各項(xiàng)建設(shè)和日常工作。三是后勤組織和保障體制。認(rèn)為陸、海、空三軍各種物資供應(yīng)、醫(yī)療保障和技術(shù)保障等，都自成體系，各搞一套，機(jī)構(gòu)重疊，力量分散，不能保障戰(zhàn)備需要和不利于戰(zhàn)場建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。多數(shù)意見是三軍物資實(shí)行“統(tǒng)供”與“專供”相結(jié)合的體制。也有的建議成立聯(lián)勤，統(tǒng)管三軍的各項(xiàng)后勤保障工作。四是科技裝備管理體制。軍隊(duì)裝備的科研、生產(chǎn)、管理使用，是常規(guī)與尖端分管，特別是常規(guī)裝備無抓總協(xié)調(diào)的部門。一種意見是，將科委、工辦合并，將尖端與常規(guī)裝備的科研、論證、試驗(yàn)定型到批量生產(chǎn)都統(tǒng)一管起來，裝備計(jì)劃仍歸總參謀部，訂貨驗(yàn)收、儲(chǔ)存保管和維修工作歸后勤。另一種意見是，成立科技裝備部，把尖端與常規(guī)武器從科研、生產(chǎn)到管理使用全部統(tǒng)一管起來。五是軍區(qū)體制。認(rèn)為大軍區(qū)不管本區(qū)范圍的海、空軍部隊(duì)，不利于戰(zhàn)區(qū)獨(dú)立作戰(zhàn)和統(tǒng)一指揮。大軍區(qū)機(jī)關(guān)部門與總部一樣，也是分工過細(xì)，可適當(dāng)合并。

1982年6月至7月，中央軍委召開座談會(huì)，著重研究軍隊(duì)體制改革、精簡整編方案。會(huì)議明確軍隊(duì)體制改革、精簡整編的原則是精兵、合成、平戰(zhàn)結(jié)合、提高效能。并確定，軍隊(duì)體制改革包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是軍隊(duì)的整體組織結(jié)構(gòu)；二是領(lǐng)導(dǎo)、指揮關(guān)系；三是各級(jí)職權(quán)的劃分；四是部隊(duì)的編組。會(huì)議決定，在1980年精簡的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和改革全軍的體制編制。

9月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央軍委下達(dá)《軍隊(duì)體制改革精簡整編方案》。方案明確軍隊(duì)體制改革、精簡整編的具體措施是：改革體制編制，加強(qiáng)集中統(tǒng)一指揮，減少數(shù)量，提高質(zhì)量，改善裝備，提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力；大力精簡機(jī)關(guān)，裁并重疊機(jī)構(gòu)，精干領(lǐng)導(dǎo)班子，克服官僚主義，提高工作效率和指揮效能；加強(qiáng)部隊(duì)合成，提高干部素質(zhì)，增強(qiáng)諸軍兵種合同作戰(zhàn)能力；精簡勤務(wù)保障部隊(duì)，壓縮普通兵員，保留戰(zhàn)斗和技術(shù)骨干，保持一定數(shù)量能夠應(yīng)付局部情況的齊裝滿員部隊(duì)；加強(qiáng)預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)，建立健全動(dòng)員體制和預(yù)備役制度，實(shí)行平戰(zhàn)結(jié)合，保證在戰(zhàn)時(shí)能迅速動(dòng)員和擴(kuò)編。

改革兵種領(lǐng)導(dǎo)體制是這次體制改革、精簡整編的重要內(nèi)容之一。中央軍委決定，將軍委炮兵、裝甲兵、工程兵由兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)縮編為總參謀部的業(yè)務(wù)部，劃歸總參建制領(lǐng)導(dǎo)，各大軍區(qū)的炮兵、裝甲兵、工程兵機(jī)關(guān)相應(yīng)改為軍區(qū)司令部的業(yè)務(wù)部門。與此同時(shí)，國務(wù)院、中央軍委決定，鐵道兵并入鐵道部，撤銷基本建設(shè)工程兵。組建人民武裝警察部隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)。

總參謀部機(jī)關(guān)由17個(gè)部、局裁減合并為14個(gè)，其直屬的師以上單位減少10個(gè)；總政治部各部、局下屬業(yè)務(wù)局由44個(gè)合并為38個(gè)；總后勤部由13個(gè)部、局縮減為11個(gè)部，其二級(jí)部下屬機(jī)構(gòu)，減少17個(gè)處（室），41個(gè)科（處）。三總部機(jī)關(guān)人員精簡19.6%。

各大軍區(qū)直屬的炮兵、坦克和野戰(zhàn)工兵部隊(duì)，大部劃歸陸軍軍領(lǐng)導(dǎo)；將預(yù)備坦克師和大部分炮兵師劃歸陸軍軍領(lǐng)導(dǎo)。1983年12月開始，陸軍開始組建機(jī)械化步兵師。為取得編組集團(tuán)軍的經(jīng)驗(yàn)，由北京、沈陽軍區(qū)的第38、第39軍進(jìn)行試點(diǎn)。海軍在調(diào)整中減少了領(lǐng)導(dǎo)指揮層次，撤銷巡防區(qū)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)。空軍調(diào)整了殲擊、強(qiáng)擊航空兵部隊(duì)訓(xùn)練團(tuán)編組。

為加強(qiáng)對(duì)國防科學(xué)技術(shù)和國防工業(yè)生產(chǎn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院、中央軍委決定將中央軍委科學(xué)技術(shù)裝備委員會(huì)、國防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)與國務(wù)院國防工業(yè)辦公室合并，成立中國人民解放軍國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（同時(shí)稱中華人民共和國國防科學(xué)技術(shù)工作委員會(huì)，簡稱國防科工委）。

至1983年，人民解放軍完成了軍隊(duì)體制改革、精簡整編方案規(guī)定的任務(wù)，總?cè)藬?shù)由520萬人縮減到400萬人。共減少5個(gè)大軍區(qū)級(jí)單位，21個(gè)軍級(jí)單位，28個(gè)師級(jí)單位；8個(gè)兵團(tuán)級(jí)部門，4個(gè)軍級(jí)部門，161個(gè)師級(jí)部門。在精簡整編調(diào)研和論證過程中，各單位提出了一些建設(shè)性的意見，如：成立陸軍部，統(tǒng)管陸軍部隊(duì)各項(xiàng)建設(shè)和日常工作；成立聯(lián)勤，統(tǒng)管三軍的各項(xiàng)后勤保障工作等。這些建議對(duì)進(jìn)一步調(diào)整改革軍隊(duì)體制編制提供了參考。

三、適應(yīng)軍隊(duì)建設(shè)指導(dǎo)思想實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，實(shí)施百萬裁軍

1985年5月23日至6月6日，中央軍委召開擴(kuò)大會(huì)議。會(huì)議對(duì)戰(zhàn)爭與和平問題以及中國周邊安全環(huán)境進(jìn)行了科學(xué)分析，作出了軍隊(duì)建設(shè)指導(dǎo)思想實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的重大決策，即從立足于 “早打、大打、打核戰(zhàn)爭”的臨戰(zhàn)準(zhǔn)備狀態(tài)，真正轉(zhuǎn)到和平時(shí)期的建設(shè)軌道上來。

為適應(yīng)軍隊(duì)建設(shè)指導(dǎo)思想實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，中央軍委決定對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行重大改革，并將重點(diǎn)放在改革體制編制上。1985年7月11日，中共中央、國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)《軍隊(duì)體制改革、精簡整編方案》。明確軍隊(duì)改革體制、精簡整編的根本目的，是要逐步把人民解放軍建設(shè)成為一支機(jī)構(gòu)精干、指揮靈便、裝備精良、訓(xùn)練有素、反應(yīng)快速、效率很高、戰(zhàn)斗力很強(qiáng)的精兵。根據(jù)這個(gè)總的要求，這次改革體制、精簡整編的任務(wù)，一是壓縮總定額，全軍總?cè)藬?shù)減少100萬；二是改革體制編制，同時(shí)還要改革和建立一些相關(guān)的制度。

這次體制改革、精簡整編工作，變動(dòng)大，涉及面廣，問題復(fù)雜，任務(wù)非常艱巨。為了確保部隊(duì)的穩(wěn)定和軍隊(duì)各項(xiàng)建設(shè)的正常發(fā)展，需要有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。根據(jù)中央軍委的部署，精簡整編工作分兩步進(jìn)行。第一步，從1985年下半年開始，整編總部、國防科工委、大軍區(qū)、海軍、空軍、第二炮兵機(jī)關(guān)及其直屬單位，陸軍、海軍、空軍、第二炮兵所屬部隊(duì)，省軍區(qū)。第二步，從1986年開始整編院校、后勤保障單位和其余單位。

總參謀部、總政治部、總后勤部機(jī)關(guān)調(diào)整任務(wù)分工，理順工作關(guān)系，撤并業(yè)務(wù)相近的部門，減少重疊機(jī)構(gòu)。三總部機(jī)關(guān)人員精簡了46.5%。

大軍區(qū)由11個(gè)調(diào)整合并為7個(gè)。烏魯木齊軍區(qū)、蘭州軍區(qū)合并整編為蘭州軍區(qū)。昆明軍區(qū)、成都軍區(qū)合并整編為成都軍區(qū)。福州軍區(qū)、南京軍區(qū)合并，整編為南京軍區(qū)。武漢軍區(qū)分別與濟(jì)南軍區(qū)、廣州軍區(qū)合并。北京軍區(qū)、沈陽軍區(qū)不變。通過大軍區(qū)調(diào)整合并，精簡了機(jī)關(guān)和直屬單位，軍區(qū)機(jī)關(guān)人員精簡了53%，增加了軍區(qū)所轄部隊(duì)的數(shù)量，充實(shí)了軍區(qū)的作戰(zhàn)力量，加大了戰(zhàn)役縱深，提高了軍區(qū)獨(dú)立作戰(zhàn)能力。

陸軍部隊(duì)精簡23.2%，其中陸軍野戰(zhàn)部隊(duì)精簡13.1%。撤銷11個(gè)軍部、36個(gè)步兵師。陸軍軍全部整編為集團(tuán)軍，調(diào)整充實(shí)了編成內(nèi)的兵種部隊(duì)，提高了合成程度，增強(qiáng)了整體威力和獨(dú)立作戰(zhàn)能力。根據(jù)中國國土遼闊、地理?xiàng)l件差異較大的情況，步兵部隊(duì)區(qū)分為機(jī)械化步兵師、北方摩托化步兵師、南方摩托化步兵師、輕裝摩托化步兵師和山地步兵旅等幾種不同類型的編制。同時(shí)組建導(dǎo)彈、電子對(duì)抗等一些新的技術(shù)分隊(duì)。1987年開始組建陸軍航空兵領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和部隊(duì)。

海軍精簡員額14.7%，主要精干海軍、艦艇機(jī)關(guān)，調(diào)整基地任務(wù)，撤銷部分水警區(qū)，減少岸勤技術(shù)保障。空軍精簡員額19.6%，主要減少機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)指揮層次，加強(qiáng)諸兵種合成和防空作戰(zhàn)的集中統(tǒng)一指揮。

縣、市人武部，除西藏和新疆、中越邊境一線人武部外，其余2501個(gè)縣（旗）、縣級(jí)市和市轄區(qū)人武部改歸地方建制，實(shí)行地方和軍隊(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)。

改革有關(guān)制度，將全軍76種干部職務(wù)改由軍士或兵擔(dān)任，大大減少了干部數(shù)量，全軍共減少干部13萬余名。全軍的干部與戰(zhàn)士的比例由整編前的1∶2.45，調(diào)整為1∶3.3。

全軍院校從1986年6月開始整編，撤并了部分院校。軍事學(xué)院、政治學(xué)院、后勤學(xué)院合并為國防大學(xué)。大軍區(qū)合并后，相應(yīng)減少軍區(qū)的陸軍學(xué)校和軍醫(yī)學(xué)校。院校數(shù)量由117所調(diào)整為103所，總定額由33萬人壓縮到22.4萬人。

這次精簡整編，全軍總員額由400萬精簡到300萬，后經(jīng)中央批準(zhǔn)，5萬邊防部隊(duì)不移交武警，全軍編制總員額保留305萬。全軍體制方面的改革有70多項(xiàng)，解決了一些多年來未能解決的問題。但是，還有一些大的體制問題，如戰(zhàn)區(qū)內(nèi)三軍統(tǒng)一指揮、三軍統(tǒng)供和科研裝備體制改革等，由于情況復(fù)雜，認(rèn)識(shí)還不一致，有待進(jìn)一步研究論證。關(guān)于戰(zhàn)區(qū)內(nèi)三軍統(tǒng)一指揮問題，時(shí)任中央軍委常務(wù)副主席兼秘書長的楊尚昆在1985年軍委擴(kuò)大會(huì)議上指出，所謂統(tǒng)一指揮，并不是說要取消海、空軍對(duì)所屬部隊(duì)的建制領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不是要取消海、空軍的指揮權(quán)。既然要講合成，戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的陸、海、空三軍當(dāng)然應(yīng)該實(shí)行合成。這個(gè)問題比較大，還要進(jìn)一步研究，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，制訂相應(yīng)的規(guī)章，但方向是定了的。

四、幾點(diǎn)啟示

通過三次體制改革、精簡整編，人民解放軍總?cè)藬?shù)由603萬人精簡到305萬人，大幅壓縮了規(guī)模，優(yōu)化了結(jié)構(gòu)，在精兵、合成、提高效能等方面邁進(jìn)了一大步，完成了由依靠規(guī)模優(yōu)勢、立足于打全面戰(zhàn)爭向質(zhì)量建軍、立足于打現(xiàn)代條件局部戰(zhàn)爭的組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變。總結(jié)這一時(shí)期人民解放軍在組織實(shí)施體制改革、精簡整編工作方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于當(dāng)前軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革具有一定的歷史借鑒意義。

（一）領(lǐng)導(dǎo)層的決心和意志是改革能否取得成功的關(guān)鍵。軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革會(huì)觸及一些單位、部門的利益，在決策和實(shí)施過程中必然會(huì)遇到來自各方面的阻力和干擾。一些單位或部門往往不是在改革上下功夫，而是從局部或自身利益出發(fā)，在增加編制、增設(shè)機(jī)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)等級(jí)上面做文章，造成改革困難重重，難以進(jìn)行到底。因此，領(lǐng)導(dǎo)層的決心和意志是改革能否取得成功的關(guān)鍵。1980年，鄧小平在聽取總部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)精簡整編工作時(shí)明確指出，方案定下來后要堅(jiān)持下去，不堅(jiān)持下去解決不了問題，搞個(gè)文件發(fā)下去，堅(jiān)決執(zhí)行，誰不執(zhí)行就把誰調(diào)開，頭頭不執(zhí)行就把頭頭調(diào)開。即使1982年精簡整編在體制改革方面力度很大，但鄧小平仍不滿意。他在整編方案上批示：這是一個(gè)不能令人滿意的方案，現(xiàn)在可以作為第一步實(shí)行，以后還得研究。正因?yàn)檐娢I(lǐng)導(dǎo)改革的決心和意志堅(jiān)定不移，才有了從1980年8月到1985年6月，在不到5年的時(shí)間內(nèi)，中央軍委連續(xù)三次作出精簡整編的決策。全軍員額減少了一半，撤銷了4個(gè)大軍區(qū)、3個(gè)兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和2個(gè)兵種建制。僅1985年百萬裁軍，就減少軍級(jí)以上機(jī)構(gòu)31個(gè)，師、團(tuán)級(jí)機(jī)構(gòu)4053個(gè)。改革的范圍之廣、力度之大，在人民解放軍歷史上是罕見的。

（二）對(duì)于長期形成的體制性障礙，必要時(shí)應(yīng)采取革命的辦法進(jìn)行改革。軍隊(duì)體制編制是隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展的。當(dāng)軍隊(duì)組織形態(tài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于世界軍事的發(fā)展或不利于提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的時(shí)候，必須用革命的辦法推動(dòng)改革。鄧小平深刻地指出：“精簡整編，著重精簡軍以上的人員、干部和機(jī)構(gòu)。精簡整編，要搞革命的辦法。一次搞好了，得罪人就得罪一次。用改良的辦法，根本行不通。”①《鄧小平軍事文集》，第3卷，208頁。楊尚昆也指出，幾次精簡整編，只是減人，體制變動(dòng)不大。考慮問題往往從過去的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，總想維持現(xiàn)狀，守?cái)倲偅蠢狭?xí)慣辦事。以為這樣才穩(wěn)妥，實(shí)際上是一種保守思想，沖不破老框框、老習(xí)慣，缺乏改革的精神。歷次精簡整編的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“消腫”必須改革體制。1982年軍隊(duì)體制改革、精簡整編對(duì)長期形成的體制性障礙，如陸軍兵種領(lǐng)導(dǎo)體制就采取了革命的辦法進(jìn)行改革。新中國成立之初，為了加強(qiáng)陸軍技術(shù)兵種建設(shè)，直屬中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的技術(shù)兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)相繼成立，這一體制對(duì)技術(shù)兵種的建設(shè)發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用，但也造成各兵種自成體系，各自為政，不利于陸軍諸兵種的合成。在這次精簡整編中，撤銷了兵種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)本兵種部隊(duì)的指揮權(quán)，實(shí)現(xiàn)了陸軍兵種部隊(duì)真正意義上的合成。但是，長期以來，人民解放軍基本上是按單一軍種、兵種體制自成系統(tǒng)，獨(dú)立發(fā)展的，盡管在20世紀(jì)80年代的精簡整編中從體制上解決了陸軍兵種的合成問題，但陸、海、空三軍之間的合成問題并沒有從體制上得到解決。只有在充分論證的基礎(chǔ)上，加大改革力度，這一問題才能最終得以解決。

（三）首先改革領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，以此帶動(dòng)全軍各項(xiàng)改革的全面展開。人民解放軍歷次精簡整編都將重點(diǎn)放在精簡領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)關(guān)上，但機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉等問題一直難以得到解決。對(duì)此，鄧小平指出：“現(xiàn)在我們的體制有很多問題。比如，總參謀部、總政治部、總后勤部三大總部為什么機(jī)構(gòu)這樣大？過去，每提一個(gè)新的任務(wù)都要增加機(jī)構(gòu)，增加人員，從來沒有說減少人員。”①《鄧小平軍事文集》，第3卷，171頁。“我們軍隊(duì)腫在哪里？主要不是腫在作戰(zhàn)部隊(duì)，當(dāng)然部隊(duì)也多了一點(diǎn)，主要是腫在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，第一是三總部。”②《鄧小平軍事文集》，第3卷，267頁。20世紀(jì)80年代的三次體制改革、精簡整編都是首先精簡三總部機(jī)關(guān)。1980年精簡整編，總參謀部機(jī)關(guān)人員精簡46.45%；總政治部機(jī)關(guān)人員精簡14.86%；總后勤部機(jī)關(guān)人員精簡25%。1982年精簡整編，總參謀部機(jī)關(guān)撤銷2個(gè)部、局，人員精簡19.6%；總政治部機(jī)關(guān)人員精簡20.4%；總后勤部撤銷2個(gè)部、局，人員精簡19.2%。1985年精簡整編，三總部機(jī)關(guān)人員精簡了46.5%。由于領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)關(guān)在每次精簡整編中都能夠從自身做起，率先行動(dòng)，從而帶動(dòng)了全軍各項(xiàng)改革的全面展開，保證了體制改革、精簡整編工作的順利進(jìn)行。20世紀(jì)80年代的精簡整編大量精簡了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)人員，基本解決了機(jī)關(guān)臃腫問題。但是，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等問題并沒有很好地解決。這也是當(dāng)前軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（四）體制改革、精簡整編的目的不是簡單地減人，而是促進(jìn)部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的提高。以往的精簡整編通常將裁減的員額按比例分配給各大單位，各大單位再根據(jù)分配的精簡員額制定各自的精簡整編方案。精簡員額通常采取兩種方法，一是撤、降、并、改部分單位；二是按比例分配給各單位，“一刀切”地按比例減人。采取這種方式，能很快達(dá)到精簡的目標(biāo)，但同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)為了完成精簡任務(wù)裁減了應(yīng)該保留的單位和人員。1982年6月，時(shí)任蘭州軍區(qū)第一政治委員的蕭華在軍委座談會(huì)上指出：“精簡整編不是消極的，不是權(quán)宜之計(jì)，而是積極的措施，是提高我們軍隊(duì)的軍事、政治素質(zhì)，加強(qiáng)戰(zhàn)備，提高部隊(duì)的戰(zhàn)斗力，逐步達(dá)到國防現(xiàn)代化的正確道路。”他同時(shí)建議：“我們的整編不要一刀切。……飛行部隊(duì)、艦艇部隊(duì)、導(dǎo)彈部隊(duì)、科研隊(duì)伍以及重點(diǎn)的專業(yè)技術(shù)單位，對(duì)它們的裁減要慎重考慮。”“就各大軍區(qū)部隊(duì)的編制來說，也不能一刀切，應(yīng)該體現(xiàn)我們戰(zhàn)略的重點(diǎn)”③《蕭華文集》（下），453～454頁，北京，解放軍出版社，2014。1982年和1985年體制改革、精簡整編在調(diào)整改革部隊(duì)編成上，注重加強(qiáng)合成，提高部隊(duì)的整體作戰(zhàn)能力。陸軍主要裁減步兵部隊(duì)、守備部隊(duì)和勤務(wù)部隊(duì)，加強(qiáng)諸兵種合成，增強(qiáng)火力和突擊力，提高機(jī)動(dòng)能力；精干編制，減少軍官，減少保障人員；精簡機(jī)關(guān)，充實(shí)連隊(duì)。海軍主要精干機(jī)關(guān)，淘汰、封存性能落后的艦艇，減少輔助艦船；充實(shí)航空兵部隊(duì)飛行團(tuán)的飛機(jī)數(shù)量；大力精簡、撤并岸勤保障機(jī)構(gòu)。空軍主要減少機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)指揮層次，加強(qiáng)諸兵種合成和防空作戰(zhàn)的集中統(tǒng)一指揮；充實(shí)飛行團(tuán)的飛機(jī)數(shù)量，淘汰陳舊飛機(jī)。通過調(diào)整和改革，理順了關(guān)系，優(yōu)化了結(jié)構(gòu)，提高了質(zhì)量，達(dá)到了提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的目的。