海南國際旅游島彩票業發展方向研究
——基于新加坡博彩業的開放經驗

付陽寇劍波

（1.北京大學，北京 100871；2.河南省發展和改革委員會，鄭州 450018）

海南國際旅游島彩票業發展方向研究
——基于新加坡博彩業的開放經驗

付陽1寇劍波2

（1.北京大學，北京 100871；2.河南省發展和改革委員會，鄭州 450018）

受國家政策影響，海南在建設國際旅游島過程中，彩票業發展面臨巨大的困境和機遇。新加坡曾長期實行禁賭政策，但近年來將以博彩業為主要構成部分的綜合旅游業確定為發展重點，對博彩業采取了開放的態度。本文對新加坡博彩業開放經驗進行了總結，并提出海南彩票業的發展方向和政策建議。

海南博彩業 適度開放 新加坡綜合度假村

2010年初，國務院發布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，這為包括海南在內的中國彩票業的突破性發展提供了難逢的機遇。在中央政策的支持下，海南能否邁出適度開放博彩業的第一步，成為多方關注的焦點。本文從新加坡打破過去四十多年來所執行的禁賭政策著手，對新加坡博彩業解禁的決策過程和建設綜合度假村的經驗進行研究，為海南未來彩票業的發展方向提供政策建議。

一、海南彩票業發展之“困境”與“機遇”

發展現狀來看，受彩票玩法單一，缺乏本地特色新品種以及私彩泛濫等因素影響，當前海南彩票發行規模依然較小，在全國彩票銷量中的比重相對較低。以2012年為例，海南彩票總銷量僅為19億元，位列全國第28位，與銷量第一的江蘇省相差270多億元。可以說，現階段海南彩票業的發展程度較低，不僅無法滿足當地彩民對于休閑娛樂的需求，客觀上助長了私彩長年泛濫，同時也難以發揮出彩票業對旅游、餐飲、交通等相關產業的帶動作用。

2010年初，國務院發布《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，將海南建設國際旅游島上升至國家戰略。但就海南經濟和社會發展現狀而言，建設國際旅游島還面臨著入境游客比例較低（不足2.7%），旅游產品內涵單一、建設資金需求缺口較大等種種挑戰，進一步制約了戰略目標的實現。而作為財政融資的特殊手段之一，彩票業除了具備籌集社會公益資金，增加政府稅收等傳統優勢外，隨著政府監管手段的完善和產業化發展模式的確立，近年來現代彩票業在吸引外來投資、帶動旅游、餐飲、交通等相關產業發展、以及打擊非法賭博泛濫等方面發揮著越來越重要的作用，成為拉動一國或地區經濟的“第三增長極”。彩票業所具備的推動經濟和社會發展的功能，對于破解當前海南資金需求大、產業模式單一、私彩泛濫等種種不利局面來說，無疑是最佳手段。

表1 2 0 0 6年—2 0 1 2年海南彩票與全國彩票銷售情況

正因為如此，在國家關于海南國際旅游島的有關文件中，明確提出要在海南“探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”。而競猜型體育彩票和即開型彩票因具備參與度和互動性強、競猜方式多樣化、返獎率高等特點，是繼樂透型彩票之后，代表著世界彩票業發展新趨勢的新型彩種。作為首次從國家層面獲得探索新型彩票品種的海南，能否借助此次建設國際旅游島的重要機遇，最大程度發揮出彩票對經濟和社會發展的帶動功能，需要解決好以下幾個問題：一是在我國現有彩票管理和發行體制的框架內，如何從管理、發行、資金、人員等方面探索出一條具有海南特色的創新發展模式，最大程度地釋放彩票市場的發展活力；二是在中央明確的彩票產業發展思路之下，如何準確定位海南彩票業未來發展模式、產業規模比重等戰略規劃問題；三是在明確的產業發展規模后，如何安排海南彩票業的發展階段和各階段發展目標問題。

二、新加坡開放博彩業的決策過程和有關政策

自20世紀90年代亞洲金融危機后，新加坡面臨傳統工業和制造業發展動力不足的困境。為刺激經濟發展，克服國土面積狹小和自然資源匱乏的不利因素，新加坡政府通過大量研究，將以博彩業為主要構成部分的綜合旅游業確定為發展重點①新加坡國家旅游局發布的數據表明，2001年新加坡接待國外游客數量為750萬人次，2009年接待外國游客的數量只增長到970萬人次，比上年減少4.3%，且旅游業總收入為124億新元（約合87.9億美元），比上年下滑約19%，平均逗留天數也下跌至三天。，期望以博彩業為驅動力，通過發展包括旅游、餐飲、購物等在內的綜合旅游產業，吸引世界各地的游客來新加坡消費，創造就業崗位，為低迷的經濟發展注入新動力。另外，隨著周邊國家紛紛開放博彩業，大量賭資外流②據有關數據統計，新加坡人在海外賭場及非法賭船上每年至少要花費16億新元，每年光在鄰國馬來西亞的云頂賭場就消費2.455億新元。，進一步堅定了新加坡政府開放博彩業的決心和信心。

（一）新加坡博彩業開放的決策過程

1.確定博彩業發展方向。在選擇開放博彩業時，新加坡政府在借鑒美國拉斯維加斯、中國澳門等地博彩業開放經驗，并結合博彩業發展趨勢的基礎上，對本國博彩業的發展方向進行了詳盡的規劃，明確了博彩業開放的方向——不以建設賭場（Casino）為主，而興建內設大型賭場的世界級綜合度假村（Resort），即建設涵蓋主題公園、大型購物商場、博物館、會展中心和飯店的綜合度假村與綜合娛樂城，同時明確規定設立在綜合度假村中的賭場營業面積不得超過總項目面積的5%。確定這一發展方向的原因在于政府希望將賭場作為度假村的眾多吸引點之一，通過配以多元的旅游景點、誠信的購物、休閑娛樂設施、集世界美食、高雅舒適的高級酒店與餐廳、便捷出行等眾多亮點，在吸引游客前來觀光旅游的同時，刺激游客增加本地消費，既發揮博彩業的吸引力，又能避免博彩業一支獨大而導致經濟結構失衡。

2.成立新加坡賭場管理局（CRA）①新加坡賭場管理局（CasinoRegulatoryAuthority）：http://app.cra. gov.sg/public/www/home.aspx.。為加強對賭場運營的全面管理，新加坡政府專門成立了賭場管理局（Casino Regulatory Authority），隸屬于新加坡內政部，負責對賭場經營者進行管理，確保賭場各項游戲的公平公正性，防范賭場危害青少年、容易受傷害人士及社會大眾，盡量減少因開賭而給國家帶來的負面影響。該局有七個專業委員會：一是審計委員會，通過聘請專業人員對賭場的財務和運營進行審計和評估；二是預算審查委員會，負責審查賭場運營的年度預算并向政府提供評估和建議；三是紀律委員會，負責對違紀的賭場管理人員和持牌中介人進行處罰；四是人力資源及薪酬委員會，負責協助管理局制定人力資源政策框架和制度，以吸引和招募最適合的人才；五是法律和監管委員會，負責向管理局提供法律框架和管理政策的指導意見；六是研究和數據審查委員會，負責向管理局提供賭場運營數據的研究和分析建議，并監控全球和區域性博彩業的發展動態；七是技術咨詢委員會，負責向管理局提供游戲和設備的技術標準建議，并使其及時掌握博彩業技術發展趨勢和方向。

圖1 新加坡賭場管理局機構設置圖

3.成立新加坡全國預防嗜賭理事會（NCPG）②新加坡全國預防嗜賭理事會theNationalCouncilonProblem Gambling（NCPG）：http://www.knowtheline.sg/。考慮到博彩業可能帶來的負面影響，新加坡政府在宣布解禁博彩業后四個月便迅速成立了全國問題博彩委員會（the National Council on ProblemGambling），隸屬于新加坡社會和家庭發展部，由來自專業精神病學、心理學、社會服務、咨詢、法律、康復和宗教領域的專業人士組成，其主要職能是反對非理性賭博，建立健全預防、救治問題賭徒的機制，通過在網站上刊登防止問題博彩的有關知識、資訊、廣告等，提高公眾對博彩可能產生問題的認識，并通過設立救助熱線對問題賭徒進行及時救助。此外，該理事會通過抽樣調查、召開問題博彩研討會等方式，對博彩成癮問題進行研究并發布研究成果，為管理部門提供參考。

（二）新加坡博彩業管理政策體系

早在決定開放博彩業之初，新加坡政府便開始著手起草和完善有關管理政策，并于2005年頒布《賭場管理法案（CasinoControl Act）》，此后多次修訂完善。該法案共13章，202個條款，從定義、賭場管理局的職責、賭場牌照管理規定、賭場運營的監管和控制、賭場雇員的準入、賭場運營管理、未成年人保護、賭場內部控制、賭場稅收、全國預防嗜賭理事會、一般條款、強制規定等方面對新加坡的賭場運營和管理進行了全面的規定。

1.賭場準入采取牌照制。在該法案中明確規定，一是新加坡只允許發放不超過2個博彩經營牌照，1個牌照只能開設一家賭場，且牌照不能隨意轉讓；二是賭場運營商的主要股東在合同期內不得出售股權或參與本地區其他賭場的經營活動；三是對賭場牌照的申請、審核、調查、延期、違法規定的法則等方面進行詳細的規定。之所以如此規定，主要是借鑒了澳門開放賭權時牌照由“三”變為“六”以及牌照發給博彩公司而未對賭場數量進行約束的失敗經驗③澳門政府在賭權開放中，雖然規定只下發三個牌照，但由于牌照獲得者之一銀河娛樂場（澳門）股份有限公司的兩大股東——香港嘉華集團和美國威尼斯人集團之間由于觀念和利益的分歧發生沖突。在權衡了政治與經濟上的的利弊之后，澳門特區政府決定按照澳門博彩法律中有關“分專營”的規定，批準“銀河”以“轉批給”的方式，將競投來的“賭牌”一拆為二，即由“銀河”持有一個主牌，再向威尼斯人集團發放一個副牌。除名稱外，主牌和副牌的權益和責任均一致，持牌人可各自獨立經營賭場，但必須共同承擔并完成原雙方合作時向特區政府承諾的義務與責任。這雖是一個特例，但特區政府同時考慮到“分專營”規定必須一視同仁，遂做出三個賭牌公司均可“轉批給一次”的規定。在牌照“三”變“六”的過程中，永利將自己的另一張副牌賣了9億美元，折合澳門元將近70億，而政府卻沒有抽稅，損失嚴重。。

2.明確規定了賭場稅收政策。在該法案中規定賭場稅收的比例是賭場經營毛利收入的15%，并且在未來15年中稅收比例不得增長。與其他國家和地區相比，新加坡的博彩稅相對較低，如澳門博彩稅比例是經營毛收入的36%，馬來西亞的博彩稅比例是26%，這就進一步提高了企業參與博彩經營的積極性。

3.加強對賭場運營的管理。該法案中規定，賭場管理局可在任何時間對賭場的運營情況、賭場管理層以及可能會出現影響賭場運營的各個層面的問題進行調查，并要求賭場運營者定期向其提交賭場運營情況報告，否則將面臨嚴重處罰。此外，還對賭場內部管理進行了明確的約束，包括賭場的布局及經營的游戲和設備①在這一規定里借鑒了澳門不足的經驗。當澳門政府開放博彩專營權時，僅是將賭牌發給三家公司，而并未對這三家公司創建的娛樂場、博彩機器的數量做出具體規定，從而導致只要哪個公司持有賭牌，并可以無限制地建娛樂場，購置賭桌、博彩機器。在博彩專營權開放后短短四年間，在面積不足30平方公里的澳門賭場數量已由原來的11間增加至23間，增加了一倍，使得澳門政府無法把握博彩業的擴張速度。、游戲規則、賭場運營者和中介、賭場準入許可、賭博禁令等方面。

4.對預防賭博成癮進行了嚴格的規定。為最大限度地防止本國公民賭博上癮和減少開放賭場的負面影響，該法規進行了嚴格的規定。一是對本地人進入賭場設置高門檻②此舉是新加坡獨有的規定，在其他國家進入賭場均不需繳納費用。。新加坡公民或永久性居民要進賭場，每次必須交100新元（約500元人民幣）入場政府稅，或者每年交2000新元會費，而外國賭客則不用交費。二是實施賭場禁入制度。凡財務狀況不佳、陷入經濟困境或領取社會救助金的人員不得進入賭場；三是控制借貸。除被賭場列為貴賓的賭客外，賭場不準借賭資給新加坡人，不準接受信用卡或遠期支票，此外賭場內也不得設有提款機等設施；四是限制賭場廣告。規定賭場廣告只限在機場、游客中心和旅游景點里，禁止賭場在免費電視和電纜電視、廣播節目、報章、巴士站和公共巴士上打廣告；五是加強對嗜賭者提供治療和心理咨詢，賭場也必須為賭客提供方便“自設輸虧頂限”的服務；六是警方成立賭場罪案調查組，并在賭場內設置衛星辦公室，以便有效地處理相關案件。

三、新加坡建設綜合度假村的經驗及成效分析

2006年，新加坡政府通過發放賭場經營權牌照的形式批準了兩家綜合度假村，并且在各自定位上進行了細致規劃，避免了可能存在的同質競爭問題。

（一）“濱海灣綜合度假勝地”建設規模及特點

（二）“圣淘沙名勝世界”建設規模及特點

2010年初，由馬來西亞云頂集團斥資46.7億美元興建的“圣淘沙名勝世界”（Resort World Sentosa）正式開業。該度假村項目位于新加坡圣淘沙島，占地49萬平方米。其中位于美星豪華酒店內開設有賭場，占地1.5萬平米，內設500張賭桌，最多可放置2500臺老虎機，經營包括二十一點、輪盤和骰子等19種博彩游戲。此外，度假村項目建設了全球第一個以變形金剛為主題的環球影城和世界上最大的海洋館、知名餐廳以及名牌商店，對家庭式游客來說吸引力巨大。

（三）度假村項目建成后的經濟效益分析

隨著兩家綜合度假村的相繼開放，在賭場、主題公園、購物、餐飲等綜合因素的刺激下，新加坡的觀光游客、博彩業收入、本地就業率等都有了較大幅度的提升。2010年綜合度假村開放的第一年，赴新加坡旅游的游客就創下了1160萬人次的歷史記錄，且2011年持續走高，達到1320萬人次。賭場無疑是吸引大批游客前往新加坡的主要推動力量，從兩家賭場運營機構的業績報告可以看出，2010年新加坡博彩業營業收入達到28億美元，2011年增長到近60億美元，在亞太博彩市場的占有率超過澳大利亞和韓國，位列澳門之后。隨著大批游客的涌入，為新加坡的經濟發展注入了新的動力，2009年新加坡GDP下跌1.3%，而2010年激增到14.7%，成為亞洲地區增速最快的經濟體。此外，兩家綜合度假村聘請了大約兩萬余名職員，其中的8成是新加坡公民，且約8成的合約項目也都頒發給本地公司，從這一系列數據足以看出開放博彩業對新加坡經濟的拉動作用。

四、我國海南適度開放博彩業的政策建議

（一）從意識層面轉變對博彩的認識

博彩具有一定的賭性，而我國傳統文化中對于賭博一直持否定觀。當前各國紛紛開放的博彩業與傳統意義上的賭博有所不同，前者是在政府有效管理下，以籌集稅收和社會公益資金為主要目的產業化發展模式，對于經濟和社會發展具有較強的拉動作用。近年來，全球博彩業呈現出綜合化趨勢，從單一的賭場經營逐步擴展到綜合性旅游的各個方面，形成了以博彩業為龍頭，酒店、餐飲、休閑娛樂、旅游度假、會議展覽等行業配套發展的產業鏈，豐富了旅游產品的結構，形成了博彩業與旅游業互動發展的新局面，對本地經濟的拉動作用也顯而易見。因此，在探討海南國際旅游島博彩業發展中，首先需要考慮的是通過考察、借鑒、研究等從意識形態層面扭轉管理層和公眾對當代博彩業的認識，既要充分認識到博彩所具備的負面影響，在政策制定和市場發行中做到“心中有數、提前防范、及時應對”，同時也要看到博彩業對相關產業帶動的經濟引擎作用。

（二）逐步建立起財政統一管理下的新型博彩監管模式

第一層，“遠以神行”，“而神無候”，神是沒有節奏的，難以把握的，是自由的。它可以是彈琴者自由的想象，可以是對世界的認識，也可以是對自我的宣泄。

借鑒新加坡成立“賭場管理局”負責博彩管理的經驗，并結合我國彩票管理體制有關規定，建議逐步建立起財政統一管理下的新型博彩監管模式，充分發揮海南的政策優勢，在加強市場監管的同時，減少行政管理環節和成本，提高發行銷售的市場化，調動市場的靈活性，從制度層面為市場發展保駕護航。

在管理層面，設立由財政統一管理下的博彩監管委員會，下設政策制定部門、彩票管理部門、牌照管理部門、財務與審計部門、成癮預防與干預部門、法律部門等，負責海南現有彩票市場和未來將要探索的博彩市場的統籌管理工作，同時吸收民政、體育、教育、旅游、環保等相關部門參加，集體議事，民主決策。

圖2 財政監管下的海南博彩業新型監管模式

在發行層面，將海南省福利彩票發行中心和體育彩票發行中心合并為海南省彩票（或直接稱博彩）發行銷售中心，負責傳統電腦型彩票和即開型彩票的發行銷售業務，打破福利彩票、體育彩票各自發行、同質競爭的部門化發展模式。同時，結合海南博彩業的探索發展階段，以“特許經營牌照”形式鼓勵具有一定資質的企業參與新型博彩市場的經營活動，嚴格規定其權利義務，并以征收博彩稅的形式支持海南旅游島建設，形成博彩業、旅游業等相關產業聯動發展的局面。

（三）從產業定位上倡導以博彩業為亮點的綜合度假村

從新加坡博彩業的開放經驗上來看，發展以博彩業為亮點的，集休閑、旅游、購物、美食為一體的綜合性度假村既是符合博彩業發展趨勢的選擇，也是以發展旅游業為主要戰略定位的海南博彩業適度開放的選擇。海南島不僅地域面積較廣，并且大量的自然景觀構成了排他性的旅游資源優勢。但從游客構成情況來看，海南國際游客的數量和比重遠遠低于新加坡，國際市場的需求潛力需要進一步挖掘。因此，在建設國際旅游島時，海南不僅需要向綜合度假村的方向發展，并且借鑒新加坡在基礎交通設施、酒店接待能力、專業人才培養和城市宣傳等多方面的經驗①以新加坡基礎交通設施為例，新加坡擁有64家國際航空公司航線，可直飛50個國家的154個城市，且每年在新加坡中轉的旅游數就超過300萬人；同時新加坡英語普及，國際化程度相對較高，并且政府對本地旅游業的管理相對嚴格。相比之下，海南餐館、酒店“宰客”事件在旅游旺季頻頻發生，也足以見得海南當前旅游業的服務水平、管理力度等相對不足，從而導致旅游業綜合競爭力有限，因此亟需全面加強。進行不斷提高，吸引更多國外高端游客前來觀光旅游，進而為海南國際旅游島建設注入新的活力。

（四）借助中央支持設計博彩適度開放政策

從新加坡博彩業的開放經驗來看，海南在設計博彩制度時需要對整個行業的發展方向進行準確定位，對發展階段進行詳盡規劃。在國際旅游島建設初期，海南可以在現有政策框架內，圍繞如何最大程度發揮競猜型和即開型彩票的玩法優勢和吸引力，從彩票玩法返獎率、發行渠道、銷售對象、資金分配等方面進行適度探索。在充分挖掘現有市場發展潛力之后，可以逐步向博彩業方向突破。

1.在玩法政策上，優先發展具有較強趣味性的競猜型玩法和即開型玩法。競猜型玩法可采用國際通用的固定賠率模式、競猜對象由足球擴展到賽馬、賽車、賽艇等多種競技項目，并取消一等獎“500萬”封頂的限制，即開型玩法可嘗試發行在線即開型玩法，將傳統的彩票游戲搬到電子設備上進行銷售。

2.在發行渠道政策上，可在擴大現有傳統銷售網點的基礎上，嘗試建設電視、手機、互聯網等新型銷售渠道和渡輪離島銷售的模式，并與海南省內大型度假酒店、休閑娛樂中心和飛機航班等有機結合，形成一個綜合性銷售網絡。

3.在銷售對象的政策選擇上，充分發揮海南島豐富的外來游客資源，設計專門面向外國游客的競猜型和即開型玩法，將外來游客客源納入彩票銷售對象之中。同時，在中央政策的支持下，面向外國游客設立“博彩休閑娛樂俱樂部”。

4.在資金分配政策選擇上，可根據游戲特點，通過提高彩票玩法的返獎率增加游戲的吸引力，同時在公益金中央地方分配比例上加大向海南傾斜的力度，以籌集更多資金支持國際旅游島建設。

（五）制定嚴格的防止博彩負面影響的措施

由于博彩業具有一定的負面性，容易導致成癮問題的出現，因此在海南探索博彩業適度開放之初，就應當把如何防止博彩成癮以及降低博彩可能帶來的危害作為首要議題進行研究和規劃。在這個問題上可充分借鑒新加坡的經驗，在彩票管理體制之下成立防止問題博彩的專門機構，在政策上制定嚴格規定，如設置購買準入門檻、建立彩民黑名單、限制博彩企業宣傳等方式，并在宣傳上加大對博彩知識及其負面影響的宣傳和教育，從而提早預防問題彩民的產生，并對問題彩民進行及時救助，為博彩業發展營造良好氛圍。

（六）注重與澳門博彩業的協調發展關系

我國澳門自2001年賭權開放以來，形成了以博彩業為主的經濟發展模式。近年來，澳門特別行政區政府提出建設“世界旅游休閑中心”的發展目標，期望通過大力發展主題多樣、特色多元的綜合性旅游休閑業，改變博彩業一支獨大的失衡局面。對于海南來說，在探索博彩業適度發展的同時，要注意協調與澳門博彩業的發展關系，對博彩業和整個旅游業發展進行差異化定位，形成各自獨特的競爭優勢，避免兩地區之間的客源競爭，實現區域共同發展的局面。

〔1〕王五一.賭權開放與澳門博彩業發展.廣東社會科學，2011年第2期.

〔2〕王薛紅.博彩業發展與中國政府政策選擇.中國財政經濟出版社，2008年版.

〔3〕陳晶，趙洧平.博彩業對海南發展影響的思考——從海南和澳門對比來看.湖南社會科學，2010年第5期.

〔4〕徐愛民.海南建設國際旅游島博彩問題研究.河南省政法管理干部學院學報，2010年第3期.

〔5〕黃耀球.考察新加坡博彩旅游業有感.澳門日報.

〔6〕新加坡賭場管理局http://app.cra.gov.sg/public/www/ home.aspx

〔7〕新加坡全國預防嗜賭理事會http://www.knowtheline.sg/

【責任編輯 張兵男】

F832.48

A

1672-9544（2014）06-0075-06

2013-05-06

付陽，助理研究員，在讀博士，研究方向為彩票政策、財政資金分配及地方財政體制等；寇劍波，副主任科員，中級職稱，研究方向為新型城鎮化研究、地方財政可持續發展。