公權力異化新形式及其根源

公權力異化新形式及其根源

孫代堯

◆改革發展到今天，排斥制度創新的理論觀念與在改革過程中仰仗公共權力或資源而獲得既得利益的部門和群體，業已結成互為奧援的“利益共同體”

◆公權力遞延是當前中國社會中廣泛存在、危害極大的新的權力異化形式，公共權力的家族化、裙帶化、集團化，從根本上偏離了社會主義國家公共權力由人民授權的法則，加劇了民眾對公共權力的不信任，破壞或邊緣化了正當制度和正義程序

形形色色的公權力異化現象

改革開放至今，中國社會進入快速轉型時期，公共權力異化表現出數量急劇增多、形式更加多樣和社會危害更大的特點，公權力“不公”主要有三類表現。

第一類是公權力私用。公權力的代理人具有雙重角色，他們既是公權力的行使者，同時也是普遍意義上的個人，所以在公權力運行過程中可能出現掌權者優先關注自己或與己有利害關系的社會成員的個人利益而非公共利益，進而做出以權謀私、公權私用的行為。權力尋租是當代中國公權力私用最突出的表現形式。市場經濟體制建立以后，尋租從“體制內”向市場領域擴展，例如近年來涌現出大量身跨政商兩界的“紅頂商人”，領導經商、干部參股、官員當幕后老板的現象層出不窮。在一些大型國有企業中，公司領導及相關親屬染指工程招標、輸送利益已是公開的秘密。一些官員面對錢色誘惑，守不住底線，與商人勾肩搭背、不分彼此。此外，從近年來中國的腐敗情勢看，公權私用還呈現出“涉黑”特點，在一些基層單位，權力、金錢與黑社會“結親聯姻”，劉漢涉黑集團即屬此類。

第二類是公權力遞延，通常表現為權力家族化、部門化或小集團化，主要有三種情況。一是領導干部故意“照顧”家族成員或身邊親近人員，或助其“入仕為官”，或借其代理尋租，典型的如2006年“安徽第一權力家族”王昭耀腐敗案、“中石油腐敗窩案”等。在這些行政機關或大型國企內部，建立了“以一把手為核心”的“獨立王國”和各種利益分配潛規則。基層單位也有類似情況。2011年，北大社會學系馮軍旗博士在其《中縣干部》的論文中呈現了基層官員權力的“家族化”現象：以一個家族產生5個以上副科級干部為“大家族”，5個以下、2個以上為“小家族”的標準，中縣竟存在21家政治“大家族”，140家政治“小家族”。二是領導的家族成員、身邊工作人員利用領導的職務影響謀利，河北“二書記”李真案便是典型。三是部分領導的下屬采用媚權的方式，處處迎合領導或與領導有親緣、利益關系的人士，以此獲得仕途上的升遷。公權力遞延是當前中國社會中廣泛存在、危害極大的新的權力異化形式，公共權力的家族化、裙帶化、集團化，從根本上偏離了社會主義國家公共權力由人民授權的法則，加劇了民眾對公共權力的不信任，破壞或邊緣化了正當制度和正義程序，當前民眾對“官二代”、“既得利益集團阻礙改革”等現象的批評正反映出對權力遞延的不滿與怨憤。

第三類是公權力缺位或越位?！叭蔽弧敝傅氖枪珯嗔υ诶響婕暗念I域或地方“不作為”或是“有責無權”，即該管的地方“不主動管”或“無權可管”，從而導致制度建設滯后、國家治理能力低下?！霸轿弧眲t包括公權力部門職能交叉、關系不順或是政府權力過大、對市場和社會干預過多等，從而出現公權力不體現人民意志，甚至站到人民利益對立面的現象。正如1980年鄧小平在談到黨和國家領導制度的改革時說的，“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”。近年來此起彼伏的群體性事件，往往根源于公權力的缺位或越位引發民眾不滿。

綜合來看，公權力異化的主要路徑有兩條：一是公權力的執行主體為了謀求私人利益而損害公共利益，即恩格斯所說的“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”；二是由于制度設計不合理、發展水平較低或缺乏先進的現代政治理念，公共權力本身偏離了公共利益，最為突出的表現形式是公權力“缺位”、“越位”或“錯位”等。從公共權力具體的異化形式來看，改革開放以后最為突出的新問題是公權力的遞延。部門利益固化，既得利益集團、權力家族成為深化改革、促使公權力回歸本位的最大障礙。

公權不“公”，原因何在

在中國，公權力異化的形成與演化既與公共權力本身的某些特性、運行方式緊密相關，同時又有其深刻的社會歷史根源。

其一，權力中介形成和存在的必然性，造就了權力與人民脫節而出現異化的可能性。公權力最根本的屬性是其公共性和人民性，中國社會主義制度構建的核心理念正是保證權力歸屬于人民、人民當家作主。但從現實的社會政治生活來看，每一個社會成員不可能隨時隨地去具體掌握并行使權力，而只能通過授權個別代表人物居于某種職位上去行使權力。因此，在人民與權力之間必然形成一個中介，在中國的日常話語中，這個中介便是政治領域內的“各級官員”、國有企事業單位的“主管領導層”和其他社會公共組織的“負責人群體”。一旦這些中介人物喪失代表性，人民與權力就會發生分離，公權力的人民性和公共性發生質變，公權力往往轉變為私人權力和個人特權，權力中介隨之由人民的公仆變為人民的主人。

其二，對公權力的制約和監督不力，是權力異化的關鍵原因。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，為公權力的執行主體設定清晰的權力界限和活動范圍十分關鍵。目前中國對權力主體行使權力的監督體系還比較脆弱，一方面是監督制度不夠健全，對權力的內在有效制衡缺乏具體規定，重“自律”，輕“外控”，有些制度流于形式難以執行，最終淪為“花瓶”；另一方面則是在根深蒂固的“官本位”思維下，公權力行使主體權力觀錯位，習慣于家長式作風，不愿接受外部監督。由此，公權力在運行過程中易于被用來謀私，產生各種“不公”現象。

其三，中國公權力異化現象增多與思想觀念落后不無關系。公權力“絕對為公”是一種理想狀態，公權力異化則是世界各國的一種常態。形形色色的權力異化倒逼出各種各樣的權力制衡理念和制度設計，相對來說，西方發達國家的權力制衡機制更為發達。然而，中國長期以來受意識形態的影響，把具有工具性意義的權力制衡與資本主義捆綁在一起，拒絕承認西方數百年制度文明發展中所形成的一些權力制衡機制的普遍性價值，特別是排斥和抵觸外部監督和制約，只能把權力制衡寄托在革命時期形成的以“道德自律”為基礎的自我約束機制上，導致中國權力監督機制的革新趕不上經濟、社會的快速轉型。加之中國體制深受蘇聯模式影響，雖經過三十余年改革，但在某些方面亦未能盡除其集權特色，公權力越位或錯位的現象時有發生。因此，政治理念和思想觀念上的落后、排外和保守，進一步導致了在權力制衡機制上進行制度立新的遲滯。

中國公權力的權力限度、范圍仍未完全厘清

“以權利制約權力”。公權力最大的制約力量來自人民，馬克思主義性質的政黨和國家政權理應最重視公共權力的人民性屬性。馬克思在總結巴黎公社經驗時最為看重和肯定的是它的一系列民主實驗，即普遍選舉制度、公職人員問責制或隨時罷免制度，以及社會自治制度，因為這些措施掃除了“國家事務的神秘性和特殊性這一整套騙局”，使所有的公職不再歸一個“特殊階層所私有”，以社會勤務員代替了“騎在人民頭上作威作福的老爺們”。概言之，巴黎公社實現了廣大人民的政治參與，以及對國家公權力和公職人員的有效監督，從而提供了一條可以防止國家公權力及其主體從社會公仆異化為社會主人的可行路徑。進而言之，馬克思提出了“社會把國家政權重新收回”和“人民群眾把國家政權重新收回”的根本解決思路，即國家公權力回歸社會和人民。馬克思認為這是公權力的必然歸宿，也是根本鏟除公權力異化的必然要求。

“以權力制約權力”。將“絕對權力”拆解分立，也是制約公權力的重要路徑。就中國實際而言，權力分立首先要確定公權力的職能范圍，把一些權力下放給市場、社會和公民，特別是要大力提升社會自主性。經過三十余年的改革，當前中國公權力的權力限度、范圍仍未完全厘清，十八屆三中全會確立了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，中國政府正在向“把該放的權力放掉，把該管的事務管好”的目標進行改革，進一步簡政放權將有助于減少公權力異化現象的發生。其次，在公權力“自律”的基礎上賦予其他主體對公權力的監督權。鄧小平十分強調黨員領導干部要受監督，要使公權力“一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派”。他還指出，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。

“以法治制約權力”。法治對公權力的約束最為剛性，它以法律法規的形式給公權力設置了“高壓線”，為國家公職人員套上了權力“緊箍咒”，是規范公權力運行，約束公職人員用權行為的有效機制之一。法治不同于法制，法治強調依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，公權力與法人、自然人一樣，都要置身于法律的框架之下，法律不僅僅用于治理經濟和社會，同時也是規范、指導和約束公權力主體的工具。這既包括通過法律文本對公權力的權與責進行明確規定，也包括以法律手段實行嚴格的責任考核和責任追究，規范權力運行。十八屆三中全會提出要推進“法治中國”建設，維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制等，這些改革舉措的根本目的都是要維護人民權益，保證公權力的人民性屬性，用“法”防范和矯正公權力異化。

對于中國來說，建立具有自身特色的社會主義憲政體制，進一步限制日益膨脹的公權力，首先需要克服來自思想觀念的束縛和利益固化的阻礙。改革發展到今天，排斥制度創新的理論觀念與在改革過程中仰仗公共權力或資源而獲得既得利益的部門和群體，業已結成互為奧援的“利益共同體”。正如習近平總書記指出的，“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內”。改革之路既阻且長，要求執政黨進一步解放思想，有自我革新、“自己拿起手術刀”的勇氣和胸懷。鄧小平在1986年提出，政治改革同經濟改革是互動的關系，“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通”，改革的成敗是由政治層面、而非經濟層面來決定的，“我們所有的改革最終能否取得成功，決定于政治體制的改革”?？梢哉J為，中國接下來的改革將更加走向“政治化”，能否以新一輪反腐作為推動政治改革、建設“民主中國”和“法治中國”的突破口，值得關切。而最重要的是，要讓民眾看到希望。

國家之權乃是“神器”，是個神圣的東西，非“凡夫俗子”所能用。黨員領導干部務必珍惜權力、管好權力、慎用權力。正確行使權力，掌權為公、用權為民，則群眾喜、個人榮、事業興；錯誤行使權力，甚至濫用權力，掌權為己、用權于私，則群眾怨、聲名敗、事業損。

古往今來，為官者“不患無位而患德之不修”，“不患位之不尊，而患德之不崇”。在歷史的長河中，那些帝國的崩潰、王朝的覆滅、執政黨的下臺，無不與其當政者不立德、不修德、不踐德有關，無不與其當權者作風不正、腐敗盛行、喪失人心有關。

每一個領導干部都要拎著“烏紗帽”為民干事，而不能捂著“烏紗帽”為己做“官”。

秉公用權、廉潔從政，是領導干部應該具備的基本素質。要牢記權力就是責任的理念，用權要接受監督，確保權力行使不偏離正確方向，確保權力行使的神圣性。

黨員干部要“慎獨”。黨員干部特別是領導干部手中往往掌握一定的權力，不僅要主動接受組織、制度的監督，而且還要不斷加強自律，做到臺上臺下一個樣，人前人后一個樣，尤其是在私底下、無人時、細微處，更要如履薄冰、如臨深淵，始終不放縱、不越軌、不逾矩。

（以上均摘自習近平《之江新語》，浙江人民出版社2007年8月版）

（作者為北京大學馬克思主義學院教授、博導）

責編/袁靜 美編/李祥峰