我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法發(fā)展路徑的制度思考*

文/肖尤丹

中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所北京100190

我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法發(fā)展路徑的制度思考*

文/肖尤丹

中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所北京100190

作為專(zhuān)利權(quán)保護(hù)的重要手段，進(jìn)一步完善專(zhuān)利行政執(zhí)法已經(jīng)成為專(zhuān)利制度未來(lái)發(fā)展的重要方向，同時(shí)也是繼續(xù)強(qiáng)化專(zhuān)利保護(hù)的制度創(chuàng)新要求。通過(guò)對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法內(nèi)涵在政策語(yǔ)境和國(guó)際實(shí)踐中的再理解，明確我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法所具有的制度內(nèi)涵。從我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度發(fā)展的四個(gè)階段，系統(tǒng)梳理了我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀與變遷，從中歸納出我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度發(fā)展所面臨的執(zhí)法主體身份復(fù)雜、缺乏必要行政執(zhí)法手段、執(zhí)法效力缺乏強(qiáng)制性、缺乏惡意侵權(quán)查處等制度困境。結(jié)合我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法的實(shí)踐，以現(xiàn)有的制度框架和工作機(jī)制為基礎(chǔ)，重點(diǎn)從明晰專(zhuān)利行政執(zhí)法主體設(shè)置、健全專(zhuān)利行政執(zhí)法活動(dòng)的制度保障、完善專(zhuān)利行政執(zhí)法程序提升透明度等方面，提出了完善我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的若干政策建議。

專(zhuān)利法，專(zhuān)利行政執(zhí)法，改革

DOI 10.3969/j.issn.1000-3045.2014.06.001

隨著專(zhuān)利權(quán)保護(hù)全球化和專(zhuān)利制度一體化的進(jìn)程，各國(guó)在專(zhuān)利權(quán)立法和司法上的特色逐漸淡化，專(zhuān)利行政執(zhí)法制度已經(jīng)成為各國(guó)政府制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略與政策的主要內(nèi)容。而且，伴隨著侵權(quán)手段的日益復(fù)雜，專(zhuān)利訴訟機(jī)制已經(jīng)嚴(yán)重限制和影響了權(quán)利人及時(shí)、便捷獲得法律救濟(jì)，借助行政權(quán)力排除對(duì)專(zhuān)利權(quán)的不法侵害成為各國(guó)共識(shí)。在國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則制定方面，強(qiáng)化專(zhuān)利行政執(zhí)法也已成為國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)談判的新重點(diǎn)和難點(diǎn)。由美、日、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家新近秘密發(fā)起的《反假冒貿(mào)易協(xié)定》（ACTA）就已經(jīng)將國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體制從關(guān)注協(xié)調(diào)國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)體內(nèi)容向重點(diǎn)關(guān)注統(tǒng)一全球知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法實(shí)踐轉(zhuǎn)向。與現(xiàn)有的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）相比，ACTA對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。

就我國(guó)專(zhuān)利保護(hù)情況而言，專(zhuān)利行政執(zhí)法是我國(guó)專(zhuān)利保護(hù)制度的重要內(nèi)容，專(zhuān)利行政執(zhí)法狀況的好壞直接影響到我國(guó)專(zhuān)利保護(hù)制度的實(shí)施效果和社會(huì)評(píng)價(jià)。2008年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》明確提出，要健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和管理體制，加強(qiáng)行政執(zhí)法體系建設(shè)，提高執(zhí)法效率和水平，強(qiáng)化公共服務(wù)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)”，并且提出“探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院”，為進(jìn)一步深化我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)雙軌制提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)。尤其值得關(guān)注的是，自2012年1月最新一輪專(zhuān)利法修改工作正式啟動(dòng)。根據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局《專(zhuān)利法修改草案（征求建議稿）》的說(shuō)明，“建立健全打擊專(zhuān)利侵權(quán)的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步完善具有中國(guó)特色的專(zhuān)利保護(hù)制度，圍繞加強(qiáng)專(zhuān)利保護(hù)、加大執(zhí)法力度”成為此次法律修改的主要目標(biāo)。而且，從2014年4月公開(kāi)的“第四次修改草案（送審稿）”的內(nèi)容來(lái)看，改革專(zhuān)利行政執(zhí)法制度成為此次專(zhuān)利法修改的主要內(nèi)容，修改所涉及8項(xiàng)條文中有5項(xiàng)均是對(duì)現(xiàn)有專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的修訂與完善。

因此，正確理解專(zhuān)利行政執(zhí)法、全面梳理我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的發(fā)展，并且有針對(duì)性地解決專(zhuān)利行政執(zhí)法中存在的制度問(wèn)題，就成為進(jìn)一步加強(qiáng)專(zhuān)利制度創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要議題。

1 對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法內(nèi)涵的再理解

1.1 政策語(yǔ)境下的行政執(zhí)法

在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策中，“執(zhí)法”（enforcem ent）和“行政執(zhí)法”通常同語(yǔ)意代替，但是對(duì)于其內(nèi)涵的理解卻有所差異①在國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略中論及“執(zhí)法”通常都是指“行政執(zhí)法”。較為典型的是兩種模式：一種將行政執(zhí)法與立法、司法活動(dòng)并列，另一種則采取廣義的執(zhí)法概念，將除立法機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)行為均列為執(zhí)法行為。我國(guó)設(shè)立的第一個(gè)對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)政府知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理和執(zhí)法的制度——《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)務(wù)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)辦公會(huì)議制度及有關(guān)部門(mén)職責(zé)分工問(wèn)題的通知》就屬于前一種，該通知明確，“國(guó)家工商行政管理局、中國(guó)專(zhuān)利局、國(guó)家版權(quán)局分別負(fù)責(zé)依法查處相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件。海關(guān)總署負(fù)責(zé)實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)的邊境保護(hù)措施”，并將其作為行政執(zhí)法手段與立法、司法保護(hù)并列。

而《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》則采取了第二種理解，對(duì)執(zhí)法采取了更廣義的界定。該綱要規(guī)定，“提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法水平”是國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)略措施，其內(nèi)容既包括了“完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判體制，優(yōu)化審判資源配置，簡(jiǎn)化救濟(jì)程序”、“加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法解釋工作”等傳統(tǒng)司法保護(hù)范疇的內(nèi)容，也包括了“改革專(zhuān)利和商標(biāo)確權(quán)、授權(quán)程序”、“針對(duì)反復(fù)侵權(quán)、群體性侵權(quán)以及大規(guī)模假冒、盜版等行為，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開(kāi)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”、“加大行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件和刑事司法機(jī)關(guān)受理知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件的力度”、“加大海關(guān)執(zhí)法力度，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)”等行政管理和行政執(zhí)法的內(nèi)容[1]。

1.2 專(zhuān)利行政執(zhí)法的國(guó)際實(shí)踐

從世界各國(guó)專(zhuān)利執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，專(zhuān)利行政執(zhí)法通常具有較為明確的含義。從執(zhí)法主體的角度來(lái)看，專(zhuān)利行政執(zhí)法一般并非由專(zhuān)利申請(qǐng)受理、審查和授權(quán)部門(mén)單獨(dú)承擔(dān)，而主要是由承擔(dān)相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)，比如海關(guān)就是世界各國(guó)公認(rèn)的專(zhuān)利行政執(zhí)法關(guān)鍵部門(mén)，日本甚至立法直接賦予海關(guān)認(rèn)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的行政權(quán)力[2]。另外，專(zhuān)利行政執(zhí)法的分工協(xié)作也是美國(guó)制度的主要特色。依據(jù)不同法律的授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（the Federal Trade Comm ission，F(xiàn)TC）②美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的行政職權(quán)主要有調(diào)查權(quán)、執(zhí)行權(quán)和提出訴訟權(quán)三個(gè)方面的內(nèi)容。參見(jiàn)A Brief Overview of the Federal Trade Comm ission's Investigative and Law EnforcementAuthority Revised,July 2008，http://www.ftc.gov/about-ftc/what-we-do/enforcement-authority、國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（International Trade Comm ission，ITC）③ITC的五大主要職責(zé)是：進(jìn)口損害調(diào)查、涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)口調(diào)查、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)分析、關(guān)稅與貿(mào)易信息服務(wù)以及貿(mào)易政策支持。參見(jiàn):AboutUnited States InternationalTrade Commission和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（the O ffice of the United States Trade Representative，USTR）④在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，USTR的職權(quán)主要涉及到與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)事項(xiàng)，負(fù)責(zé)處理美國(guó)以外的國(guó)家和地區(qū)對(duì)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)事宜。如，根據(jù)“301條款”對(duì)外國(guó)不正當(dāng)貿(mào)易行為的控訴做出處理等等非專(zhuān)利行政管理部門(mén)也分別具有對(duì)特定專(zhuān)利糾紛的行政處理權(quán)力。而且，為了加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的協(xié)調(diào)，美國(guó)于2008年10月13日通過(guò)了《知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法法》，之后于2010年6月又由白宮制定發(fā)布了《知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃》[3]，設(shè)立了由總統(tǒng)直接任命的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)調(diào)專(zhuān)員，組織了跨聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)席小組”，統(tǒng)一協(xié)調(diào)美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。

而從執(zhí)法范圍來(lái)看，專(zhuān)利行政執(zhí)法與專(zhuān)利司法保護(hù)之間具有明確的界限，專(zhuān)利行政管理部門(mén)或者授權(quán)機(jī)關(guān)通常不具備專(zhuān)利侵權(quán)判定的法律授權(quán)，即便專(zhuān)利行政管理部門(mén)具有類(lèi)似的侵權(quán)判定資格，在處理侵權(quán)糾紛方面，也受到法律明確規(guī)定的諸多限制。比如，在解決專(zhuān)利侵權(quán)糾紛方面，英國(guó)實(shí)行的是行政和司法并行處理的“雙軌制模式”。這一模式在發(fā)達(dá)國(guó)家中極為少見(jiàn)，構(gòu)成了英國(guó)制度的一大特色[4]。但是法律對(duì)于英國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局處理專(zhuān)利侵權(quán)糾紛仍然設(shè)定了若干的限制，如向英國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局請(qǐng)求處理專(zhuān)利侵權(quán)糾紛，需要以當(dāng)事人之間達(dá)成的相關(guān)協(xié)議為前提，同時(shí)其未對(duì)侵權(quán)行為下達(dá)任何禁令，或命令扣押、銷(xiāo)毀有關(guān)物品等權(quán)力。

1.3 專(zhuān)利行政執(zhí)法內(nèi)涵的界定

從我國(guó)政策語(yǔ)境與國(guó)際執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法內(nèi)涵的理解既應(yīng)當(dāng)遵循專(zhuān)利行政執(zhí)法的一般國(guó)際慣例，也應(yīng)當(dāng)符合中國(guó)行政司法體制的制度要求。這意味著，確定專(zhuān)利行政執(zhí)法的內(nèi)涵需要從專(zhuān)利行政執(zhí)法與專(zhuān)利司法之間的關(guān)系、專(zhuān)利行政執(zhí)法與專(zhuān)利行政管理之間的關(guān)系入手。

在專(zhuān)利行政執(zhí)法與司法的關(guān)系方面，根據(jù)我國(guó)的行政司法體制，司法審判與行政執(zhí)法分屬于不同的權(quán)力系統(tǒng)，且兩套系統(tǒng)對(duì)于法律適用也存在不同的方式。在行政執(zhí)法中，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件可以成為行政執(zhí)法的適用依據(jù)。但是在司法審判中，作為適用依據(jù)的只能是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等法律法規(guī)，而不包括部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。即便在行政案件的審理中，《行政訴訟法》也明確規(guī)定規(guī)章也僅作“參照”而非“適用”⑤我國(guó)行政訴訟法第52條和第53條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)，參照規(guī)章。理論上通行的解釋是，依據(jù)是指法院必須要根據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定做出判決，對(duì)于法律、法規(guī)，法院沒(méi)有任何司法審查的權(quán)力，而是負(fù)有必須適用的義務(wù)；但所謂參則意味著規(guī)章從總體上說(shuō)對(duì)法院不具有絕對(duì)的拘束力，它所表達(dá)的實(shí)質(zhì)意義在于賦予法院對(duì)規(guī)章的選擇適用權(quán)，同時(shí)法院還具有審查規(guī)章合法性和效力的司法權(quán)。此外，與行政機(jī)關(guān)之間較為嚴(yán)格的行政級(jí)別和行政隸屬關(guān)系相比，法院系統(tǒng)中各級(jí)法院的審判權(quán)相對(duì)獨(dú)立，《法院組織法》第四條明確規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。因此，相對(duì)于人民法院司法審判中的適用法律行為，專(zhuān)利行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)界定為采取特定行政手段的實(shí)施法律行為。并且，應(yīng)當(dāng)在制度上保障專(zhuān)利糾紛的司法裁判終局權(quán)和專(zhuān)利行政執(zhí)法相對(duì)人的司法救濟(jì)權(quán)利。

此外，在專(zhuān)利行政執(zhí)法與專(zhuān)利行政管理關(guān)系方面，我國(guó)的專(zhuān)利行政執(zhí)法通常由專(zhuān)利行政管理部門(mén)承擔(dān)。從邏輯關(guān)系上看，專(zhuān)利行政執(zhí)法確實(shí)是專(zhuān)利行政管理的組成部分，但是同一般性行政管理行為具有明顯的差異。首先，專(zhuān)利行政執(zhí)法行為是專(zhuān)利法明確授權(quán)的結(jié)果，而一般性行政管理行為的法律授權(quán)則相對(duì)概括籠統(tǒng)。其次，專(zhuān)利行政執(zhí)法屬于具體行政行為，其行政行為的后果直接涉及具體的行政相對(duì)人，而其他行政管理活動(dòng)中既包括具體行政行為，還廣泛存在不針對(duì)特定當(dāng)事人的抽象行政行為。這就要求，行政執(zhí)法在主體身份的法律授權(quán)、執(zhí)法程序的規(guī)范性和執(zhí)法手段的法定性等方面較一般性行政管理行為更為嚴(yán)格。而且，由于行政執(zhí)法行為結(jié)果具有更加明確的強(qiáng)制性，因此在法律救濟(jì)途徑上也與一般性行政管理行為不同，既可以采取行政訴訟，也可以采取行政復(fù)議的方式，同時(shí)還可以另行提起民事訴訟。

因此，從我國(guó)實(shí)際來(lái)看專(zhuān)利行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)被理解為：法律明確授權(quán)的專(zhuān)利行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依法履行專(zhuān)利行政管理職責(zé)，遵循法定程序,采用特定執(zhí)法手段，針對(duì)具體的專(zhuān)利侵權(quán)、違法行為和專(zhuān)利糾紛所進(jìn)行的實(shí)施法律行為。就其行政行為的形態(tài)而言，主要包括：行政審查（非專(zhuān)利審查）、行政確權(quán)、行政調(diào)解、行政裁決、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政監(jiān)督和行政處分。

2 我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法的制度發(fā)展

2.1 專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的確立（1984—1990年）

1984年我國(guó)首部《專(zhuān)利法》就確立了專(zhuān)利行政執(zhí)法制度，并在其后的《專(zhuān)利法》修訂中仍將其作為我國(guó)重要的專(zhuān)利權(quán)保護(hù)方式予以保持和發(fā)展。1984年專(zhuān)利法及其實(shí)施細(xì)則對(duì)于專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，確立了我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法的基本法律制度框架，明確了我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法的主體、適用對(duì)象和基本手段。

1984年《專(zhuān)利法》首次賦予了專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)和假冒他人專(zhuān)利行為的行政執(zhí)法主體資格，并且在專(zhuān)利復(fù)審無(wú)效方面，賦予了專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)對(duì)特定專(zhuān)利爭(zhēng)議的相對(duì)“終局決定權(quán)”⑥1984年《專(zhuān)利法》第43條規(guī)定，專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人關(guān)于實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)的復(fù)審請(qǐng)求所作出的決定為終局決定。

1985年中國(guó)專(zhuān)利局頒布的《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》，作為《專(zhuān)利法》配套法規(guī)進(jìn)一步明確了專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)的概念和范圍，同時(shí)擴(kuò)大了專(zhuān)利行政執(zhí)法的范圍。依據(jù)該細(xì)則第七章中的規(guī)定，專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)是指國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市、開(kāi)放城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府設(shè)立的專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)。但是，作為專(zhuān)利申請(qǐng)受理、審查和授權(quán)的中國(guó)專(zhuān)利局由于按此規(guī)定不屬于專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)，因此并不享有專(zhuān)利行政執(zhí)法的權(quán)力。從而，形成了我國(guó)專(zhuān)利行政管理中獨(dú)特的國(guó)家局以行政管理為主，地方局以行政執(zhí)法為主的行政管理體制。

同時(shí)，《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》還規(guī)定將專(zhuān)利實(shí)施費(fèi)用糾紛、職務(wù)發(fā)明及其權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛也納入專(zhuān)利行政執(zhí)法范圍，在執(zhí)法手段上增加了行政調(diào)處、行政確權(quán)的方式。此外，還對(duì)跨部門(mén)和跨區(qū)域?qū)＠謾?quán)糾紛的行政執(zhí)法管轄予以明確。

從制度的實(shí)施效果來(lái)看，專(zhuān)利制度建立初期專(zhuān)利行政執(zhí)法確實(shí)對(duì)于加強(qiáng)專(zhuān)利保護(hù)起到了至關(guān)重要的作用。據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)計(jì)，自廣東省專(zhuān)利管理局1986年受理第一件專(zhuān)利侵權(quán)糾紛案件開(kāi)始，全國(guó)各專(zhuān)利管理部門(mén)1987年和1988年受理專(zhuān)利糾紛案件452件，其中侵權(quán)糾紛186件；1989年受理262件，專(zhuān)利侵權(quán)糾紛140件；1990年受理252件，專(zhuān)利侵權(quán)糾紛190件。截至1990年底，全國(guó)專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)受理糾紛達(dá)1 200余件，而同期人民法院受理和審結(jié)的專(zhuān)利糾紛案件僅為其一半左右[5]。

2.2 專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的發(fā)展（1991—2000年）

1992年我國(guó)對(duì)《專(zhuān)利法》進(jìn)行了第一次修訂，保留了專(zhuān)利行政執(zhí)法制度，且在1984年《專(zhuān)利法》確立的基礎(chǔ)上有所發(fā)展。增加了執(zhí)法主體對(duì)假冒專(zhuān)利的主動(dòng)查處權(quán)，完善了專(zhuān)利行政執(zhí)法的權(quán)力配置，從僅可由當(dāng)事人請(qǐng)求被動(dòng)發(fā)起，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙郎暾?qǐng)為主、依職權(quán)為輔”的專(zhuān)利行政執(zhí)法啟動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，在執(zhí)法手段上也增加了“并處行政罰款”的規(guī)定。

與之相適應(yīng)，1992年12月中國(guó)專(zhuān)利局公布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)修訂的《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱(chēng)《92版實(shí)施細(xì)則》），從三個(gè)方面再次強(qiáng)化了專(zhuān)利行政執(zhí)法在專(zhuān)利權(quán)保護(hù)中的作用。（1）大幅擴(kuò)展了專(zhuān)利行政執(zhí)法的主體范圍，取消了原法規(guī)定中設(shè)置地方專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)的行政層級(jí)（省區(qū)直轄市）限制，將專(zhuān)利行政執(zhí)法授權(quán)從省級(jí)政府和特定市級(jí)政府延伸至包括縣級(jí)基層政府在內(nèi)的全部地方政府。（2）完善了專(zhuān)利行政管理機(jī)關(guān)對(duì)于專(zhuān)利實(shí)施費(fèi)用糾紛和職務(wù)發(fā)明糾紛的行政執(zhí)法權(quán)。在職務(wù)發(fā)明糾紛處理方面，增加了對(duì)發(fā)明人或設(shè)計(jì)人獎(jiǎng)酬糾紛的行政處理權(quán)。（3）對(duì)新增的假冒專(zhuān)利行為的行政執(zhí)法規(guī)定予以細(xì)化。特別是在行政處罰方面，細(xì)化明確了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“并處以一千元至五萬(wàn)元或者非法所得額一至三倍的罰款”。行政罰款手段的引入，是專(zhuān)利行政執(zhí)法手段的重要發(fā)展，明顯加強(qiáng)了專(zhuān)利行政執(zhí)法的威懾力和強(qiáng)制性。

與《專(zhuān)利法》修改對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)不同，司法審判領(lǐng)域中專(zhuān)利行政執(zhí)法行為的性質(zhì)伴隨著我國(guó)1990年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政訴訟法》，發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變⑦在《行政訴訟法》實(shí)施之前，根據(jù)最高人民法院1985年發(fā)布的《關(guān)于專(zhuān)利審判工作的規(guī)定》，當(dāng)事人對(duì)專(zhuān)利管理部門(mén)所作的專(zhuān)利糾紛處理決定不服的，應(yīng)以當(dāng)事人雙方為原、被告向人民法院提起民事訴訟。依據(jù)行政訴訟原理，專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)做出行政處理決定的行為被認(rèn)定是“具體行政行為”，當(dāng)事人如不服，可將做出處理決定的專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)列為被告，向法院提起行政訴訟，這對(duì)地方專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)造成了較大的沖擊。進(jìn)而，導(dǎo)致專(zhuān)利行政執(zhí)法存廢的爭(zhēng)議一度較為激烈。而且，從制度的實(shí)施效果來(lái)看，專(zhuān)利行政執(zhí)法也確實(shí)由此逐漸回歸到專(zhuān)利權(quán)保護(hù)雙軌制的正常狀態(tài)，專(zhuān)利行政執(zhí)法案件數(shù)量發(fā)展平穩(wěn)，但司法主導(dǎo)原則在專(zhuān)利權(quán)保護(hù)中逐漸確立。

2.3 專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的調(diào)整（2001—2007年）

2000年我國(guó)再次修改《專(zhuān)利法》，對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度做出了重大調(diào)整，涉及到行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法范圍和行政執(zhí)法方式等方面。在某種程度上可以認(rèn)為，《專(zhuān)利法》第二次修訂重新構(gòu)建了新形勢(shì)下的專(zhuān)利行政執(zhí)法制度。

在行政執(zhí)法主體方面，將原《專(zhuān)利法》中“專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)”的表述修改為“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”。這一新表述，改變了之前《專(zhuān)利法》中對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法主體的一貫界定標(biāo)準(zhǔn)。主體范圍似乎更為寬泛，不僅包括地方政府設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)等政府行政機(jī)關(guān)，還包括受當(dāng)?shù)卣付ǔ袚?dān)專(zhuān)利工作管理職能的其他部門(mén)。在行政執(zhí)法范圍方面，調(diào)整了專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的行政執(zhí)法范圍。將假冒他人專(zhuān)利的行為也列入了管理專(zhuān)利的部門(mén)依職權(quán)開(kāi)展行政執(zhí)法的范圍。在專(zhuān)利復(fù)審無(wú)效方面，取消了專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)的終局決定權(quán)。并且，進(jìn)一步細(xì)化明確了行政執(zhí)法受理糾紛和查處專(zhuān)利違法的范圍。在專(zhuān)利侵權(quán)糾紛處理方面，區(qū)分了專(zhuān)利侵權(quán)認(rèn)定和專(zhuān)利侵權(quán)賠償認(rèn)定，取消了專(zhuān)利行政部門(mén)確認(rèn)專(zhuān)利侵權(quán)糾紛賠償金的資格。將之前均屬于行政處理范圍的專(zhuān)利申請(qǐng)權(quán)和專(zhuān)利權(quán)歸屬糾紛、發(fā)明人、設(shè)計(jì)人資格糾紛、職務(wù)發(fā)明的發(fā)明人、設(shè)計(jì)人的獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬糾紛、在發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)公布后專(zhuān)利權(quán)授予前使用發(fā)明而未支付適當(dāng)費(fèi)用的糾紛均轉(zhuǎn)化為行政調(diào)解的適用范圍，極大地弱化了行政執(zhí)法對(duì)于上述糾紛解決的強(qiáng)制性。

從制度實(shí)施效果來(lái)看，專(zhuān)利行政執(zhí)法狀況由此整體進(jìn)入調(diào)整階段。與專(zhuān)利申請(qǐng)與授權(quán)數(shù)量快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)不同，專(zhuān)利行政執(zhí)法在專(zhuān)利糾紛調(diào)解和專(zhuān)利違法行為查處方面的案件受理情況逐年下降，顯示出受到法律制度修改的影響，專(zhuān)利行政執(zhí)法制度對(duì)于專(zhuān)利權(quán)保護(hù)的作用日益削弱。

2.4 專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的再?gòu)?qiáng)化（2008年至今）

2008年我國(guó)第三次修改《專(zhuān)利法》，強(qiáng)化了專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)查處專(zhuān)利違法行為的職能。

從具體內(nèi)容來(lái)看，第三次修改在專(zhuān)利行政執(zhí)法制度方面主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。（1）假冒他人專(zhuān)利行為與冒充專(zhuān)利行為整合為假冒專(zhuān)利行為，不再予以區(qū)分。更為重要的是，進(jìn)一步提高了行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，將原先違法所得3倍以下或5萬(wàn)元以下的罰款，提高為違法所得4倍以下或20萬(wàn)元以下的罰款。（2）立法賦予專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)查處假冒專(zhuān)利行為所必需的執(zhí)法手段，規(guī)定“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)根據(jù)已經(jīng)取得的證據(jù)，對(duì)涉嫌假冒專(zhuān)利行為進(jìn)行查處時(shí)，可以詢(xún)問(wèn)有關(guān)當(dāng)事人，調(diào)查與涉嫌違法行為有關(guān)的情況；對(duì)當(dāng)事人涉嫌違法行為的場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；查閱、復(fù)制與涉嫌違法行為有關(guān)的合同、發(fā)票、賬簿以及其他有關(guān)資料；檢查與涉嫌違法行為有關(guān)的產(chǎn)品，對(duì)有證據(jù)證明是假冒專(zhuān)利的產(chǎn)品，可以查封或者扣押”。通過(guò)借鑒其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中的行政執(zhí)法規(guī)定，為管理專(zhuān)利工作的部門(mén)配置專(zhuān)利具體查處職權(quán)，強(qiáng)化專(zhuān)利行政執(zhí)法力度。

3 我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法的制度困境

從我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度演變和發(fā)展的實(shí)際狀況來(lái)看，專(zhuān)利行政執(zhí)法始終處于專(zhuān)利權(quán)保護(hù)制度的核心環(huán)節(jié)，但對(duì)其制度認(rèn)知普遍存在分歧。一方面是我國(guó)加強(qiáng)專(zhuān)利保護(hù)的現(xiàn)實(shí)對(duì)專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的客觀需求難以獲得滿(mǎn)足，另一方面是現(xiàn)有專(zhuān)利行政執(zhí)法存在的諸多制度問(wèn)題導(dǎo)致專(zhuān)利行政執(zhí)法難以發(fā)揮作用。其中，執(zhí)法主體身份認(rèn)定及其范圍的不確實(shí)性、執(zhí)法手段制度保障的缺乏、執(zhí)法效力強(qiáng)制性的缺位和惡意侵權(quán)行為打擊職能的缺失等問(wèn)題尤為突出。

3.1 行政執(zhí)法主體的身份復(fù)雜

由于我國(guó)專(zhuān)利行政管理體制的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致專(zhuān)利行政執(zhí)法主體在立法中的類(lèi)型復(fù)雜、地位模糊。同時(shí)，由于“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”按照《專(zhuān)利法》實(shí)施細(xì)則的規(guī)定僅指“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及專(zhuān)利管理工作量大又有實(shí)際處理能力的設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立的管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”，這使得基層專(zhuān)利行政執(zhí)法主體在范圍上存在授權(quán)不明的情形，并且這一授權(quán)對(duì)是否包括非獨(dú)立設(shè)立的管理專(zhuān)利工作的部門(mén)和專(zhuān)門(mén)設(shè)立的專(zhuān)利行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不清晰，使得在實(shí)際工作中專(zhuān)利管理部門(mén)是否具有行政執(zhí)法權(quán)成為尚待確認(rèn)的事實(shí)。

此外，省、直轄市、自治區(qū)專(zhuān)利管理部門(mén)設(shè)置長(zhǎng)期存在著行政級(jí)別不同和性質(zhì)不同的突出問(wèn)題（表1），也直接影響了專(zhuān)利行政執(zhí)法的效果，極大地削弱了專(zhuān)利行政執(zhí)法的權(quán)威性和有效性[6]。由于地方管理專(zhuān)利部門(mén)的行政執(zhí)法地位不統(tǒng)一，在行政執(zhí)法過(guò)程中直接導(dǎo)致社會(huì)公信力不高。而且，基層管理專(zhuān)利工作的部門(mén)多為兼職管理部門(mén)，管理機(jī)構(gòu)不夠健全，不能獨(dú)立行使自己的職能，難以推進(jìn)專(zhuān)利行政執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)化。這既不利于專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)，也與法治政府和依法行政的基本執(zhí)法理念不合。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法主體標(biāo)準(zhǔn)，各地專(zhuān)利行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置由地方政府決定，機(jī)構(gòu)模式不同，受重視程度和所發(fā)揮的作用也大不相同，直接導(dǎo)致了我國(guó)專(zhuān)利行政執(zhí)法工作在各個(gè)地區(qū)發(fā)展存在嚴(yán)重不平衡。

另外，根據(jù)現(xiàn)行《專(zhuān)利法》的規(guī)定，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)專(zhuān)利的申請(qǐng)、審查、授權(quán)以及專(zhuān)利復(fù)審、無(wú)效等工作，組織制定專(zhuān)利確權(quán)、侵權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)并指定管理確權(quán)機(jī)構(gòu)。但卻不具有行政執(zhí)法權(quán)，僅具有指導(dǎo)地方專(zhuān)利管理部門(mén)處理專(zhuān)利糾紛和查處冒充專(zhuān)利行為的工作職能。這一規(guī)定，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，極不利于跨地區(qū)、全國(guó)性專(zhuān)利行政執(zhí)法的有效組織和實(shí)施。

表1 全國(guó)省級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局基本情況一覽表

3.2 缺乏必要的行政執(zhí)法手段

目前對(duì)于專(zhuān)利行政執(zhí)法方式的法律授權(quán)，根據(jù)《專(zhuān)利法》及《專(zhuān)利法實(shí)施細(xì)則》的授權(quán)，“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)糾紛、假冒專(zhuān)利和專(zhuān)利糾紛調(diào)解的行政權(quán)力。但是，除了對(duì)假冒專(zhuān)利行為明確具有“責(zé)令改正”、“沒(méi)收違法所得”、“處以罰款”的行政處罰權(quán)和基于對(duì)專(zhuān)利假冒行為查處需要而從事詢(xún)問(wèn)、調(diào)查、檢查、查閱、查封或者扣押的行政調(diào)查權(quán)之外，“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”對(duì)于專(zhuān)利侵權(quán)糾紛和專(zhuān)利糾紛調(diào)解并無(wú)明確的行政執(zhí)法權(quán)和行政調(diào)查權(quán)。

而且，現(xiàn)有法律對(duì)“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”介入專(zhuān)利侵權(quán)糾紛和專(zhuān)利糾紛調(diào)解采取了被動(dòng)模式，即“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”并無(wú)自行決定介入或者自行發(fā)起行政調(diào)查的權(quán)力，只能依當(dāng)事人申請(qǐng)而從事判定侵權(quán)和調(diào)解的行政行為。現(xiàn)行《專(zhuān)利法》中這一與其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度不太相同的規(guī)定，直接導(dǎo)致在專(zhuān)利侵權(quán)糾紛中專(zhuān)利行政執(zhí)法處于極為被動(dòng)和尷尬的地位，使得當(dāng)事人排除了更為快捷便利的行政救濟(jì)手段，轉(zhuǎn)而尋求更為耗時(shí)費(fèi)力的民事訴訟救濟(jì)，嚴(yán)重影響專(zhuān)利行政執(zhí)法的作用和效果。

此外，由于專(zhuān)利案件本身具有取證難、舉證難、侵權(quán)行為隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，使得專(zhuān)利執(zhí)法工作在調(diào)查取證方面所面臨的挑戰(zhàn)格外突出。與有形財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體由權(quán)利人占有、侵權(quán)行為易于被發(fā)現(xiàn)不同，專(zhuān)利侵權(quán)行為具有很強(qiáng)的隱蔽性，侵權(quán)證據(jù)主要由侵權(quán)人控制，權(quán)利人在維權(quán)過(guò)程中常常處于無(wú)法取證、無(wú)力取證的困難境地。專(zhuān)利行政執(zhí)法作為保障權(quán)利人合法權(quán)利的重要手段，本應(yīng)在調(diào)查取證方面為權(quán)利人提供有力支持，但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《專(zhuān)利法》的規(guī)定，對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)行為的處理，專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)也只能責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，而無(wú)權(quán)實(shí)施查封、扣押侵權(quán)產(chǎn)品等證據(jù)保全的措施。因此，專(zhuān)利行政執(zhí)法人員通常只能采取記錄、拍照等方式對(duì)證據(jù)進(jìn)行登記。而這種方式一則極易遭到侵權(quán)人的抵制，二則不足以防備侵權(quán)人隱匿、轉(zhuǎn)移證據(jù)，無(wú)法有效地對(duì)案件證據(jù)進(jìn)行固定，顯然不利于對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)行為的行政查處。

總的來(lái)看，由于行政執(zhí)法方式的法律保障缺乏，已經(jīng)嚴(yán)重影響了專(zhuān)利行政執(zhí)法工作的進(jìn)一步發(fā)展，亟待從制度和操作層面予以完善。

3.3 行政執(zhí)法效力缺乏強(qiáng)制性

專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的處理決定和對(duì)專(zhuān)利糾紛的調(diào)解，在一定程度上存在著法律效力缺乏強(qiáng)制性的情況。執(zhí)法人員做出的停止侵權(quán)裁決，其權(quán)威性和執(zhí)行效力容易受到質(zhì)疑，如果行為人對(duì)行政裁決置之不理而繼續(xù)其專(zhuān)利侵權(quán)行為，管理專(zhuān)利工作的部門(mén)無(wú)法用強(qiáng)制性手段來(lái)實(shí)施其行政裁決，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但由于專(zhuān)利行政管理部門(mén)只能做出責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為的決定，處理決定書(shū)只能寫(xiě)明責(zé)令侵權(quán)人停止制造、銷(xiāo)售、使用等行為，導(dǎo)致法院難以實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。從而使得專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的行政處理決定缺乏必要的強(qiáng)制力和威懾力，往往不能夠有效制止侵權(quán)行為。

另外，根據(jù)現(xiàn)行《專(zhuān)利法》規(guī)定，專(zhuān)利管理部門(mén)在調(diào)處專(zhuān)利侵權(quán)糾紛時(shí)只能對(duì)是否侵權(quán)做出判定，而對(duì)于關(guān)鍵的侵權(quán)賠償部分卻只能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定使專(zhuān)利行政處理決定對(duì)一些專(zhuān)利侵權(quán)案件當(dāng)事人來(lái)說(shuō)只是一紙空文，致使一些侵權(quán)人在接到行政處理決定后認(rèn)為，專(zhuān)利執(zhí)法行政機(jī)關(guān)對(duì)他們毫無(wú)辦法，采取置之不理的態(tài)度，造成了“調(diào)解容易、執(zhí)行難”的不利局面。

此外，我國(guó)法律也未對(duì)管理專(zhuān)利工作的部門(mén)行政調(diào)解的法律效力做出明確的規(guī)定。從現(xiàn)行法律規(guī)定看，管理專(zhuān)利工作的部門(mén)進(jìn)行的行政調(diào)解，尚不具備像人民法院在當(dāng)事雙方之間做出的司法調(diào)解一樣的強(qiáng)制執(zhí)行效力。一方當(dāng)事人一旦反悔，調(diào)解協(xié)議書(shū)就成為了一紙空文，這不僅是對(duì)行政資源的一種巨大浪費(fèi)，而且對(duì)另一方當(dāng)事人而言也是極不公平的。根據(jù)行政法理論，具體行政行為一旦合法構(gòu)成，就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生公定力、拘束力和執(zhí)行力，非經(jīng)過(guò)法定程序而不能改變。因此，專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的行政裁決理應(yīng)具備一定的執(zhí)行力，而目前法律規(guī)定的狀況與這一目標(biāo)還存在差距。

3.4 缺乏對(duì)惡意侵權(quán)行為的查處職能

針對(duì)故意侵權(quán)、反復(fù)侵權(quán)、群體侵權(quán)等惡性侵權(quán)行為，專(zhuān)利權(quán)人逐一向侵權(quán)人維權(quán)成本很高且收效甚微，很多權(quán)利人因此喪失了對(duì)專(zhuān)利制度的信心。這些惡性侵權(quán)行為不僅直接侵害了專(zhuān)利權(quán)人的合法權(quán)益，而且擾亂了市場(chǎng)秩序，損害了專(zhuān)利制度的權(quán)威，阻礙了專(zhuān)利體系的正常運(yùn)行，打擊了全社會(huì)的創(chuàng)新活力，具有較為嚴(yán)重的社會(huì)危害性。但根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)于此類(lèi)專(zhuān)利侵權(quán)行為，并無(wú)依職權(quán)的行政查處權(quán)，也只能依當(dāng)事人請(qǐng)求予以被動(dòng)地行政處理。此外，對(duì)于此類(lèi)惡意專(zhuān)利侵權(quán)行為，法律也并未授權(quán)專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)采取行政罰款、行政強(qiáng)制等行政處罰措施，使得專(zhuān)利權(quán)人的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，良性正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序難以得到維持。

與專(zhuān)利法制度缺乏對(duì)惡意侵權(quán)行為的查處職能不同，我國(guó)《著作權(quán)法》和《商標(biāo)法》中均對(duì)危害公共利益和惡意侵權(quán)行為規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主動(dòng)查處權(quán)力。《商標(biāo)法》第61條規(guī)定，對(duì)侵犯注冊(cè)商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)的行為，工商行政管理部門(mén)有權(quán)依法查處；同時(shí)還明確規(guī)定，“對(duì)五年內(nèi)實(shí)施兩次以上商標(biāo)侵權(quán)行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)從重處罰”。《著作權(quán)法》對(duì)于著作權(quán)侵權(quán)行為損害公共利益的，規(guī)定“可以由著作權(quán)行政管理部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收、銷(xiāo)毀侵權(quán)復(fù)制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門(mén)還可以沒(méi)收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等”；并且在與之配套的《著作權(quán)法實(shí)施條例》中規(guī)定，“……侵權(quán)行為，同時(shí)損害社會(huì)公共利益的，由地方人民政府著作權(quán)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)查處；國(guó)務(wù)院著作權(quán)行政管理部門(mén)可以查處在全國(guó)有重大影響的侵權(quán)行為”。

因此，無(wú)論是從打擊惡意專(zhuān)利侵權(quán)行為保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)利，還是從維持知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體制統(tǒng)一的角度，專(zhuān)利立法對(duì)惡意專(zhuān)利侵權(quán)行為的行政查處規(guī)定的缺位，都顯得極為不利。

4 完善專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的政策建議

4.1 明晰行政執(zhí)法主體的法律設(shè)置

專(zhuān)利行政執(zhí)法制度的關(guān)鍵就是要明確專(zhuān)利行政執(zhí)法主體，建立符合我國(guó)專(zhuān)利保護(hù)要求的行政執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)而按照法律授權(quán)依法從事專(zhuān)利行政執(zhí)法活動(dòng)。然而，現(xiàn)行法律規(guī)定中的“管理專(zhuān)利工作的部門(mén)”，雖然在法律邏輯上盡可能地保障了對(duì)不同類(lèi)型地方專(zhuān)利管理部門(mén)的法律授權(quán)。但是，顯然與《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》要求行政處罰和行政強(qiáng)制措施需要由行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的一般性行政原則不相適應(yīng)。同時(shí)，也正是由于現(xiàn)行法律規(guī)定中專(zhuān)利行政執(zhí)法主體所缺乏的行政法主體身份，造成了專(zhuān)利行政執(zhí)法在執(zhí)法范圍和執(zhí)法方式方面進(jìn)一步受到額外限制。因此，建議在專(zhuān)利行政執(zhí)法主體的設(shè)定方面，《專(zhuān)利法》應(yīng)當(dāng)回歸專(zhuān)利行政管理機(jī)關(guān)的表述，從行政執(zhí)法主體合法化、規(guī)范化的角度，明確地方管理專(zhuān)利工作部門(mén)的行政主體資格，為進(jìn)一步強(qiáng)化專(zhuān)利行政執(zhí)法工作提供合法性基礎(chǔ)。

在確定專(zhuān)利行政執(zhí)法主體范圍方面，應(yīng)結(jié)合目前專(zhuān)利侵權(quán)和專(zhuān)利違法行為日益呈現(xiàn)的跨行政區(qū)劃和行業(yè)領(lǐng)域、形式復(fù)合多樣的發(fā)展趨勢(shì)，充分借鑒著作權(quán)行政執(zhí)法、商標(biāo)行政執(zhí)法和海關(guān)行政執(zhí)法制度中維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益、打擊知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法行為的有益經(jīng)驗(yàn)，在專(zhuān)利法律制度中取消專(zhuān)利行政執(zhí)法主體設(shè)置的行政層次限制，增加國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政管理部門(mén)對(duì)涉及全國(guó)性的跨區(qū)域?qū)＠`法行為和具有國(guó)際影響的重大專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的行政執(zhí)法權(quán)力。而且，從目前行政管理體制改革的趨勢(shì)來(lái)看，賦予基層政府設(shè)置的專(zhuān)利行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，將為整合知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法、建立統(tǒng)一的市場(chǎng)行政管理機(jī)制消除制度障礙，有利于探索符合現(xiàn)代法治政府要求的新型專(zhuān)利行政執(zhí)法模式。

4.2 健全行政執(zhí)法活動(dòng)的制度保障

從世界范圍內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，合理配置執(zhí)法部門(mén)在處理專(zhuān)利侵權(quán)糾紛、查處專(zhuān)利違法行為的行政執(zhí)法權(quán)力，賦予執(zhí)法部門(mén)有力的行政執(zhí)法措施，是有效打擊、遏制知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)和違法行為的必要制度保障。我國(guó)在著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)和海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，也積累了類(lèi)似的有益經(jīng)驗(yàn)。

在法律制度效力層級(jí)方面，由于專(zhuān)利行政執(zhí)法直接涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)提高專(zhuān)利行政執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)的效力層級(jí)。在《專(zhuān)利法》中適當(dāng)擴(kuò)展專(zhuān)利行政執(zhí)法的規(guī)定，有條件地吸收《專(zhuān)利行政執(zhí)法辦法》等現(xiàn)有專(zhuān)利行政執(zhí)法政策制度中已經(jīng)較為成熟和規(guī)范化的制度內(nèi)容，通過(guò)立法明確專(zhuān)利行政執(zhí)法的權(quán)力配置、基本行政執(zhí)法程序和主要行政執(zhí)法措施。

在專(zhuān)利行政執(zhí)法權(quán)力的制度配置方面，完善依職權(quán)和依申請(qǐng)發(fā)起行政執(zhí)法的情形與要求，結(jié)合專(zhuān)利侵權(quán)和違法行為發(fā)展規(guī)律，增加執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)惡意專(zhuān)利侵權(quán)和危害公共利益的專(zhuān)利違法行為的主動(dòng)查處權(quán)，有效遏制大規(guī)模、重復(fù)侵權(quán)行為對(duì)權(quán)利人合法權(quán)益與正常市場(chǎng)秩序不法侵害。此外，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)已經(jīng)司法審判確認(rèn)侵權(quán)的專(zhuān)利侵權(quán)行為的主動(dòng)查處權(quán)，有效整合行政執(zhí)法與司法執(zhí)行資源，提升司法判決執(zhí)行效率，樹(shù)立專(zhuān)利行政執(zhí)法權(quán)威。

在專(zhuān)利行政執(zhí)法措施的補(bǔ)充完善方面，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》賦予行政機(jī)關(guān)從事行政執(zhí)法行為的基本執(zhí)法措施和手段，按照專(zhuān)利行政執(zhí)法普遍原則和實(shí)際要求，系統(tǒng)完善專(zhuān)利法律制度中專(zhuān)利行政執(zhí)法的調(diào)查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)的規(guī)定，全面增加執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于專(zhuān)利侵權(quán)糾紛和專(zhuān)利違法行為的調(diào)查權(quán)，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)問(wèn)詢(xún)當(dāng)事人、查閱復(fù)制相關(guān)資料、現(xiàn)場(chǎng)檢查涉嫌侵權(quán)活動(dòng)場(chǎng)所，以及檢查相關(guān)物品的執(zhí)法權(quán)力，增加執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于假冒專(zhuān)利產(chǎn)品和有明確證據(jù)證明構(gòu)成專(zhuān)利侵權(quán)的物品進(jìn)行查封、扣押等行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展專(zhuān)利行政保護(hù)的特點(diǎn)。

4.3 完善行政執(zhí)法程序提升透明度

與司法保護(hù)相比較，專(zhuān)利行政執(zhí)法的最大的特點(diǎn)就是可以主動(dòng)對(duì)專(zhuān)利違法案件進(jìn)行查處。但是，由于專(zhuān)利行政執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中“依法行政和程序行政”的意識(shí)不強(qiáng)，往往存在一些有悖于自身職能和宗旨的行為。因此，在健全和保障專(zhuān)利行政執(zhí)法權(quán)力行使的同時(shí)，還必須進(jìn)一步完善行政執(zhí)法程序，提升行政執(zhí)法透明度。

在專(zhuān)利行政執(zhí)法的行政處理方面，建立專(zhuān)利執(zhí)法聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是行政程序的核心制度，既可適用于具體行政行為，也可適用于抽象行政行為。專(zhuān)利行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在做出行政決定前，要由專(zhuān)門(mén)的聽(tīng)證機(jī)構(gòu)或聽(tīng)證官員主持，由行政官員和行政相對(duì)人及其代理人參加的聽(tīng)證會(huì)，行政官員對(duì)要做出的行政決定進(jìn)行說(shuō)明，行政相對(duì)人可對(duì)之提出不同意見(jiàn)，雙方可以辯論、對(duì)質(zhì)[7]。行政決定必須嚴(yán)格按照聽(tīng)證記錄做出。非正式聽(tīng)證不要求舉行聽(tīng)證會(huì)，但必須在做出行政行為前聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯。

專(zhuān)利執(zhí)法聽(tīng)證程序不僅保證了個(gè)人利益與公共利益的一致，改善了專(zhuān)利執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)了執(zhí)法者與守法者雙方依法辦事的主動(dòng)性與自覺(jué)性，推動(dòng)了良好專(zhuān)利行政管理秩序的健康發(fā)展，同時(shí)也在深層次上促進(jìn)了行政效率的提高。

在專(zhuān)利行政執(zhí)法過(guò)程方面，建立更為開(kāi)放的執(zhí)法信息公開(kāi)制度。應(yīng)通過(guò)定期發(fā)布官方信息來(lái)提供信息服務(wù)，指導(dǎo)人們做出正確的行為選擇，以增加專(zhuān)利收益和減少合法權(quán)益侵害，從而促進(jìn)專(zhuān)利事業(yè)的健康順利發(fā)展，同時(shí)，這也是行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一個(gè)重要渠道。

1肖尤丹.中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法制度定位研究.科研管理,2012,（9）：139.

2何力.日本知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)中的侵權(quán)認(rèn)定制度.上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào),2010，（2）：85.

3 White House.2010 JointStrategic Plan on Intellectual Property Enforcement.http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/ assets/intellectualproperty/intellectualproperty_strategic_plan.pdf, 2011.8.

4鄧建志.WTO框架下中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù).北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2009,95.

5吳寧燕,王燕紅.論專(zhuān)利行政執(zhí)法的必要性和發(fā)展方向.專(zhuān)利法研究.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2003.

6馬維野,陳樺等.加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法努力建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家.知識(shí)產(chǎn)權(quán)，2006,（5）：11-15.

7姜明安.新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向議.中國(guó)行政法學(xué)精萃.北京：高等教育出版社，2003，37.

Reform of Adm inistrative Enforcement System on China’s Patent Law

Xiao Youdan
（Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China）

Asan importantpartof patentsystem,administrativeenforcementhasbeen an increasingly critical issue in patent law reform.This paper re-considers the institutionalmeaning of administrative enforcement in China’s public policy and adm inistration context,and then studies on the evolution of adm inistrative enforcement in third successive revision of China’s patent law.Some findings from the study suggest that currently patent law and its regulationm ightactually impede theoperationsof administrativeenforcement.In order to resolve the problem,this paper finally puts forw ard the suggestions on patent law reform,in perspectives of local agency status,executivemeasures,and efficiency of enforcement.

patent law,administrativeenforcement,reform

肖尤丹中科院科技政策與管理科學(xué)所副研究員。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士，清華大學(xué)公共管理博士后。主要從事知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技法及創(chuàng)新政策等領(lǐng)域研究。近年來(lái)主持參與完成國(guó)家社會(huì)基金項(xiàng)目、國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目、教育部人文社科重點(diǎn)研究項(xiàng)目等國(guó)家級(jí)課題10余項(xiàng)，出版專(zhuān)著《歷史視野中的著作權(quán)模式確立》，合著《知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)理論研究》、《大學(xué)與產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系》、《中國(guó)科技政策要目概覽（1949—2010年）》，參與主持《科技法律法規(guī)與政策選編（1985—2008）》、《科技法律法規(guī)與政策選編（2009—2010）》編撰。清華大學(xué)科教政策研究中心兼職研究員，國(guó)家“十二五”科技規(guī)劃、國(guó)家專(zhuān)利戰(zhàn)略推進(jìn)計(jì)劃研究編制和《科技成果轉(zhuǎn)化法》修訂工作專(zhuān)家組成員。E-m ail:peak315@163.com

國(guó)家軟科學(xué)研究項(xiàng)目（2014GXS6B242）

修改稿收到日期：2014年11月6日