堅持科學立法民主立法切實提高軍事立法質量

●沈冰潔

堅持科學立法民主立法切實提高軍事立法質量

●沈冰潔

近年來，我國軍事立法工作取得長足進展，基本形成了中國特色軍事法規體系，但術語不規范、要素不齊全、適用效果不理想等問題依然不同程度地存在。當前軍事立法應以強軍目標為指引，堅持科學立法、民主立法，改進和完善相關工作，切實提高立法質量，提升保障水平。

一、堅持科學立法民主立法，必須積極改進軍事立法理念

立法是復雜的社會活動，離不開立法理念的直接指導。十七大報告指出，“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。十八大報告重申，“要推進科學立法……加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑”。

科學立法是指在研究掌握立法活動本身及立法對象客觀規律的基礎上，從實際出發，合理運用立法理念和技術，擬制法律內容、推進立法程序的立法過程。軍事立法必須堅持科學精神，以軍事活動及立法行為的客觀規律為基礎，廣泛開展調研論證，把科學立法的理念貫徹到軍事立法各個階段。

民主立法是指立法活動要廣泛吸納不同主體參與并充分表達意見，立法內容能夠充分反映各方面意見和需求。軍隊依靠命令維持運轉，下級必須服從上級決定，但這并不意味著開展軍事立法也必須完全憑借上級的權力、權威；軍事活動通常涉及國家秘密，軍事法規一般只在一定范圍內公開，但這并不意味著軍事立法就應該實行秘密立法。軍事立法必須秉持民主觀念，在保密范圍內廣泛傾聽包括基層官兵在內的各方面意見，制定出符合需要、便于遵守的法規。

科學立法與民主立法兩個原則是相互依存、相互促進的，不能割離開來。在軍事立法中，必須堅持科學立法與民主立法相結合，把業務領域的專家意見和各部門及廣大官兵的意見、需求統籌考慮，這樣的立法才能有廣泛群眾基礎和長久的生命力。

二、堅持科學立法民主立法，必須逐步完善軍事立法程序

十八屆三中全會決定明確指出，要“健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”；“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”。當前軍事立法應進一步改進和完善立法程序，確保科學立法、民主立法。

一要完善軍事立法規劃程序。一項軍事立法是否應該啟動，啟動后是否能夠在現有條件之下順利完成，都應該經過嚴密的論證。上世紀90年代以來，中央軍委先后五個五年立法規劃，但規劃的立法項目很多未能按期完成，而規劃外的項目甚至超過了計劃項目。當前可以引進立法預告制度，在立法建議提出后，就立法主旨和要點向各單位征求意見，在綜合各方意見基礎上再決定是否納入立法規劃，避免盲目上馬，并且加強督導，對于久拖不決的項目要及時查找原因并調整安排，必要時重新論證項目的必要性與可行性。

二要完善軍事立法起草程序。當前軍事立法通常由相關業務部門負責牽頭起草。這便于將業務部門的成熟經驗上升為法規制度，并使法規便于操作與執行。但這種模式下，起草者可能受限于自身視野和利益格局，難以完全從立法主旨出發擬定法規。對此可以嘗試引進立法回避制度，由科研院所、法制機構或其他較為中立的部門起草，或者多個部門聯合起草，以確保公平和各單位共同參與的權利。

三要完善軍事立法意見征詢程序。《軍事法規軍事規章條例》規定可以采取座談會、研討會、論證會或者書面征詢等形式聽取意見，但這都依賴于牽頭部門主動“挖掘”意見，其他單位處于被動地位。應加大立法調研力度，通過指導文件、手冊乃至于立法等形式，細化座談會、論證會等其他征詢程序的具體操作，使對各方面意見的綜合分析程序化。

四是完善軍事立法審查與反饋程序。《軍事法規軍事規章條例》規定了軍事法制部門負責在正式審議前的草案審查和立法完成之后的備案審查。但由于法規已經成型或者已經由有權機關批準通過，其審查多為程序性的，有時難以輕易推倒重來。因此，應堅持并加強法制工作部門提前介入重要法律法規起草的有效做法，加強對立法過程的指導、協助。同時還應建立對既有法律法規的動態評估機制，在實施一段時間后經特定程序調查實施狀況，并作為未來修法或擬制新法的依據。

三、堅持科學立法民主立法，必須統籌各方軍事立法資源

堅持科學立法、民主立法，應該統籌各方面的軍事立法資源特別是法律專業人才資源，引導、督促參與軍事立法的人員秉持科學立法、民主立法的觀念，完成軍事立法項目的各階段工作。

一要加強相關機構的人員配備。首先要加強全國人大的軍事立法力量，比如推動設立國防與軍事委員會，專門負責軍事法律的調研、論證及起草工作；為全國人大的軍隊代表配備法律專家助理，彌補其在立法知識上的不足等。其次要加強各級法制機構建設，加強人員配備，增強指導、協助或審查軍事立法的能力。再次可以在立法較多的業務部門確定相對固定的立法聯絡人員，形成較穩定的工作隊伍。

二要完善立法項目中人員搭配。軍事立法中應綜合搭配各方面人員，以便匯集各方面立法力量，并聽取多方面意見。通常而言，軍事立法的起草人員和意見征詢對象宜包括相關業務部門、軍事專家、法律專家；如果涉及基層官兵利益，還應考慮基層單位或代表；如果涉及與地方的合作，還可以考慮地方政府、人大代表、科研院所等單位或相關人員；如果立法項目推進緩慢，還應考慮及時調整立法班子。

三要重視立法工作的業務培訓。可以利用軍地法律專業力量，加強對各級法制業務人員以及其他業務部門較常負責立法的相關人員的立法理論和技術培訓。所有直接參與立法的人員，都應該接受一定程度的立法培訓。

【作者系西安政治學院碩士研究生】