擴大培訓覆蓋面 促進新生代農民工融入城市

周秀平

2003年以來，我國相關部門先后發布、制定多項關于農民工培訓的指導意見、通知、培訓規劃等，每年投入的公共培訓經費達數百億元，這些政策有效地提高了農民工的技能水平，增強了他們的城市生活適應性等綜合能力。盡管這些政策在落實過程中也出現了一些問題，但是在促進新生代農民工融入城市的過程中，擴大培訓覆蓋面依然是有力抓手。

新生代農民工政府培訓中出現的問題

2012年3月至2013年8月，中國教育政策研究院《城市化進程中新生代農民工職業教育與社會融合問題研究》課題組在河南、安徽、福建、廣東、上海、深圳等省市地區對近五千名新生代農民工進行問卷調查，并組織教育、人社、農業、科技等部門代表，其中有職業學校校長、社會培訓機構負責人、教師、學生、企業人力資源負責人、新生代農民工員工代表等座談，對新生代農民工的職業教育與社會融合問題進行專題調查研究。研究發現，新生代農民工在政府培訓中存在的問題主要有：

第一，總受益比例低。國家統計局、國家人口計生委以及此次調查數據均顯示，參加過農業技術培訓或非農技術培訓的農民工人數太低，占農民工總體的比例不到30%，政府培訓參與率不到20%，新生代農民工的培訓參與率為14%。

第二，培訓機會的群體分布不均衡。數據顯示工會會員、黨員、國有企業職員，或具有中專、職高、技校以上文憑等，處在相對優勢位置的新生代農民工的培訓參與率是在私營或沒有工會的企業工作、具有初中學歷等處在相對弱勢位置或普通新生代農民工的兩倍。

第三，沒有參加培訓的新生代農民工的城市融入水平大大低于培訓參加者。調查發現，以滿分為5分計，參加過培訓的新生代農民工對務工所在地的社區融入、城市歸屬感比未參加培訓者均高出0.4個分值。

新生代農民工政府培訓面臨問題的原因分析

新生代農民工在政府培訓中出現以上問題的原因是多方面的。

首先，農民工公共財政培訓經費機制失靈。由于多部門投入、管理，部門間缺乏協同，各自為政甚至互相牽制，導致資源配置機制無效率，以及低水平重復性培訓。經費投入手段單一，缺乏稅收、行政等多元手段的綜合運用，難以提高人均培訓經費補助標準，打擊了培訓者的積極性，削弱了對培訓對象的吸引力。如在河南省、安徽省的部分地區人均只能報銷300到500元的培訓費，而真正掌握一門技能的培訓成本是這個補助標準的三到五倍甚至更高。

其次，培訓的組織與實施不適應新生代農民工的生活、工作與心理特點。第一，培訓政策信息不容易為新生代農民工獲得。調查發現未參加政府組織培訓的原因中有一多半是“我（被訪者）不知道有這樣的培訓”。政府與新生代農民工之間的信息不對稱導致二者溝通不暢。政府主要通過電視、報紙和政府官方網站發布政策信息，而新生代農民工每天用于看電視、看報紙、上網的平均時間分別為1.5、0.9、2.1小時，且他們主要看流行電視劇、電影和娛樂八卦，聊天、玩游戲等。第二，培訓對象的選擇渠道狹窄。當前，人口的大規模和快速流動嚴重削弱了黨團組織、職能部門的垂直系統與新生代農民工的聯系。借助傳統的渠道難以覆蓋到所有有培訓需求的新生代農民工。第三，培訓地點和時間安排不合理。政府培訓集中于特定時間和地點，而新生代農民工多從事勞動密集型工作，閑暇時間少，很難保證在指定的時間、地點參加培訓。第四，培訓激勵機制不完善。培訓效果未與薪酬有效掛鉤，補助報銷的程序復雜、時間漫長，使得重視眼前收入與利益的部分新生代農民工認為培訓沒用，進一步降低了新生代農民工實際參與培訓的意愿與可能性。

再次，對參與新生代農民工培訓的企業的監督和激勵措施不到位。第一，對大型、有能力自行開展培訓的企業落實一線員工培訓經費投入比例政策的督查不到位。國務院辦公廳要求“職工教育經費的60%以上應用于一線職工的教育和培訓”，而實際上，大型企業將大部分的培訓資源都用于中層及以上員工的教育和培訓。第二，沒有為小型、缺乏能力或無意愿自行開展培訓的企業提供公共培訓平臺，監督力度也不夠。小型企業很少或幾乎從不開展培訓，也未按國家政策規定上繳培訓費。在21至49人規模的小型民營企業中工作的新生代農民工參與政府培訓的比例為10%。第三，引導企業培訓新生代農民工的優惠政策落實不到位。對于積極開展或有意愿投入員工培訓的企業，中央和地方政府僅有一般性的政策規定，沒有落實到稅前開支、企業評先評優等具體的激勵政策中，這嚴重影響了他們培訓主要是在一線崗位工作的新生代農民工的積極性。

最后，未能有效激發和培養新生代農民工的終身學習意識。第一，部分新生代農民工的終身學習意識差。這部分青年學習意識和職業發展觀念薄弱，對生活和工作缺乏整體的規劃，主觀上也不是很努力，不積極把握企業、政府組織的各種培訓和學習機會，尤其是在業余時間的培訓。第二，未建立起健全的新生代農民工終身學習的社會支持體系。政府培訓信息難以獲得，企業培訓機會有限（在晉江的七匹狼、蠟筆小新和恒安集團等企業中，連續在一家企業工作兩年以上的一線員工中有10%左右的人能夠能獲得提升技能的在崗學習機會），公益性的社會培訓規模往往小而且分散，使得新生代農民工難以獲得充足的終身學習資源和支持。此外，體力技能型人才低于腦力知識型人才的社會心理是新生代農民工不積極參加職業教育與技能培訓的深層原因。

新生代農民工政府培訓的對策

基于以上成因，在促進新生代農民工融入城市的過程中，還應以擴大培訓覆蓋面為抓手。

要加大統籌力度，革新農民工培訓管理機制。加大部門協同培訓的統籌力度，以農民工工作領導小組為最高層次的組織體系，協調分散在發展改革、農業、教育、人社、科技、財政等部門的培訓資源，將各部門的農民工培訓規劃、計劃，具體的培訓日程安排、培訓內容模塊、培訓組織方式等協同納入重點解決、督導、檢查的農民工工作內容。加大培訓經費投入的統籌力度，綜合運用稅收、行政和法律方式，引導企業、職業學校、社會組織等社會力量投入農民工培訓，發揮好公共資金的引導作用。加大培訓群體的統籌力度，進一步開展新生代農民工分類分層的政策標準研究，調整原來模糊、交叉的部門培訓對象分工，按照統一、清晰和相互排斥的原則進行農民工培訓的部門分工，減少重復、低水平培訓。

拓展執行抓手，完善農民工培訓運行機制，進一步明確部門分工。系統梳理現行法律法規政策中各職能部門關于農民工培訓的具體職責，包括中央和地方各級政府間的責任分工；從國家層面以立法或國務院指導意見的形式進一步明確各部委和下屬職能部門在農民工工作中的具體職責和工作程序，明確中央、地方在不同地區不同行業的財政投入比例和方式。順應新生代農民工的生活、工作和心理特點改革培訓的組織和實施方式。增加手機短信、社交網絡等新型載體與方式發布和宣傳農民工培訓政策；利用社區青年匯、青年工會等以青年為主要成員的社會組織拓展培訓對象的聯系渠道；增加培訓時間和參與方式的靈活性，減少工學沖突；在培訓內容中增加職業發展規劃、城市生活知識等新生代農民工感興趣的模塊；完善培訓激勵機制，對取得職業資格技能認證的新生代農民工提供一定的公共財政獎勵，整合企業、社會組織等社會力量的培訓經費投入，提高培訓補助標準等。

監督與服務并重，引導企業完善在職學習體系。分類分層次開展企業、行業培訓監督。對規模性企業重點督查其培訓經費、培訓制度是否達到“60%以上用于一線員工培訓”等具體的政策條款要求；對沒有能力或未開展員工培訓的小微企業，政府引導和鼓勵其通過捐贈、聯合辦學等形式投入新生代農民工培訓，或成立公共培訓平臺與培訓基地。發揮行業組織的積極功能。鼓勵和引導行業協會、商會調查研究、分析匯總企業培訓需求，供負責農民工培訓規劃的政府部門參考。在制定農民工培訓相關政策時，吸收企業、行業的代表性意見，為已就業的新生代農民工在工作崗位上創造再學習、培訓與職業生涯上升的通道。進一步細化、落實優惠與鼓勵政策，從根本上提高企業培訓的動力與積極性。綜合運用行政、稅收、項目傾斜、評優與獎勵等手段，保障好企業開展員工培訓的法定權益；做好集中流入地流出地的農民工調查研究與新生代農民工流動特點的整體趨勢分析，幫助企業化解招工難等問題。

創新政府購買服務模式，完善新生代農民工終身學習的社會支持體系。通過購買服務延伸各級農民工培訓的工作觸角。購買職業學校、社會培訓機構和社會組織等非政府組織的職業教育與培訓服務，重點覆蓋在中小民營企業和從事臨時工作的新生代農民工和自我經營者。改革創新青年群團組織模式，加強與新生代農民工的聯系，深入了解其學習訴求，及時傳遞政策信息。如安徽省團委通過在北京、上海、廣州、深圳、天津、浙江等八個省市地區建立安徽駐外團工委，發展并聯系到了180多萬在外務工的安徽籍青年團員，為順利開展安徽籍新生代農民工培訓工作提供了極大的便利。堅持以就業為導向，以技能培訓為主要內容。依據新生代農民工在本地區的數量、行業分布與變動趨勢，及其基本公共教育服務需求制定政府的基本公共教育服務規劃和相關政策。

優化社會環境，在全社會營造重視技能型人才的輿論氛圍。新生代農民工是新型產業工人和技能型人力資源的重要來源，為此應在全社會大力營造重視產業工人、重視技能型人才的社會氛圍。一是大力表彰新生代農民工中的優秀代表，在政治上予以高度認可，如在人大代表中保障一定的農民工代表比例等；二是加大對技能型人才的獎勵力度，如對獲得行業標準認定的技能標兵、技能大賽獲獎者等給予物質獎勵，同時通過新生代農民工主要的信息獲取渠道如手機短信、移動網絡、微博等新媒體進行廣泛宣傳；三是對獲得高層次技能資格認定的新生代農民工，依據其對各類基本公共服務的重視程度，重點從入戶、教育、醫療、住房等政策入手加大準入力度，開辟其獲得與城市居民同等待遇、實現市民化的可行通道。

（作者單位：北京師范大學中國教育政策研究院）

責任編輯：鄭 建