城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工工傷保險制度研究

杭冬婷

【摘要】農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為經(jīng)濟社會發(fā)展做出了許多貢獻，他們大多從事高風(fēng)險行業(yè)，但是工傷保險水平并不及城鎮(zhèn)職工。文章結(jié)合我國城鎮(zhèn)化的大背景，在介紹農(nóng)民工職業(yè)分布特點和工傷保險存在問題的基礎(chǔ)上，分析了這些問題的成因，并進一步提出了完善我國農(nóng)民工工傷保險制度的建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 工傷保險 預(yù)防 康復(fù)

農(nóng)民工職業(yè)分布特點及工傷保險現(xiàn)狀

由于農(nóng)民工群體是從農(nóng)村走出來的，受我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展還比較落后的社會現(xiàn)實的影響，他們往往受教育程度不高，文化水平偏低，在城市所從事的行業(yè)也具有低知識性、低技術(shù)性等特點，多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)還是集中在勞動密集型產(chǎn)業(yè)和重體力勞動行業(yè)。從職業(yè)危險性、職業(yè)病發(fā)生率和工傷、死亡風(fēng)險的角度來進行考察，農(nóng)民工集中的行業(yè)也是職業(yè)風(fēng)險較高的行業(yè)。比如，在農(nóng)民工占整個行業(yè)從業(yè)人數(shù)比例最高的采掘業(yè)和建筑業(yè)中，職業(yè)危險性和工傷風(fēng)險最大。其他一些年平均死亡率較高的行業(yè)，如加工制造業(yè)、環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲服務(wù)業(yè)這些行業(yè)中，農(nóng)民工也占行業(yè)就業(yè)人數(shù)的一半以上。①但是，對于農(nóng)民工所承擔(dān)的高職業(yè)風(fēng)險來說，與其相對應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險分散機制卻沒有建立起來，我國農(nóng)民工的工傷保險參保率不到30%。簡而言之，農(nóng)民工從事的是最險、最臟、最累、最苦的職業(yè)，為經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻，卻缺乏與付出相匹配的社會保障，我國農(nóng)民工工傷保險制度仍然很不健全，亟待完善。

我國農(nóng)民工工傷保險制度存在的主要問題

農(nóng)民工工傷保險參保率低。由于農(nóng)民工集中的行業(yè)同時也是職業(yè)病和工傷事故多發(fā)的行業(yè)，因此對農(nóng)民工的職業(yè)安全保障措施和工傷保險保障就顯得尤為重要。雖然針對此問題國家也出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)，如2003年頒布的《工傷保險條例》、2011年開始實施的《社會保險法》中都涉及工傷保險的內(nèi)容，但從實際執(zhí)行的效果來看并不理想。根據(jù)2011年國際統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參加工傷保險的農(nóng)民工只占到農(nóng)民工總數(shù)的25.9%。可見，我國農(nóng)民工工傷保險參保率仍然比較低。

農(nóng)民工工傷保險爭議處理程序復(fù)雜，耗時長，不利于農(nóng)民工維權(quán)。我國有關(guān)工傷保險的法律法規(guī)并不健全，存在一定的漏洞和滯后現(xiàn)象。依照我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，從農(nóng)民工發(fā)生工傷事故到得到相應(yīng)的工傷保險待遇通常需要經(jīng)歷三個階段，這三個階段分別是：由農(nóng)民工或用人單位提出申請工傷認定；對農(nóng)民工的勞動能力進行鑒定；核定計算后領(lǐng)取相應(yīng)工傷保險待遇。而事實上，不少用工企業(yè)缺乏社會責(zé)任感，只注重經(jīng)濟利益，不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，更不會為其繳納工傷保險和申請工傷認定，這就使得農(nóng)民工在申請工傷認定之前，往往要先確認勞動關(guān)系，并經(jīng)歷勞動仲裁、一審、二審的漫長程序。據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站主任佟麗華計算，走完所有的程序，最少也要3年9個月左右，最長的則要6年7個月。②

在非法用工的情況下，工傷認定十分困難。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，用人單位與勞動者簽訂勞動合同，并為其交納社會保險是用人單位的一項法定義務(wù)，必須得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行。而這些法律法規(guī)并沒有在實踐中得到嚴(yán)格的執(zhí)行，許多用人單位無視法律的存在，一味追求經(jīng)濟利益，不盡社會責(zé)任，侵害勞動者權(quán)益的情況頻頻發(fā)生。尤其在農(nóng)民工集中的采掘業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)，不與勞動者簽訂勞動合同、不為勞動者繳納社會保險的現(xiàn)象普遍存在，相關(guān)政府部門也缺乏有效的監(jiān)管。在沒有簽訂勞動合同，農(nóng)民工又缺乏證據(jù)意識的情況下，一旦發(fā)生工傷事故，用人單位推諉責(zé)任，農(nóng)民工通過仲裁或訴訟等形式申請工傷賠償?shù)臅r候，在證明存在勞動關(guān)系方面就存在極大的困難。用人單位拒不配合勞動保障行政管理部門的調(diào)查或者干脆逃之夭夭，使得工傷認定根本無法進行，農(nóng)民工所應(yīng)享有的保險待遇也無法獲得。由于不能獲得相應(yīng)的工傷保險待遇而因傷致殘、因傷致貧，從而喪失勞動能力的情況比比皆是。

保險金給付程序存在不合理現(xiàn)象。如前所述，農(nóng)民工從工傷發(fā)生到領(lǐng)取到工傷保險相應(yīng)待遇要經(jīng)歷申請工傷認定、勞動能力鑒定和核定并領(lǐng)取工傷保險待遇這三個階段。如果已經(jīng)進入第三個階段，說明繁瑣的工傷認定和勞動能力鑒定階段已經(jīng)完成，意味著離成功已經(jīng)不遠了。但是在第三個階段，我國現(xiàn)有制度仍然存在較大問題。我國目前的工傷保險金是在社保機構(gòu)依據(jù)《工傷保險條例》進行審核和計算后，將保險金支付給用人單位，而非遭受工傷或者患職業(yè)病的勞動者本人。③這種保險金支付方式存在著明顯的弊端，因為保險金直接支付給用人單位，無法避免某些用人單位對保險金進行惡意扣留，一旦這種惡意扣留現(xiàn)象發(fā)生，就無法保證農(nóng)民工及時得到應(yīng)有的治療和救助。

工傷保險的制度結(jié)構(gòu)不盡合理，沒有做到預(yù)防、補償和康復(fù)機制協(xié)調(diào)發(fā)展。一個完整的工傷保險制度體系應(yīng)該包括工傷預(yù)防、工傷補償和工傷康復(fù)這三個部分，這三個部分是有機統(tǒng)一、聯(lián)合發(fā)揮作用的。而在我國的工傷保險制度體系中，存在著只注重事后補償，不重視事前防范和工傷補償后后續(xù)康復(fù)環(huán)節(jié)的弊端。許多職業(yè)傷害和職業(yè)病的發(fā)生，可以通過事先加強安全防護措施、加強對勞動者的安全生產(chǎn)教育等措施予以避免。

由于我國農(nóng)村醫(yī)療水平和設(shè)施有限，很難滿足農(nóng)民工工傷康復(fù)治療的需要，沒有系統(tǒng)的康復(fù)治療，農(nóng)民工的健康狀況和勞動能力恢復(fù)更加困難，隨著勞動能力的下降，家庭經(jīng)濟狀況也逐漸下降，從長遠來看，不利于構(gòu)建和諧社會和建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

我國農(nóng)民工工傷保險制度出現(xiàn)問題的主要原因

相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏可操作性。目前，我國農(nóng)民工工傷保險的主要依據(jù)為國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》，2011年出臺的《社會保險法》也有涉及工傷保險的內(nèi)容。但從總體上來講，工傷保險的立法層級比較低，專門立法只停留在法規(guī)層面，沒有上升到人大立法層面。除此之外，涉及農(nóng)民工工傷保險的有關(guān)規(guī)定只是一些部委發(fā)布的通知，如2004年勞動和社會保障部頒布的《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》和2006年發(fā)布的《關(guān)于實施農(nóng)民工“平安計劃”加快推進農(nóng)民工參加工傷保險工作的通知》等，還有一些地方性的有關(guān)規(guī)定，顯然層級較低，并且實施的實際效果不理想。endprint

另外，我國目前有關(guān)工傷保險的規(guī)定多針對長期擁有穩(wěn)定工作的城鎮(zhèn)職工，工傷待遇的計算和支付主要依據(jù)城鎮(zhèn)職工的月薪，缺乏針對流動性強、季節(jié)性強、收入不穩(wěn)定的農(nóng)民工的相關(guān)靈活計算方式的規(guī)定。這就造成了某些農(nóng)民工在發(fā)生工傷事件之后，其工傷待遇的計算缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

農(nóng)民工用工市場不規(guī)范。在農(nóng)民工集中的行業(yè)，用人單位不與勞動者簽訂勞動合同的現(xiàn)象比較普遍，沒有勞動合同自然也就不會為農(nóng)民工交納社會保險，在農(nóng)民工發(fā)生工傷時，就很難得到應(yīng)有的工傷待遇。此外，由于農(nóng)民工文化水平較低，大多只能從事重體力、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)民工之間也存在著競爭，一些農(nóng)民工因為要求用人單位交納社會保險而不被企業(yè)錄用，那些不要求簽訂勞動合同和交納社會保險的農(nóng)民工往往被順利錄用。這種農(nóng)民工群體內(nèi)部的惡性競爭和權(quán)利意識淡薄，也加劇了農(nóng)民工用工市場的不規(guī)范現(xiàn)象。

用人單位缺乏社會責(zé)任感，逃避自身責(zé)任。為每一位勞動者交納社會保險是用人單位的責(zé)任，也是相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定。這種用人單位依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)營和用工成本卻被許多企業(yè)看成是額外的負擔(dān)。為了減輕自身責(zé)任，追求更大的經(jīng)濟利益，用人單位往往不為農(nóng)民工交納工傷保險，一旦發(fā)生工傷時，用人單位也千方百計推卸責(zé)任，或者以“私了”的方式一次性給付勞動者一定金額的補償草草了事。使農(nóng)民工不能夠享受到應(yīng)有的工傷待遇。在建筑行業(yè)，簽訂“生死合同”的現(xiàn)象更是普遍存在，即與勞動者簽訂合同約定，一旦發(fā)生工傷事件出現(xiàn)傷殘甚至死亡情況，由勞動者個人負責(zé)。這種現(xiàn)象說明了某些用人單位缺乏最基本的社會責(zé)任感，對農(nóng)民工權(quán)益的侵害十分嚴(yán)重。

政府部門監(jiān)管和預(yù)防措施不力。政府部門的一項重要職能就是監(jiān)督法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。我國目前涉及農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)，如《勞動合同法》、《社會保險法》等法律法規(guī)都對用人單位與勞動者簽訂勞動合同并為其繳納社會保險進行了強制性規(guī)定，但這些規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。政府監(jiān)管職能履行不到位是很重要的原因。由于政府對用工單位的要求不夠嚴(yán)格，監(jiān)督檢查力度不大，導(dǎo)致用工單位侵害農(nóng)民工的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，如勞動合同簽訂不規(guī)范、不繳納社會保險、安全生產(chǎn)設(shè)施不健全、安全生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)不到位等。

某些地方政府片面追求地區(qū)經(jīng)濟效益，為了招商引資，甚至以不要求企業(yè)為農(nóng)民工交納社會保險作為優(yōu)惠條件來吸引相關(guān)企業(yè)，這更加劇了企業(yè)的肆意妄為，一旦發(fā)生工傷事件，這些用工單位也能通過地方政府的保護傘而順利解決，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益。

受自身受教育程度低等因素的影響，大部分農(nóng)民工缺乏法律常識和權(quán)利意識，維權(quán)意識也很淡薄。絕大多數(shù)農(nóng)民工的受教育水平低于高中，而應(yīng)試教育使其實際文化程度比學(xué)歷程度更低。自身文化素質(zhì)的缺乏造成法律意識的缺乏，只重眼前利益不顧長遠利益，有相當(dāng)一部分農(nóng)民工認識不到社會保險的重要性，反而更愿意用人單位不繳納社會保險而直接多發(fā)工資。為了保住工作，不敢與用人單位簽訂勞動合同等，默默忍受自身權(quán)益所受到的侵害，又缺乏最基本的權(quán)利意識和證據(jù)意識。一旦發(fā)生工傷事件，證明與用人單位存在勞動關(guān)系都十分困難，更何況享受應(yīng)有的工傷保險待遇了。

而農(nóng)村地區(qū)較之城市地區(qū)，受我國傳統(tǒng)的“非訟”思想影響更加深刻。鄉(xiāng)土中國，人情社會，在他們的觀念中，人情往往大于法律。出現(xiàn)糾紛也不會首先想到利用法律的武器維護自身的合法權(quán)益，這種維權(quán)意識的淡薄也在客觀上加劇了侵害農(nóng)民工合法權(quán)益事件的發(fā)生。

完善我國農(nóng)民工工傷保險制度的建議

完善相關(guān)法律法規(guī)，增強可操作性。鑒于工傷保險的重要性，應(yīng)盡快出臺《工傷保險法》，將工傷保險專門立法層級由現(xiàn)有的法規(guī)提升到人大立法層級。并細化針對農(nóng)民工群體季節(jié)性、流動性強的特點，采用靈活的方式計算保險待遇的金額，增強法律的可操作性。

建立規(guī)范的用工市場，強化勞動合同制度。政府相關(guān)部門應(yīng)該加大力度監(jiān)管用工單位簽訂勞動合同和交納社會保險的情況，對未履行法律強制性規(guī)定的用工單位，嚴(yán)格督促其履行相關(guān)責(zé)任，對屢教不改者堅決依法處理，增加用工單位的違法成本，以規(guī)范用工市場，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。

政府應(yīng)該充分重視工傷預(yù)防和康復(fù)機制，建立更加科學(xué)、系統(tǒng)的工傷保險制度體系。與工傷補償相比，工傷預(yù)防和康復(fù)機制同樣重要，這三者協(xié)調(diào)發(fā)展才能形成科學(xué)的工傷保險制度體系。因為工傷預(yù)防機制的有效實施能夠大大減少工傷事故的發(fā)生，從而降低工傷保險制度體系中工傷補償和工傷康復(fù)的成本和壓力。而工傷康復(fù)機制能夠在勞動者發(fā)生工傷后盡可能地幫助其恢復(fù)勞動能力，使其重返勞動崗位，擁有正常的生活秩序，也降低了社會總成本。可見，我國現(xiàn)有的工傷保險制度沒有充分重視工傷預(yù)防和工傷康復(fù)，沒有形成良性循環(huán)。應(yīng)該學(xué)習(xí)德國等發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，盡快建立預(yù)防、補償和康復(fù)機制有機結(jié)合的科學(xué)工傷保險制度。

政府應(yīng)該加大投入，幫助用工企業(yè)做好安全生產(chǎn)防護措施與安全技術(shù)教育工作，從根源上降低工傷事件和職業(yè)病的發(fā)生率。對于工傷事故和職業(yè)病發(fā)生率較低、安全生產(chǎn)抓的比較好的企業(yè)，適當(dāng)降低其繳納工傷保險的費率；反之，提高其費率。這能在客觀上促進工傷預(yù)防機制的發(fā)展。在工傷康復(fù)方面，加大力度建立適應(yīng)農(nóng)民工康復(fù)所需要的機構(gòu)和配備相應(yīng)的醫(yī)護人員，使工傷勞動者盡可能恢復(fù)勞動能力，恢復(fù)生活秩序。

簡化工傷保險處理程序，減輕農(nóng)民工舉證責(zé)任。目前，在我國，從工傷的發(fā)生到領(lǐng)取工傷保險待遇，在經(jīng)歷了申請認定工傷、勞動能力鑒定和核定并領(lǐng)取待遇這三個程序之后，短則耗時將近4年，長則耗時將近7年。這樣漫長的過程要耗費勞動者大量的心血，也很可能貽誤病情的治療。應(yīng)該簡化程序，縮短每一個程序的處理時間，尤其在工傷認定階段，要向農(nóng)民工這一弱勢群體傾斜，減輕其證明勞動關(guān)系的舉證責(zé)任，在其提供簡單的初始證明之后即可認定勞動關(guān)系的存在，避免企業(yè)為了推卸責(zé)任而利用訴訟等程序惡意拖延時間。

為了使遭受工傷事故或者患有職業(yè)病的農(nóng)民工盡快得到相應(yīng)的工傷保險待遇，可以建立農(nóng)民工工傷保險先行賠付制度，由社保基金預(yù)先向農(nóng)民工支付工傷保險待遇，待一系列的鑒定與審核程序結(jié)束后，再向用人單位進行追繳。④

對部分高風(fēng)險行業(yè)，將交納工傷保險與生產(chǎn)許可證掛鉤。在我國，采掘業(yè)和建筑業(yè)是農(nóng)民工最為集中的高風(fēng)險行業(yè)，農(nóng)民工所占行業(yè)從業(yè)人員的比例約占80%，而這些企業(yè)不給農(nóng)民工交納工傷保險的現(xiàn)象比較普遍。為了維護廣大農(nóng)民工的合法權(quán)益，解決高風(fēng)險行業(yè)從業(yè)人員的后顧之憂，可以在這些企業(yè)辦理生產(chǎn)許可證時，要求其繳納工傷保險參保保證金，如果企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不為勞動者繳納工傷保險，則可以將保費直接從保證金中支取。

通過靈活多樣的教育、宣傳與培訓(xùn)活動，有針對性地對農(nóng)民工群體進行普法教育，提高其維權(quán)意識。各級政府有關(guān)部門和媒體應(yīng)該加大普法教育宣傳力度，特別針對農(nóng)民工群體加強《勞動合同法》、《工傷保險條例》、《社會保險法》等法律法規(guī)的宣傳教育。通過案例分析等形式靈活普法，培養(yǎng)農(nóng)民工的法律意識，使農(nóng)民工懂得享受工傷保險待遇的必要性。要著重培養(yǎng)農(nóng)民工的證據(jù)意識，在沒有與用人單位簽訂勞動合同的情況下，注重對證明事實勞動關(guān)系的相關(guān)證據(jù)的收集和留存，一旦發(fā)生工傷認定爭議，就可以用有力的證據(jù)維護自身的合法權(quán)益。

改進保險金給付程序，避免企業(yè)惡意克扣。改變我國目前保險金直接支付給用人單位的做法，直接將保險金支付給工傷者本人或其近親屬，避免由于部分企業(yè)的惡意克扣保險金，而影響農(nóng)民工及時享受到工傷保險待遇的情況發(fā)生。

（作者單位：遼寧社會科學(xué)院；本文系2013年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“農(nóng)民工社會保障相關(guān)法律問題研究”成果，項目編號：L13DFX024）

【注釋】

①楊桂宏：《農(nóng)民工就業(yè)與社會保障問題研究》，長春：吉林大學(xué)出版社，2010年，第82頁。

②呂學(xué)靜：《中國農(nóng)民工社會保障理論與實證研究》，北京：中國勞動社會保障出版社，2008年，第105頁。

③應(yīng)永勝：“農(nóng)民工工傷保險：典型發(fā)達國家制度比較及啟示”，《華北電力大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2012年第6期。

④王春林，沈璇：“關(guān)于農(nóng)民工工傷保險制度的思考”，《寧夏農(nóng)林科技》，2012年53卷7期。

責(zé)編/王坤娜endprint