保定警政與中國警政近代化

李玉梅，辛文玉，郭曉璇

（1.2．河北金融學院 社會科學部，河北 保定 071051；3．河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

清末新政是一場涉及政治、經濟、軍事、文化等多方面的改革運動。清政府希望通過實施新政改革，重振民心，度過統治危機，同時為國家尋找一條新的出路，使國家富強，其目的是為了繼續維護清朝的專制統治。清末新政在中國走向近代化的歷史進程中產生了深刻影響。而這一時期創辦的近代警政，是中國走向近代化的一個重要。因此，中國真正意義上的近代警政制度，起源于清末新政時期，是清末新政的一項重要內容，推動了中國封建社會向近代化邁進。

警察制度在我國的確立歷時半個多世紀，是中國近代社會的產物。清末，只有列強建立的租界有警察，而中國各地都沒有近代意義上的警察。1900年八國聯軍發動了侵略中國的戰爭，攻占北京后燒殺搶掠，致使京城地區的治安非常混亂。為了維護封建統治秩序，清政府決定興辦警政。但由于“中國自保甲流弊，防盜不足，擾民有余，不得不改弦更張，轉而從事于巡警，”并且直隸自庚子以來“民氣凋傷，伏莽未消，亦非遵旨速行巡警，不足以禁暴詰奸，周知民隱”。[1]其主要目的是“清內匪”、“治內”。于是，清政府下令在全國范圍內開辦警政，并發布上諭，命令各省將軍、督撫裁撤制兵、防勇，“精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍”，[2]推行警政，并批準袁世凱創辦警政，令其“認真舉辦，逐漸推行。”直隸總督袁世凱在保定府率先開辦警政，編練巡警，中國近代警政建設的序幕就此拉開。可以說，中國近代警察制度是由保定起步的，逐漸推廣到全國。中國各地陸續建立了近代警政制度。

袁世凱在各省中率先開辦警政。袁世凱接任直隸總督后立即按照清政府關于創辦巡警的諭旨，制定章程，興辦警政。袁世凱首先在保定試辦，其后又在保定設立警務處，并推廣到其他各地，創辦時間最早，且也較具規模。這一舉動，除北京外在全國尚屬首創。

中國創辦的警政在很大程度上深受日本的影響。無論是從中央還是到地方，清政府舉辦的警政大都是以日本為藍本，多是仿效日本的警政制度。日本通過直接或間接控制警察教育來對中國警政施加影響。1915年日本在滅亡中國的《二十一條》中提出由中日合辦中國的警政，便是源于此。袁世凱聘請日本警官三浦喜傳擔任警務顧問，讓趙秉鈞與其共同制定警政章程。袁世凱命令趙秉鈞開辦巡警學堂，以此作為全省警務擴張的基礎。1902年保定巡警學堂正式成立，這是中國警察的第一所學校。后來，巡警學堂移到天津。該學堂聘請日本警官充當教習，培訓官警，以保定所募巡兵充當學兵，分班練習，并逐漸向省會及外府州縣推廣。袁世凱在直隸省城保定首創巡警局，任命趙秉鈞為總辦。從軍隊中挑選了五百名巡警，負責維持地方治安，這是中國最早的警察。袁世凱在保定創辦巡警后，為了規范警察的行為，又制定了一系列相應的的警察法規，如《保定警務局巡邏規矩》以及《保定警務局站崗規矩》等等。

巡警雖然最先出現于保定，但其發展卻在天津，籌辦保定巡警與籌辦天津巡警是同時進行的。1901年簽訂的《辛丑條約》規定：清政府在天津周圍二十公里以內不得駐扎中國軍隊，即整個天津市區不得駐扎中國的軍隊，剝奪了清政府在天津擁有駐兵的權利。天津作為北京的屏障，如果不駐扎軍隊，就會使北京城受到外國軍隊的威脅。于是，袁世凱多次電請外部和各國公使磋商，既然不能在天津駐兵，那么只有依賴巡警而維持地方治安。也就是說巡警不再限制范圍之內，可以駐扎在天津。袁世凱從軍隊中選拔三千人，組成了十個巡警局，教授給他們巡警管理的方法，編練成軍，暫住保定隨時待命。這樣，直隸總督兼北洋大臣袁世凱就從八國聯軍手中收回了天津。暫住保定的巡警也隨同袁世凱到達天津，負責天津的維持社會治安和軍事戒備。在接收天津后，袁世凱便把從保定帶來的巡警和一千多名天津都統衙原有的華人巡捕合并在一起，組成天津巡警總局。袁世凱將保定的趙秉鈞調來天津，任命他為天津巡警總監。日本警官伊藤次郎被聘請為幫辦，袁世凱又聘請原田俊三為顧問。趙秉鈞在天津劃分區域，對戶口進行清查，組成天津巡警機關負責維持天津地方治安。他在天津設立南段巡警總局，共有五個分局，其中每個分局有二百九十五人。在天津設立南段巡警總局的同時，趙秉鈞又設立了五處巡警分局，包括西沽、塘沽、山海關、秦皇島、北塘。各分局設立步巡警隊或馬巡警隊，共計八隊，人數為一千五百人，這就是人們所說的北段巡警總局，地址位于天津縣城。袁世凱又命令趙秉鈞創辦天津警務學堂。保定警務學堂也從保定遷到天津，天津警務學堂改稱北洋警務學堂。同時，一些規章制度如《天津巡警總局試行裁判辦法》、《天津四鄉巡警章程》《天津南段巡警總局現行章程》等隨之出臺。這在一定程度上使得近代警政制度走向規范化、法制化。中國的警政制度自此開始。

隨著保定、天津巡警的建立與發展，直隸省捕盜營陸續改為巡警制。巡警在直隸各州縣也陸續興辦，到1905年全省已達九十多處。大大小小、密密麻麻的巡警網遍及直隸各省。天津市的社會秩序由專門警察負責維持，社會安定有序。當時的中國人稱贊道：“袁宮保選派巡警營兵丁在城廂內外晝夜逡巡，清理街道，夜間按時換班，尤為慎重，宵小為之斂跡，百姓稱誦，有夜不閉戶之風。”[3]社會治安較前有了很大改觀，“津埠五方雜處，最難清理，自創辦巡警以來四年之久，得有現在之狀況，雖非道不拾遺，夜不閉戶，而賊亦斂跡閭閻，又安當知巡警之效驗。”[4]不僅中國人大加贊賞，就連外國報紙也給予很高評價：“天津交還后，巡警更加整頓，道路更見清潔，實出人意料之外，倘中國各處皆然，何患不自強而為天下之強國耶？”[5]袁世凱在天津創辦巡警，社會秩序安定，取得了顯著成效。隨后，袁世凱建立的警政制度在全國得到推廣。隨著地方警政制度的建立，全國警政制度的最終建立起來。由于各地警政是各自為政，有些人士提出成立中央警察機構管理全國警政。清政府于1905年9月派五大臣載澤、徐世昌、端方、戴鴻慈、紹英出國考察憲政。當他們在北京正陽門火車站準備出發時，革命黨人吳樾懷揣炸彈對五大臣進行暗殺。但由于炸彈提前爆炸，載澤、紹英僅受了輕傷，而革命黨人吳樾被炸死。于是，五大臣出國考察的時間推遲了三個月。

五大臣被炸事件使清廷受到了極大地震動。袁世凱借機建議清廷通過設立巡警部來負責維持社會治安。徐世昌被袁世凱推薦為巡警部尚書。同時，袁世凱推薦趙秉鈞擔任侍郎一職。清政府同意了袁世凱的建議，設立巡警部，使警察機構統一，為全國警察事務的最高指揮和監督機關，主要負責管理全國警務。這是中國最早的中央警察機關，為中國近代警政制度之始。巡警部尚書是徐世昌，而巡警部侍郎由趙秉鈞擔任。

中國近代警政制度開始創辦于保定，這是我國最早的警察。袁世凱在創辦警政的過程中采取了一系列措施，包括設立警察教育、創辦基層警察等等，在清末新政中占有極其重要的地位，產生了比較深遠影響。

[1]袁世凱.創設保定警務局并添設學堂擬訂章程呈覽折[N].大公報,1902-8-16.

[2]彭雪芹.晚清“巡警軍”考析[J].歷史教學（高校版）,2009(4).

[3]巡警認真[N].大公報,1902-7-1.

[4]巡警局示[N].大公報,1905-5-21.

[5]譯件[N].大公報，1902-9-22.