創(chuàng)新社會治理體制

李強(qiáng)

十八屆三中全會《決定》指出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一重要思想體現(xiàn)在社會建設(shè)方面，就是提出了“創(chuàng)新社會治理體制”。2004年黨的十六屆四中全會提出社會管理的概念，黨的十七大、十八大報(bào)告都沿用了這樣的提法。此次社會治理概念的提出，是對于多年來推進(jìn)社會建設(shè)，處理我國轉(zhuǎn)型期眾多社會矛盾、社會問題經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的吸取和總結(jié)，對于以往的理論既有繼承，又有發(fā)展，既有延續(xù)性，又有開拓性。在怎樣進(jìn)行治理和治理的方式、方法上，社會治理比較社會管理更具備現(xiàn)代化的特征。社會治理與社會管理，一字之差，卻是黨的社會建設(shè)理論與實(shí)踐的一次重要的創(chuàng)新。

第一，社會治理更強(qiáng)調(diào) “雙向互動”的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的管理體制將管理活動分為管理者與被管理者，注重管理者對被管理者的約束或控制，管理是一種從上到下的控制，上層發(fā)出指令，下屬必須服從。這樣的管理方式造成的結(jié)果是控制一方掌握全面的權(quán)力，被管理的一方處于被動的、服從的地位，顯然不是現(xiàn)代化的社會治理方式。而在社會治理的局面下，政府與社會的關(guān)系，既有政府作為公共事務(wù)的管理者，從事管理、服務(wù)、控制等多方面的工作，也有社會對于政府的監(jiān)督、督促、批評等眾多的活動；既有從上到下的指揮，也有從下到上的反饋、參與。這種“雙向互動”體現(xiàn)了現(xiàn)代的、文明的、法治的社會治理的理念。

傳統(tǒng)管理體制的最大問題是忽視了社會的活力，單向的控制思維忽視了社會的能動性和能動力量。在我國，黨和政府確實(shí)是最重要的領(lǐng)導(dǎo)力量，但是，人民群眾是社會的主體，如果沒有廣大人民群眾的參與，我們的社會建設(shè)就不可能實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)管理體制的一個缺點(diǎn)就是政府干預(yù)過度，什么事情都要靠政府管，其結(jié)果是社會失去了活力，而政府由于承擔(dān)了過多責(zé)任而不勝其負(fù)。社會不去發(fā)揮作用，凡遇到事情都倚賴于政府。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都攬到自己的身上。過多責(zé)任的結(jié)果是問題成山，積蓄社會矛盾，群眾也不滿意。所以，創(chuàng)新社會治理的思路是讓社會發(fā)揮更大的能動作用，是走群眾路線，相信人民群眾，通過創(chuàng)新社會治理，實(shí)現(xiàn)新形勢下的和諧社會。

第二，社會治理更強(qiáng)調(diào)多元參與的特點(diǎn)。社會是一個極其龐大的體系或系統(tǒng)，尤其是中國社會，人口數(shù)量巨大、疆土遼闊廣大、區(qū)域類型多、民族多，構(gòu)成社會的階級階層、社會群體、職業(yè)群體更是多元復(fù)雜。中國社會的良性治理，一定需要全體人民的共同參與。在這種復(fù)雜體系的治理中，確實(shí)需要統(tǒng)帥，所以，黨和政府處于領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的位置上。但是，這絕不是說其他力量不重要。此次文件特別強(qiáng)調(diào)“鼓勵和支持社會各方面參與”。這是因?yàn)楹椭C社會構(gòu)建的前提是全社會成員的積極參與。

在強(qiáng)調(diào)社會多種力量參與社會治理方面，《決定》還特別指出了要“激發(fā)社會組織活力”。《決定》提出“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”。最近，筆者在某城市的基層社區(qū)做社會調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在基層社區(qū)層面，社會組織的發(fā)育狀況還比較滯后，尚有巨大的發(fā)展?jié)摿ΑＴ谡{(diào)查的地區(qū)，被訪者參加過社區(qū)公益組織的僅12.6%，參加過工會的僅12.4%，參加過職業(yè)協(xié)會的僅5.6%，參加過基金會活動的僅2.1%。在基層社區(qū)，社會組織的發(fā)育十分滯后，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社區(qū)居民缺少交往、缺少社區(qū)認(rèn)同，處于一片散沙的狀態(tài)。

所謂社會組織，我們不應(yīng)理解得過于狹窄。其實(shí)，除了政府和企業(yè)以外的組織都可以視為社會組織。在我國的社會組織中，有一類是具有長久歷史和傳統(tǒng)優(yōu)勢的社會組織，這就是工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)。按照我國的工會法，以工資收入為主要生活來源或與用人單位建立勞動關(guān)系的勞動者，承認(rèn)工會章程，都可以加入工會成為會員。所以，工會是面向億萬勞動者的，它是力量最為強(qiáng)大的社會組織。但是，從基層社區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)看，被訪者中參加工會的比例很低。同樣的問題也發(fā)生在青年團(tuán)和婦聯(lián)身上。究其原因，是由于，在今天改革開放的全新局面下，我國傳統(tǒng)具有明顯優(yōu)勢的社會組織，不少都沒有積極地適應(yīng)形勢的變化，沒有及時作出自身的改革。傳統(tǒng)社會組織很多官氣比較重，動力不強(qiáng)，仍然固守在原來的單位體制框架內(nèi)，沒有積極拓展、積極進(jìn)取的精神。尤其是在新型社區(qū)中，傳統(tǒng)社會組織發(fā)育明顯不足。所謂新型社區(qū)就是在改革開放30多年后的今天，新產(chǎn)生的社區(qū)類型。比如，新型商品房小區(qū)、新開發(fā)區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)等。工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)，不少還是往往固守在原來的單位體制內(nèi)、固守在原來的社區(qū)內(nèi)，對于新生社區(qū)沒有給予更多的關(guān)注。所以，遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)激發(fā)社會組織活力的目標(biāo)。

所謂激發(fā)社會組織活力，也應(yīng)包括激發(fā)企業(yè)社會責(zé)任的活力。企業(yè)雖然在類別上是市場經(jīng)濟(jì)組織，而不屬于一般意義上的社會組織。但是，企業(yè)是在社會、社區(qū)范圍內(nèi)運(yùn)營，必然與社會、社區(qū)發(fā)生密切的關(guān)聯(lián)，所以，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)更多的社會責(zé)任，包括：企業(yè)周邊的環(huán)境責(zé)任、提供就業(yè)機(jī)會的責(zé)任、周邊社區(qū)建設(shè)的責(zé)任、幫助社會弱勢群體的責(zé)任等。如果成功激發(fā)了企業(yè)的社會責(zé)任活力，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的社會參與，則會大大推進(jìn)和諧社會的建設(shè)水平。

在基層社區(qū)層面，廣大居民對于改善社區(qū)環(huán)境、提供社區(qū)公共服務(wù)、構(gòu)建和諧社區(qū)有著極其迫切的需求和要求，如果進(jìn)行有效的組織，廣大居民有著非常積極的參與動力。所以，關(guān)鍵問題是怎樣組織老百姓，怎樣煥發(fā)出廣大居民自身就具有的參與動力。而創(chuàng)新社會治理體制，就是要通過創(chuàng)建新的體制、機(jī)制，使得廣大社區(qū)居民能夠真正地廣泛參與到社區(qū)建設(shè)之中。

第三，社會治理強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商的特征。改革開放30多年以來，社會上明顯出現(xiàn)了“不均等”和利益多元化的趨勢。對于今天的社會格局，如果使用利益群體的分析范式是比較符合實(shí)際的。由于社會、社區(qū)、小區(qū)中都存在不同的、眾多的利益群體，所以，有時候很難形成一致的意見。比如，某城市對于一個新的開發(fā)區(qū)的建設(shè)，不同的社會群體、不同部門，處在不同的位置上，會持有完全不同的觀點(diǎn)。例如，城市經(jīng)濟(jì)工作部門會認(rèn)為這是推進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、產(chǎn)業(yè)發(fā)展了也會創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。開發(fā)商們會認(rèn)為，這是一次很好的投資機(jī)會、盈利機(jī)會。但是，居住在該開發(fā)區(qū)地域范圍內(nèi)的居民、家庭，則面臨著被拆遷改造的局面，很多人會認(rèn)為是對他們生活的重大打擊，近來很多群體事件就是因拆遷改造引發(fā)的。而對于新建開發(fā)區(qū)這樣的事情，環(huán)境保護(hù)者也往往持異議，認(rèn)為某些產(chǎn)業(yè)會帶來環(huán)境問題。對此，歷史文化保護(hù)者也常常持相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為大規(guī)模的拆遷改造會破壞該地區(qū)的歷史文化遺址。又如，對于同樣一塊建設(shè)用地的使用，不同的人也會有不同的主張，主張社會公益事業(yè)的人會強(qiáng)調(diào)應(yīng)建設(shè)醫(yī)療教育等公益機(jī)構(gòu)，急需改善住房條件的老百姓會認(rèn)為用來建設(shè)限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房是最緊迫的，等等。在多元利益的格局下，不同利益人群的觀點(diǎn)會是針鋒相對的。