危險的城市地下管線

劉欣

2013年11月22日，山東省青島市中石化東黃輸油管道發生泄漏爆炸事故（以下簡稱“11·22”事故），這起被稱為中國油氣管道史上最慘烈的事故，共造成62人遇難，136人受傷。在“11·22”事故發生一個月之后，泄漏原油海灘污染開始顯現，居民養殖的蛤蜊、螃蟹和魚蝦受污染海水影響開始大量死亡，海灘石頭和沙灘上殘存的原油在短時間內難以自然凈化。

通過調查，此次事故被國家安監總局定性為重大責任事故，國務院事故調查組組長、國家安全監管總局局長楊棟梁指出了這次事故存在的幾個突出問題：輸油管道與城市排水管網規劃布置不合理；安全生產責任不落實，對輸油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的應急處置不當，未按規定采取設置警戒區、封閉道路、通知疏散人員等預防性措施。

近年來，隨著城鎮化進程的推進、城市建設事業的發展，地下管線種類和數量迅速增加，由于部分城市地下管網規劃建設滯后、年久失修、外部施工等，導致管線事故也迅速增加。根據中國城市規劃協會地下管線專業委員會對2009年—2013年中國地下管線事故做的統計顯示，2009年—2013年中國直接因地下管線事故而產生死傷的事故共27起，死亡人數達117人。“11·22”事故的發生，再次引起了公眾對城市地下管線安全問題的關注。

地下管線情況不清

一般來說，城市的地下管線可以分為兩大類：一是長輸管線，主要承擔省際、城市之間的能源、信息、資源等輸送功能；二是常說的城市地下管線，主要承擔城市的能源、資源、信息溝通等保障，以及排澇、排污等功能。

那么中國的地下管線情況如何呢？

中國城市規劃協會地下管線專業委員會專家委員會副主任、天津市勘察院副總工程師江貽芳在2012年所做的國內地下管線的調查課題或許能給我們答案。

江貽芳的調研顯示，2000年-2011年間，中國共有253個城市開展過城市地下管線普查工作，尚有逾60%的城市未進行地下管線普查。調研還發現，中國擁有城建檔案管理機構的城市并不多，而按照《城市地下管線工程檔案管理辦法》的規定，各地的城建檔案管理機構應當繪制城市地下管線綜合圖，建立城市地下管線信息系統，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管線。“擁有城建檔案管理機構的城市首先是做過地線管線普查的，在253個做過普查的城市中，只有少數設立了城建檔案管理機構。”江貽芳說。

為此，中國住房城鄉建設部在2012年時提出要加強城市地下管線綜合管理，要求各地開展城市地下管線普查。

“但是到目前為止，地下管線情況不清的現狀在中國還是普遍存在的。”在江貽芳看來，造成今天這種局面，既有歷史原因也有體制原因，城市缺少準確、完整的地下管線信息，業績考核主要基于經濟考核，使得國家對地下管線規劃重視程度不夠，無規劃、規劃缺乏可執行性、規劃監督缺失在城市里普遍存在。

“家中有糧心中不慌”，如果我們連家中有沒有糧、有多少糧、分別放在哪兒，都不甚明了，出了事怎么可能不慌？

中國城市規劃設計研究院高級工程師謝映霞認為，地下管線情況不清是造成危害的最重要原因。她建議，應該把所有地下管線情況摸清，并且動態地管理起來，不斷更新地下管線資料，讓地下“看不見”的東西變成看得見。同時，地下管線的規劃要合理，實施過程中要做好監督管理工作，平時的維護管理環節更不能少。

有不少專家建議，可大力推薦“地下城市管道綜合廊道”模式，即在城市地下擁有一個專屬的隧道空間，集市政、電力、通訊、燃氣、給排水等各種管線于一體，設有專門的檢修口、吊裝口和監測系統，實施統一規劃、統一設計、統一建設和管理，從根本上保障地下管線建設和使用的安全。

誰都在管，誰都不管

其實，對于城市地下管線問題，很多年前業界就討論過多次。由于城市地下管線新建、擴建和維修，道路經常被開膛破肚，這一現狀被業界比喻為“馬路拉鏈”。

專家指出，這種現象的頻繁出現，是因為“政府缺少統一的監管協調部門，城市地下管線各自建設和管理。”因此，不少專家曾建議專門成立一個管理地下管線的機構。

在中國城市規劃協會地下管線專業委員會副秘書長劉會忠看來，“誰都在管，誰都不管是目前城市地下管線管理的現狀。”管線的規劃歸規劃局管，建設開工歸建設局管，建設中挖掘城市道路的行政許可由市政部門管，管線的工程檔案則歸城建檔案管理部門管。

記者在采訪中了解到，目前城市地下管線的產權主體涉及幾十家單位，例如自來水公司、排水公司、燃氣公司、熱力公司、電信公司、電力公司、政府、部隊和各工礦企業等，管線的建設、維護管理均由各單位自行負責。除各自為政造成的巨大資源浪費外，城市地下管線信息不詳、道路無人統管，也是造成管線維護和管理毫無章法的原因。

多頭管理之外，各類管線的標準規范亦互相打架。劉會忠介紹，有些城市，其城市道路規劃建設的寬度可能小于各類管線統一建設所需要的距離，如果安排所有的管線建設，必然的結果是各類管線之間的安全距離違反各自的標準規范，“這種情況在原有城市道路改造中各類地下管線入地時表現得十分突出。”

現行的地下管線管理體制，使得部門之間的扯皮、推諉之事難以避免。“一旦出現突發事件，那么，相互扯皮的局面則會制約事故應急處置的速度和效率。”專家認為，要改變地下管線各自為政的現狀，必須明確執法主體，依法進行管理，建立統一的協調機構統一規劃、建設是目前的當務之急。

除此之外，規劃界對加強地下管線立法、建立地下管線綜合管理機構、建立地下管線綜合信息管理系統、實現信息共享等亦呼吁多年，但效果并不明顯。

開展專項排查整治

在“11·22”事故發生后，黨中央、國務院高度重視。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平立即作出重要指示，要求山東省和有關方面組織力量，及時排除險情，千方百計搜救失蹤、受傷人員，并查明事故原因，總結事故教訓，落實安全生產責任，強化安全生產措施，堅決杜絕此類事故。

中共中央政治局常委、國務院總理李克強作出批示，要求全力搜救失蹤受傷人員，深入排查控制危險源，妥善做好各項善后工作，加強檢查督查，嚴格落實安全生產責任。

隨后，“為什么會發生泄漏？為什么不疏散群眾？為什么引起爆炸……？”國家安全監管總局局長楊棟梁在11月25日舉行的事故調查組會議上連發15問的場景讓人記憶深刻，更喚起了公眾對平日里不甚關注的地下管線的重視。

而據中石油管道公司管道完整性管理中心主任馮慶善稱，2010年時，中國的長輸油氣干線管道已突破8萬公里，其中，服役時間超過20年的約60%，東部管網服役運行已30多年。而目前中國油氣管道總里程已逾10萬公里，僅僅3年間，新增2萬公里。

綿延10萬公里的“地下長城”，開展安全專項排查整治刻不容緩。

11月28日，國家安全監管總局部署對中國油氣輸送管道和城市地下管網開展安全整治。安全整治工作重點包括排查規劃設計、管線質量、保護措施、維護運行監測、監督責任、應急預案和演練、基礎管理等7方面內容。

之后，國務院安全生產委員會12月6日對外發布通知，決定從2013年12月6日起至2014年3月底，在中國范圍內開展油氣輸送管線等安全專項排查整治。

根據這份通知，排查整治的內容包括規劃、選址和設計及總平面布置等情況。要排查油氣、危險化學品輸送等管道是否與居民區、學校等人口密集區以及建（構）筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政公用地下管線及設施、軍事設施、電力設施、其他強腐蝕性管道及設施等是否有安全保護距離，是否符合國家有關法律法規以及標準規范的強制性要求。

《通知》還要求各地排查管線質量及完好情況、行政許可和監督管理情況、安全生產應急管理情況、安全基礎管理情況等。要求建立健全隱患排查治理制度，落實企業主要負責人的隱患排查治理第一責任，實行企業誰檢查、誰簽字、誰負責，做到不打折扣、不留死角、不走過場。

記者了解到，為以防萬一，各地的政企部門對油氣管道的檢查和督促整改已陸續展開，其中包括北京、山東、廣東等地。

在采訪中，也有專家表示，在對陸上油氣管道進行安全專項排查整治的同時，對管道鋪設環境更加復雜的在役海底油氣管道也需要有足夠的重視。中國目前開發的油氣資源多為淺水、近岸海域，生態環境非常脆弱，大部分的油氣資源運輸都是通過海底管道完成，一旦出現油氣輸送中斷、油氣泄露等事件，將直接影響到經濟發展和環境保護。

據知情人士介紹，中國目前共擁有海底管道6000多公里，其中90%的海底管道從投產以來未進行任何清管、通球等基本的維護活動，總長度達到了5000多公里；20%的海底管道根本無法接受內檢，長度約1000多公里。

國外經驗或可借鑒

像“1 1·22”事故一樣，類似事件同樣困擾著其他對石油極度仰賴的國家。盡管各國都在對如何確保油氣管道安全進行不斷地探索，但諸如完善法規、管道管理、企業制度等國際經驗，還是值得中國借鑒。

美國是擁有全世界最多油氣管道的國家，在歷史上，美國也曾發生過嚴重的管道事故。比如2000年8月19日，美國新墨西哥州一條天然氣管道泄漏爆炸，導致12人死亡。根據美國管道辦公室（OPS）公布的數據，雖然2003年至2012年比上個10年的管道事故數量增長了55%，但是事故導致的人員傷亡和財產損失卻呈明顯下降趨勢，這主要得益于法律法規的不斷完善和管道管理水平的提高。

在法規方面，美國對油氣管道建設和運行的全過程都有系統的安全法規進行管理和監督。這些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改進法令》、《2006年管道檢測、保護、執法安全法令》；《聯邦規章典》中的194至198章，其內容涉及管線設計、安裝、運行、維護、人員資格、公眾教育、應急反應、泄漏反應等內容。同時，美國不斷通過立法，完善對管線安全的管理。

在管理體制方面，美國聯邦政府有7個部門負責油氣管道安全監管事務，他們彼此分工明確，形成了較健全的監管體系。大部分州政府也設立了能源管理部門和油氣管道監管機構。

而其鄰居加拿大，管道意外事故也是接連不斷，除了涉及管道管理的法案一個接一個出臺之外，2004年6月，加拿大國會討論通過了C7法令，規定國家能源委員會有權定期或不定期視察管道公司，有權對其進行警告和行政處罰。此外，擁有油氣資源的省政府，還有權就油氣資源勘探開發生產及管道運輸等事宜，設立地方法規。

相比之下，中國目前已發布的法規，除2004年頒布的《城市地下管線工程檔案管理辦法》管理的對象是地下管線工程檔案外，在其他法規里，城市地下管線只是作為附屬對象進行管理。

此外，國外企業的管道安全體制與細則也是值得中國借鑒的。加拿大原油出口公司Enbridge，除了著名的十分鐘法則（若管道出現異常工況，十分鐘內沒有排查清楚就必須實施停輸）外，任何人只要報告聲稱聞到了油味，Enbridge都會毫不猶豫執行停輸，且不問原因。而且，在Enbridge調控中心里還有一個專門負責泄漏檢測的團隊，從系統開發、安裝維護再到管道泄漏檢測全程包辦。由于管道比較多，還有專門負責泄漏分析的員工，他們和調度員一起值班，協助確定泄漏事件。

根據歐盟2011年的調查發現，管道意外發生的頻率正在增加，由此可見，對于如何降低地下管道風險，絕對是一個國際課題，有待各方進一步探索。