政府購買公共服務的實踐評析

孫肖遠

購買公共服務是政府提供公共服務的一種創新方式，既是推進社會管理體制改革創新、提供更好的公共服務的必要選擇，也是進一步轉變政府職能、建設服務型政府的必然要求。購買公共服務在政府部門與企業、事業單位和社會組織之間架起了互動的“橋梁”，是當前政府轉型具有實質性意義的改革舉措。

一、國內政府購買公共服務探索實踐

國內政府購買公共服務探索實踐已形成幾個比較有影響和特點的模式：

目錄指導型。廣東省、市、縣三級政府已陸續出臺以下三類目錄：第一類是政府需要轉移出來的職能的目錄；第二類是政府向社會組織購買服務的目錄，包括服務的內容、名稱、項目、價格等；第三類是承接公共服務的主體——社會組織的目錄。該目錄為政府轉變職能和社會組織承接政府部門職能轉移提供了明確指導，也為社會組織發展指明了方向，在服務產品需求方和供給方之間架起了“橋梁”。

管辦分離型。無錫市在2008年就出臺了《關于推進政府購買公共服務改革的實施意見》，把部分公共服務從政府機構職能中剝離出來，交給社會服務機構提供，政府則重點加強對公共服務的監管。目前政府購買公共服務已覆蓋市政養護、環衛保潔、信息化服務和公共文化等16個領域，全市30萬元以上的服務類項目全部納入政府采購，2012年服務類采購金額達到12億元。政府購買服務改變了以往的資金撥付方式，資金撥付結合項目進展情況，與考核評估結果掛鉤，提高了財政資金的使用效率。

社區服務型。2003年11月，南京市鼓樓區在全國率先創建“居家養老服務網”，以政府購買服務的方式與社會養老機構合作，免費為孤寡、獨居老人和困難老人家庭提供日常生活照料服務。從2006年起，將購買居家養老服務的費用納入年度財政預算，十年來僅社會化養老服務一項，鼓樓區財政投入就達7500萬元。

需求推動型。寧波市從2004年起就積極嘗試推行政府購買公共服務改革，購買領域從居家養老、公共文化逐步拓展到公共衛生、教育培訓、法律援助、人民調解等多個領域，順應了居民公共服務需求的變化趨勢。通過項目化運作、公益創投等購買方式創新，為公益性社會組織提供資金、場地、技術、人員等支持，鼓勵社會組織為居民提供更多個性化、多樣化的服務。

但國內政府購買公共服務仍存在的一些問題，主要有：

政府部門購買公共服務的動力不足。政府購買服務項目與財政資金管理銜接不暢，由于政府購買服務的項目資金管理服從于專項資金管理，部門力推缺乏資金保障的項目實施政府購買服務，以此作為爭取專項資金的工具，而已有足額預算資金保障的項目實施政府購買服務試點則缺乏積極性。把政府履行公共服務職能片面理解為只能由政府提供公共服務產品，每當需要增加新的公共服務事項，就產生較強的擴張機構和人員的沖動。

政府購買服務資金的規模過于小而散。目前政府購買服務還處于探索階段，資金規模總體上還比較小，而且政出多門，屬于“零敲碎打”，購買資金缺乏統籌整合，具有較大程度的不確定性。政府購買服務節約財政資金的效果也不明顯，政府購買服務項目資金與現有專項資金和部門預算資金缺乏統籌規劃，還未形成此消彼長的平衡機制。

公開平等競爭的購買機制尚不健全。目前購買服務的方式已多樣化，有單一來源采購、委托管理、項目申請、意向性談判、資助、憑單等，但公開競標占全部購買公共服務的比例還很不足，存在著購買雙方非獨立的形式性購買等問題。不通過公開競爭的購買服務，意味著委托方和受托方直接掛鉤，很容易使購買方直接干預社會組織內部事務和具體工作方式。

政府購買公共服務的市場還沒有形成。長期以來，公共服務由政府部門及所屬事業單位壟斷，沒有形成健全的公共服務市場，政府購買的選擇往往非常有限，競爭難以充分開展。社會組織培育不充分，專業化水平不高，社會公信力不足，其承接服務的能力偏弱，也是公共服務市場難以形成的重要因素。

影響國內政府購買公共服務推進的制約因素主要有以下方面：

法律法規不健全。我國的法律法規對政府購買公共服務還無明確規定，《政府采購法》對“服務的行為”的理解僅限于政府自身運行范圍，比如后勤、信息化維護等，而政府為公眾提供的服務并沒有納入政府采購的范圍。

政府購買公共服務的內容和范圍界定不夠清晰。由于服務項目的選擇原則、標準、條件不夠明確，有可能把本應由政府部門直接提供的服務項目要求政府購買，而把應推向市場的服務項目變換方式仍由政府來承擔。公共服務不同于一般的公共產品，種類繁雜，對公共服務的計量及質量評價十分困難，造成監管評估成本較高。

政府購買服務的過程管理能力不強。以下因素直接導致政府提供公共服務引入競爭機制后效果仍不明顯：作為賣家的社會組織與政府之間一旦有利益關系，就難以避免購買行為的內部化；在購買過程中消費者基本上處于缺席狀態，導致終端消費者難以得到服務的實惠；有些地方政府購買服務一買了之，不對服務效果和質量進行監督評估。

圍繞基本公共服務均等化的目標，現階段政府購買公共服務的項目主要向弱勢群體傾斜，覆蓋范圍逐步從城區向公共服務比較薄弱的農村延伸。隨著社會組織提供公共服務能力的提高，將從初期階段的購買服務崗位為主轉向購買服務項目為主。社會組織和政府的關系將由依賴非競爭性轉向獨立競爭性，但社會組織的發育和公共服務市場的形成還有一個過程。基本公共服務公辦民營化也是一個發展趨勢，如杭州市余杭區在2002至2003年將原由政府和集體開辦的29所衛生院全部拍賣，共拍得7500萬元，2010年政府財政斥資3億元又將其中28所衛生院收回。

二、國外政府購買公共服務實踐經驗啟示

政府購買公共服務面臨合同管理困境。從公共服務購買雙方關系的獨立性和購買程序的競爭性兩個維度劃分，國外政府向社會組織購買公共服務有四種模式：獨立關系競爭性購買模式、獨立關系非競爭性購買模式、依賴關系非競爭性購買模式、依賴關系競爭性購買模式。實踐表明，任何一種購買模式都面臨風險，政府購買公共服務的風險主要來自于供應商壟斷、購買雙方的投機行為。面向社會的公共服務合同管理具有極大的復雜性，從國外實踐的案例中發現，在五種情況下政府對服務合同的管理較為困難：一是私人獲益的比例降低；二是對產出的衡量困難；三是對產出進行衡量的時間長；四是產出為無形的；五是供應方減少。endprint

政府購買公共服務存在道德風險。美國地方政府購買公共服務較為普遍，在選擇替代性服務提供方式時，90%的服務使用合同外包。但政府直接提供公共服務還是最主要的方式，比例一直在50%以上。近年來，逆向合同承包呈增長態勢，2002至2007年，公共服務供給從合同外包形式逆轉為政府直接提供的比例約為13%。其主要原因是：公共服務民營化節約費用的效果并不明顯；外包服務質量大打折扣，合同外包對費用的節省主要來自于犧牲服務水平和質量；權力尋租腐敗問題大量滋生，絕大多數腐敗案件與外包的回扣有關，公共服務合同外包被認為是西方國家腐敗產生的最主要原因之一。

以社會企業為代表的第三部門迅速崛起。20世紀90年代末，社會企業就開始受到歐美各國政府的重視。2002年7月，英國政府制定了《社會企業：邁向成功的戰略》發展規劃，確立了“為社會企業發展營造支持性環境”、“使社會企業成為運轉良好的事業”、“建立社會企業的知識和價值體系”等戰略目標。美國總統奧巴馬上任后，在白宮成立了“社會創新與公民參與辦公室”，旨在促進政府與私企、社會企業家和公眾之間的伙伴關系。近年來，為了突出社會企業的重要性和改善社會企業的制度環境，意大利、英國、波蘭等國紛紛對社會企業進行立法或修訂相關法律。在變更法律框架比較困難的情況下，實施認證成為一種比較可行的方法，2007年韓國政府頒布的《社會企業促進法》，制定了認定社會企業的七項標準。英國政府支持民間機構出臺的社會企業認證標準，其中影響較大的有SEM認證。近年來，國外社會企業的迅速崛起主要得益于政府以下方面的政策支持：通過公共采購方式給予社會企業更多的發展機會，在現行的政府采購框架中，明確將社會企業納入采購對象；對社會企業的稅收優惠往往是給予向社會企業投資的個人或機構，以鼓勵社會資本投向社會企業，如英國對社會企業投資方所得或公司稅減免25%；通過設立半官方機構和為相關機構提供資金的方式，為社會企業提供咨詢和信息服務支持，還鼓勵大學、研究機構和社會培訓機構開展社會企業的教育、研究和培訓。

三、推進政府購買公共服務的路徑選擇

政府購買公共服務涉及多個主體，包括作為資金撥付者、監管者的財政部門，作為提供者、購買者、激勵者和監督者的職能部門，作為生產者、承接者的企業或者非營利組織，以及作為使用者、消費者的社會公眾。其過程需要經過多個環節，即需求信息收集、制定指導目錄、立項申報、招標投標、合同管理、監督反饋、績效評估、制度創新等。為了實現以民為本的價值取向和公共利益的目標追求，推進政府購買公共服務需要堅持需求導向、績效導向和公平導向的原則，各個主體在不同環節上努力做到緊密協作、有機銜接、良性互動。

把公眾需求作為購買服務活動的起始環節，健全公共服務購買目錄篩選機制。西方國家曾因為公共服務過分地市場化和私人化，導致其公共性和公正性下降。因此，在推進政府購買公共服務的過程中，一開始就要注意從效率取向更多地轉到公平取向，從強調較低的成本轉向強調公眾的廣泛參與，通過創新公共服務項目的選擇機制，讓這一購買活動能夠充分體現公眾的意愿和訴求。首先，將需求調查納入到政府購買的流程之中，針對公眾不滿意的服務或者公眾急需的服務項目提出購買目錄建議；其次，健全公共服務購買項目甄別機制，確保購買的服務都屬于公共服務，防止公共財政資金被濫用；再次，成立由社會公眾、專家學者、社會組織以及財政部門等代表組成的篩選委員會，篩選出屬于績效易于鑒別、政府容易監管、群眾的確需要且購買者之間具有競爭性的公共服務項目。

健全購買服務的招投標機制和過程控制機制，推動購買服務的獨立性、競爭性和績效性。增強購買服務招投標過程的透明性和公開性，讓政府部門的權力退出招投標環節，把政府壟斷供給的公共服務轉移給社會和市場，使公共服務的供給方之間形成適度競爭。政府購買服務在政府與社會組織或企業之間形成了“委托—代理”關系，社會組織或企業有可能采取機會主義行為，因此對服務項目的實施要實行過程控制和監督。由于許多公共服務項目的實施過程是社會組織進行服務生產的過程，同時也是社會公眾進行服務消費的過程，公共服務生產與消費所具有的同一性特點，使作為服務對象的社會公眾最有發言權，應充分賦予公眾評價、監督、反饋的權利，建立社會公眾、社會組織和政府部門之間針對項目實施情況的動態信息反饋渠道，以提升公共服務的社會滿意度。

大力發展社會企業，加強公共服務資源整合中的自組織能力建設。非營利組織主要依靠政府撥款、企業和個人捐助來維持公益項目的運作以及組織自身的發展，是一種較為被動的發展模式。而社會企業通過非營利組織與企業組織的創造性結合，兼具社會性和商業性的運作模式，具有較強的組織效率和自組織能力。加快制定社會企業法律規范，明確社會企業與社會組織、商業企業（包括福利企業）之間的關系，推動符合條件的民辦非企業單位、福利企業轉為社會企業，使其在具有社會企業法律身份后，能夠享受相應的政策扶持和稅收優惠。發展社會企業需要從三方面形成推動合力：一是吸引戰略性社會投資進入公共服務領域，以減輕政府面臨的財政壓力；二是提升非營利組織的造血能力，降低對政府資金扶持的依賴程度；三是促進“企業社會責任”向社會企業的轉型，推動商業企業為社會創造更多的“共享價值”。

發揮街道直接面向基層群眾的綜合服務功能，建立以街道為樞紐的公共服務分級負責管理體制。省市層面主要負責制定購買公共服務的配套政策和法規，統籌安排專項資金及其管理辦法，指導縣區公共服務購買實踐。縣區層面主要負責制定并落實本級公共服務購買計劃，做好資金預算與安排，檢查、指導和評估街道公共服務購買實踐。街道作為承上啟下的樞紐組織和公共服務購買實踐的主體，負責公共服務項目收集整理、立項申報、檢查落實、監督評估，統一管理和使用公共服務經費，以及街道社區服務中心的運行。發揮街道職能應主要體現在以下方面：明確基層公共服務項目的設計、申報、審批、公開招投標和組織實施的準入條件和標準，推動服務項目產業化發展；強化項目購買合同管理，制訂權責清晰的項目合同條款，并加強對合同實施過程的監管；推進社會組織孵化器建設，加快培育發展公益類、服務類社會組織，提高社會組織承接公共服務的能力。

圍繞履行公共服務職能明確政府有關部門的分工職責、協作機制，提高公共服務行政效能。政府購買公共服務是一項涉及面廣、改革難度大的系統工程，涉及財政、審計、監察、勞動、民政、衛生、教育、文化等多個部門，需要建立健全分工協作機制。財政部門負責牽頭制定政府購買公共服務制度，指導購買公共服務項目的確定、監督購買主體依法開展購買服務工作，推動政府購買公共服務的資金管理、監督檢查和績效評價等工作；購買主體的部門負責具體購買服務項目的申報和組織實施，對承接方提供的公共服務進行跟蹤監督，在項目完成后組織驗收和績效考核；審計、監察部門負責對政府購買公共服務資金進行審計監督、購買環節進行程序監督，發現問題提出改進建議；采購機構負責對進行集中采購的政府購買公共服務項目組織購買，審核購買主體提出的采購需求，嚴格依法執行采購程序。

（作者系江蘇省社科院馬克思主義研究所研究員）

責任編輯：黃 杰endprint