提升云南城市社區治理能力的方法與模式選擇

方 然，鐘 維

(曲靖師范學院，云南 曲靖 655011;云南師范大學，云南 昆明 650092)

一、云南城市布局的特點和發展優勢

(一)壩子經濟中心地位的自然形成，使云南自古就有“城鄉一體”的天然聯系

云南山地占全省總面積的94%左右，其余6%左右的土地便是群山之中的壩子和湖泊、濕地，壩子的形成是河道長期淤積和現代疏浚的產物，在歷史的長河中逐漸形成交通的要沖和水稻種植的基地。稻米、生活用品和山區谷物、養殖產品的交換形成越來越大的市場，無數的山貨通過壩子不斷送往內地，也不斷擴大了壩子作為商旅中心的功能和地位。所以，自古就有“運不空的山場、填不滿的壩子”之說，壩子及其周邊山區自古就有物產和信息交換互補的系統功能，具有從資源聚集、產品加工到商品外運的生產和交換流程，從而構成天然而又牢固的“城鄉一體”的聯系特征。

(二)有色金屬礦冶之都的形成，是云南城市發展的又一重要特征

由于銀、銅、錫、鉛等有色金屬儲藏和開采規模較大，云南被稱為“有色金屬王國”。劍川海門口遺址出土的眾多銅器和銅飾品，楚雄萬家壩出土的銅鼓，祥云大波那出土的銅棺，江川李家山遺址出土的牛虎銅案等，都是春秋戰國時期的產物。大理崇圣寺內高度超過8米的南詔雨銅觀音像，昆明金殿重達14噸的永樂銅鐘等，都是云南古代金屬工藝的代表作品。明代滇西即有銀礦開采，明末清初南明王遺部在滇西德昂族居住區開采銀礦，“內地貧民至彼采礦者以萬計，商賈云集，瓦屋列肆，儼然一大鎮”，“居民遺址竟數十里”。據《清高宗實錄》載:“云貴銅、鉛、銀、錫等礦，工作貿易，多系江、楚之人。”乾隆三十一年 (1766)七月，大學士管云貴總督楊應琚奏:“滇省礦石甚多，各處聚集砂丁人等不下數十萬。每省流寓之人，聞風來至，以致米價日昂。”［1］(P6—8)東川府舊址 (今會澤縣城)規模盛大的“會館”建筑群，則是明清兩代銅商文化標志性的遺址。

新中國建立后，云南最早設立的“銅都”東川市、“錫都”個舊市，都是有色金屬的礦冶之都。有色金屬礦冶的發展，帶動了全省金屬工藝水平的不斷提升，石屏銅匠岳立中獨創的烏銅走銀加工技藝，茶馬古道重要中轉地段鶴慶縣新華村的銀器加工傳統，會澤縣銅匠街久負盛名的生斑加工技藝等，都是杰出的非物質文化遺產。小爐匠出身的白族藝人寸發標是云南民間金屬工藝的代表，由他設計制作的九龍壺于1998年獲得國家專利，2004年，他被聯合國世界文化遺產大會授予“民間工藝大師”稱號。［2］(P366—368)從礦冶之都到五尺道、博南道、茶馬古道、南方絲綢之路，再到遍布城鄉的金屬工藝品經銷，形成了“產銷一體”特征。

(三)邊境貿易及物流的集散，形成一批沿邊開放城市

正如方國瑜先生在《云南史料目錄概說》中所說:

甲部落與乙部落之間有通道，乙部落與丙部落之間有通道，丙與丁，丁與……之間亦有通道，遞相聯絡，而成為長距離之交通線。

由五尺道、靈關道和永昌道連接而成的主干官道，打通了由蜀中經由云南北、東、中、西部同緬甸乃至印度等南亞諸國的經濟和文化通道。據印度史書《政事論》和《摩奴法典》記載，早在公元前4世紀，四川的生絲和絲綢已遠銷印度，并通過印度轉銷到西亞、非洲和歐洲。晉寧石寨山發掘的西漢滇王墓葬群中，也發現了來自印度的琉璃珠和海貝。這些史實充分說明南方絲綢之路促進中外交往的重要歷史功績。［2］(P27—31)

南詔、大理國同印度的大秦婆羅門 (今阿薩姆邦)、孟加拉國的小婆羅門 (今吉大港一帶)、緬甸、交趾 (越南)、真臘 (柬埔寨)、暹羅 (泰國)以及老撾，均保持長期的貿易往來。明、清以后，南亞、東南亞的寶石、玉石和云南豐富的民間日用品貿易往來愈加密切。清朝末年，蒙自、騰越 (騰沖)、思茅曾先后設立海關，成為云南最早對外開放的商埠。時至今日，全省沿邊25個縣 (市)大部分都有對外開放的口岸，眾多縣 (市)的中心城區，都成為經貿活躍的沿邊開放城市或中心貿易區，使云南成為西部沿邊開放口岸最多的省份。

(四)隨著旅游文化產業異軍突起，新興旅游城市成為彩云之南的精美名片

從滇東北的中央紅軍扎西會議遺址、五尺道上的豆沙雄關、金沙江河谷一個又一個規模浩大的水電站，到滇西北的麗江、香格里拉、德欽，都因其奇異的高原景觀和獨特的民族風情成為備受中外游客青睞的旅游勝地。就連地處人間絕境怒江大峽谷兩岸的貢山、福貢、瀘水和維西、蘭坪、云龍等縣城，也成為年輕人探險游爭相造訪的地方。邊境地區各主要邊貿縣 (市)中心貿易區，也成為八方游客旅游、購物的首選佳境。

隨著滬昆高鐵、杭瑞高鐵的建成，隨著越來越多空中航線的開通，現代交通把各邊貿、旅游城市更為緊密地串聯起來，加上豐富多彩的民族民間文化風俗游和以現代庭院經濟為基礎的農家樂，形成了珠聯璧合的旅游文化復合架構創新體系。而且，由于云南高山峽谷、大河莽林的雄奇，高速公路和高鐵等現代通途，本身又成為一道道美不勝收的壯麗風景線，用現代視覺和現代速度，生動詮釋著云南各民族風情獨異、和諧共生、交融一體的獨特魅力。

(五)以昆明為中心的大中城市群整體功能，伴隨深化改革戰略快速形成

隨著昆明城市發展“環滇戰略”、市區立體交通網絡建設、以治理滇池為中心的市區河道治污體系改造、呈貢新區建設等重大市政工程科學規劃和建設的有序展開，隨著天人合一、文明繁榮、高效科學、社會和諧城市理念逐步深入人心;［3］(P1—3)昆明作為國家面向西南開放重要橋頭堡和“一帶一路”交匯點建設的開放型大都市重要地位日益顯現。

隨著滇中城市群建設規劃的逐步展開，曲靖市中心城區周邊衛星城建設、玉溪中心城市全面改造升級、楚雄市政建設與民族文化產業相融合、民族醫藥產業奠基等成功實踐，隨著“昆曲綠色經濟示范帶”、“昆玉紅旅游文化產業帶”建設提速，“滇中城市經濟圈同城化發展”逐步成為現實，全省大、中城市功能的整體發揮對經濟發展的帶動作用明顯加快。城市社區治理體系與能力建設，亦將隨之成為提升城市整體質量的系統工程，得到應有的重視。

二、云南城市社區治理能力建設的主要瓶頸

(一)城市建設擴展速度加快，傳統管理制度和體系無法應對日益復雜的社區治理局面

一方面市區居民為了尋求更好的人居條件，不斷到城市邊沿和外圍選擇住房，居住地和工作崗位通常分屬兩個相距很遠的社區，不僅增加了市民的生活成本，給城市道路、交通帶來過重的壓力，也大幅增加了社區治理的復雜性和艱巨性;另一方面市政機構和管轄范圍也隨著城市的快速擴展進行新的設置和變更，社區的地域范圍不斷變化，居民結構日益復雜化，但城市區屬和街道單一的垂直管理模式基本照舊，政府部門管理條塊分割依然嚴重，無力應對存在問題的多樣化、多因化、復雜化，社區治理的傳統制度體系越來越處于脆弱無力的困難境地。

(二)城市流動人口不斷增多，社群結構變動加快，社區組織無法滿足綜合治理需求

一方面流動人口不斷增多而且快速變化，致使社區人口登記制度出現大量空白;另一方面社區管理崗位設置不足，人員配置不到位，許多事情無力管理、無法顧及，往往等到出了大問題，才會引起領導機關一時的重視，而問題過后又一切恢復原樣。社區治理還沒有從源頭上和制度上進行科學、系統的頂層設計，未能從根本上為社區治理能力的有效提升進行科學的制度安排和服務體系建設。對現代商貿區、大型住宿小區、人流、物流集散區等現代城市的新型社區，缺乏分門別類進行體制和機制建設的創新治理應對策略。社區治理的政府職能和市場資源配置之間缺少統一協調機制，監管缺失和多頭管理現象并存，治理能力和效率亟待提高。

(三)社區治理方式停留在“門前三包”的單純任務層次，社區自治組織建設嚴重滯后

社區事務說到底是社區內所有家庭和機構的共同事務，所以政府包辦和完全由市場協調都是不現實的，許多日常事務要由社區自治組織分擔、調處和解決。怎樣根據社區治理需要建立社區自治組織，并將其納入社區治理體系;如何通過制度引導，保障社區居民對社區事務的自主參與，建立培養社區公民的長效機制;如何通過政策效應，培育社區組織，通過政府購買服務方式探索社區救助、社區養老等社會保障服務體系建設的新思路、新措施。這些事業的健康發展，都亟待社區治理方法的改革與創新。

(四)礦冶之都和沿邊開放城市，面臨十分突出的治理難題

由于礦產資源逐步枯竭，礦冶之都的生產效益不斷萎縮，產業工人下崗成為不可避免的結局，人居環境條件得不到及時的改善、下崗工人生活保障不足、子女就業困難、社區持續發展困難重重等，成為其所在社區治理不可逾越的難題。

由于云南靠近“金三角”地區，“禁毒防艾”不僅任務艱巨，而且已經成為影響云南區域形象日益嚴重的社會問題。如何通過社區組織和每個家庭的長期艱苦努力，有效破解這一難題，將是促進我省邊境社區治理創新取得突破性進展的標志性工程。

(五)社區治理文化理念滯后，社區面貌嚴重雷同，社區生活缺乏生機與活力

文化是城市的靈魂，也是社區的靈魂。但在城市建設和發展中，人們只重視主要街區的綠化、亮化和美化，甚至過分關注導致城市病態的平面“硬化”，卻不關注塑造整個城區個性最重要的文化建設，這同民族文化大省建設和“由大轉強”目標極不相稱。應當下工夫打造云南多民族和諧文化品牌，將多民族和諧文化基調、具體社區的傳統生活元素，同現代生活中的集體精神價值追求密切結合起來，科學培育，長期積淀，形成獨特的社區文化品牌，有效提升城市形象。

三、云南城市社區治理能力提升的系統方法

(一)遵循社區工作規律，依法加強社區基層組織建設

市、區黨委和政府應當牢固樹立依法治國理念，按照黨章規定切實加強黨的社區基層組織建設，發揮黨組織的領導核心作用和全體黨員的模范帶頭作用，保障社會公平正義;支持居民委員會依法維護居民自治，確保居民委員會依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，在居民自治組織體系建設中發揮積極自主的協調推進作用。

認真落實《國家中長期人才發展規劃綱要》，力爭2015年底前每700人配備1名專業社工人員、2020年底前每500人配備1名專業社工人員的規劃目標順利實現。加強邊疆城市社區工作，為少數民族社區培養通曉民族語言和民間習俗的專業社工人員，切實增強社區服務能力。

基層黨組織和居民委員會要重視志愿者隊伍建設，促進社區形成“助人自助”、“我為人人、人人為我”的人文關懷氛圍，正確引導民間組織在促進社區發展、民族團結、鄰里和睦、家庭幸福等方面形成重要合力。

(二)提升城市規劃水平，促進市政整體功能科學發揮

市、區政府必須科學確立市政功能頂層設計，依法協調城市整體規劃，確保近期建設目標和遠景規劃的統一、區域功能和整體功能的統一、產業升級和公益目標的統一。

社區黨組織和居民委員會應當明確本社區的城市功能定位，確保社區居民知曉社區功能的價值取向，具有城市區位價值的普遍認同，自覺維護社區功能的系統發揮。社區內的企業、機關和行業部門，應該自覺支持社區工作，為推進社區文明進步，積極擔當應有的責任和義務。

推動大型居住小區管理創新，科學構建居民委員會同物業管理、業主委員會協調統一的社區治理模式，合理限定物業管理利潤標準，促進服務型社區建設。進一步加強邊貿口岸社區環境和交易平臺建設，不斷提升對外開放水平。

(三)采取系統措施，切實強化社區安全保障體系建設

創新城市流動安全體系建設，保障大型人流、物流聚散功能區良好治安條件，確保人口流動和物資運轉有序安全。通過市、區、街道、社區、樓宇安全體系建設，培育平安社區治理長效機制，確保社區民眾具有普遍的安全感。

建立社區安全隱患排查制度，堅決杜絕私拆亂建導致的住房安全隱患，切實保障燃氣、用電安全，食品藥品及衛生安全，嚴防社區環境污染，整治社區秩序，堅決避免麗江古城、香格里拉獨克宗古城火災類似事件的發生。

社區組織采取周密措施，對一切可能發生的安全事故和突發事件，確立科學應對的預案，切實防患于未然。

(四)嚴格制度保障，完善社區救助體系和鄰里關照模式

按照《老年人權益保障法》、《未成年人保護法》和《社會救助暫行辦法》、《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》等法律和規定，認真履行“社會政策要托底”的政府職責，建立覆蓋城市社區的社會福利和社會救助體系。重視資源枯竭型城市社區下崗工人再就業工程，對生活困難家庭實行應保盡保，逐步改善其居住條件和環境。

大力扶持科技開發項目，革新生產方式，培育高新產業和服務行業，為城市剩余勞動力開辟多種就業渠道。積極發揮尊老扶困的傳統優勢，創立貼近特殊群體救助的服務組織，采取政府補貼方式，鼓勵孤寡老人選擇適宜自身的居家養老形式，創新社區家庭結對扶助關照模式。

(五)通過政策引導，大力扶持城市社區文化體系建設

大力培育居民自治、自我管理、民主監督的基層法治文化，促進公民道德、社會公德和家庭美德的普遍養成教育。賦予學校、機關、醫院在社區文化建設中的職責和使命，支持公務員、教師、醫生、護士、專業社工和其他人員，從事所在社區各項社會服務的創新事務。

設立政府、行業、民間組織文化培育基金，支持社區文化創新平臺建設。精心設計街道特色文化體系，構建社區事務網絡服務平臺，拓展社區文化空間。自覺抵御不良思想侵蝕，不給“黃、賭、毒”和邪教組織留下任何空間。

發揚多民族和諧文化傳統優勢，培育安康社區、美麗城市、和諧邊疆、幸福云南的獨特文化品牌，努力夯實城市社區文化基礎，充分積累優秀文化資源，積極推進云南民族文化建設由大轉強的宏偉事業。

四、云南城市社區治理能力提升的科學模式選擇

在促進世界各國特別是發展中國家的社區發展中，聯合國發揮著越來越重要的作用。1955年，聯合國在《通過社區發展促進社會進步》的文件中更加完整地提出了促進社區發展的10條基本原則:

(1)社區各種活動必須符合社區基本需要，并以居民的愿望為根據制訂首要的工作方案;(2)社區各個方面的活動可局部地改進社區，全面的社區發展則需建立多目標的行動計劃和各方面的協調行動;(3)推行社區發展之初，改變居民的態度與改善物質環境同等重要;(4)社區發展要促使居民積極參與社區事務，提高地方行政的效能;(5)選拔、鼓勵和訓練地方領導人才，是社區發展中的主要工作;(6)社區發展工作特別要重視婦女和青年的參與，擴大參與基礎，求得社區長期發展;(7)社區自助計劃的有效發展，有賴于政府積極的、廣泛的協助;(8)實施全國性的社區發展計劃，須有完整的政策，建立專門行政機構，選拔與訓練工作人員，運用地方和國家資源，并進行研究、實驗和評估;(9)在社區發展計劃中應注意充分運用地方、全國和國際民間組織的資源;(10)地方的社會經濟進步，須與國家全面的進步相互配合。實際應用的社區發展基本原則，常因各國或各研究者的不同而相異，不可強求一律。［5］(P359—360)

聯合國《通過社區發展促進社會進步》的10條基本原則，科學、系統地概括了社區發展的目標、過程和各種要素的相互作用，指出了社區發展的思路、方法和策略，理應成為所有國家和地區推行社區建設和發展的指導思想。按照依法推進國家治理體系和治理能力建設的目標要求，結合創新城市社區治理的現實，云南城市社區治理系統應當在“社區組織和制度建設”、“社區規劃與功能發揮”、“社區安全體系建設”、“居民生活保障和求助”和“社區文化培育與建設”五個方面依照國家法律進行系統的制度安排，確立科學的指標體系，實實在在地推進社區建設。

以目前城市社區最為薄弱的“社區規劃與功能發揮”為例，其社區治理的指標體系應當按照以下的模塊來進行科學的建構。

一級指標 二級指標 三級指標 權重 (%)契合度 評價分值社區規劃與功能發揮一、規劃的頂層設計二、規劃功能的定位三、規劃方案的確定四、社區規劃的功能發揮五、規劃實施的保障1.市級政府認真貫徹《城鄉規劃法》，成立由主要領導負責的社區規劃綜合協調機構。1 2.區 (縣)政府認真貫徹《村莊和城鎮建設條例》，具有城鎮社區規劃的建設方案。1 3.城鎮社區規劃布局合理、集約用地、因地制宜，近期目標同遠景規劃密切結合。1 4.培育和扶持社會規劃機構參與社區規劃，突出社區規劃的功能性價值和公益性特點。1 5.強調社區規劃的城市功能定位，根據功能定位確定街道和社區的綜合配套設施。1 6.在人居環境和道路設施改造的同時，嚴格規劃給排水和居民用電、用氣安全工程。1 7.社區黨組織和居民委員會明確本社區的城市功能定位，注重社區功能科學發揮。1 8.社區居民明確本社區在城市功能中的區位價值和特點，具有城市區位價值認同。1 9.市級社區規劃綜合協調機構，科學制定本區域各社區規劃方案的總體框架體系。1 10.區 (縣)所屬各政府部門認真履行社區規劃涉及本部門主管范圍的工作職責。1 11.街道辦事處負責社區發展規劃編制的具體組織，履行規劃方案優化和報審職責。1 12.規劃方案的確定應當經社區居民代表會議民主審議并表決通過。1 13.街道辦事處把社區規劃落實作為指導、支持和幫助居民委員會的重要工作職責。1 14.社區黨支部 (總支)和居民委員會、居民小組對落實規劃有明確的分工負責制度。 1 15.社區黨總支 (支部)、居委會和居民小組，都有發揮社區城市功能的具體任務。(*) 1 16.全體居民熟悉社區城市功能的目標和內容，積極、有序維護城市功能發揮。(*) 1 17.區 (縣)、街道、社區均具有實施社區發展規劃、發揮城市功能的制度保障體系。 1 18.區 (縣)財政為社區規劃制定和落實提供必要的資金補助。1 19.居民委員會對社區規劃落實具有嚴格的組織實施方案和定期檢查措施。(*) 1 20.確保全體黨員成為積極落實規劃、切實發揮城市功能的帶頭人和監督者。(*) 1

按照以上模式構建的《指標體系》，其首要目標是為社區建設和發展提供目標性參照和過程性比較，利于為云南全省各州 (市)、縣 (區)社區治理協調機構提供系統參照。《指標體系》評價應用，則可根據需要分別100分制 (權重1%)或1000分制 (權重10%)兩種方式。《指標體系》亦可用于社區發展水平或基本驗證性評估鑒定，但用于評估之前2—3年，應當將《指標體系》應用于評估對象的建設指導工作。如此，方能確保社區建設目標的科學性，客觀體現評估方法、過程和結果的合理性、公正性和透明化。

按照聯合國社會事務局社區發展組關于《通過社區發展促進社會進步》的要求，“實際應用的社區發展基本原則，常因各國或各研究者的不同而相異，不可強求一律。”本《指標體系》專為云南城市社區治理現狀和發展目標而制定，具有較強的針對性，適合云南城市社區自我測定和績效評估使用。

考慮到社區區位的獨特性和發展的不平衡性，《指標體系》選擇了20%帶“*”號的三級指標，在具體應用時，此類指標可根據具體社區的區位特色、民族特色和治理特色進行合理調整和變更，但變更后的指標“權重”仍然不變。如此操作，方能確保評價工作系統全面和治理方式獨特創新二者的完整統一。

［1］何耀華.云南通史 (第五卷)［M］.北京:中國社會科學出版社，2011.

［2］楊壽川主編.云南特色文化 ［M］.北京:社科文獻出版社，2006.

［3］秦光榮.和諧城市十講 ［M］.昆明:云南人民出版社，2012.

［4］中華人民共和國城市居民委員會組織法［Z］.北京:中國法律出版社，1998.

［5］中國大百科全書總編輯委員會《社會學》編輯委員會.中國大百科全書 (社會學)［Z］.北京:中國大百科全書出版社，1991.