中國黑河流域與澳大利亞墨累－達令河流域水管理對比研究

高 妍，馮 起，，王 鈺，成愛芳，張 晗，劉智興

（1.陜西師范大學 旅游與環境學院，陜西 西安710062；2.中國科學院 寒區旱區環境與工程研究所，甘肅 蘭州730000）

黑河流域是西北地區灌溉農業開發最早的流域之一，是西部水土資源開發利用、流域內水環境和水問題具有良好代表性的流域，受到國內外政界和學術界的高度關注［1－4］。

黑河流域是我國西北地區第二大內陸河流域，具有全球獨特的以水為紐帶的“冰雪／凍土—河流—湖泊—綠洲—沙漠”多元自然景觀，由高山冰雪帶、平原綠洲帶和戈壁荒漠帶等自然地理單元組成，完整地包括了干旱區的主要自然地域，是從總體上綜合研究社會經濟可持續發展、合理利用水資源的理想場所。

國內外雖然開始了流域科學研究和流域管理實踐，但水資源的生態價值、補償機制、自然—社會—經濟系統的水循環和整體水管理研究仍然十分薄弱，流域水管理的決策和實施缺乏科技支撐［5］。流域水管理是指通過保護、開發，實現流域水資源可持續利用的過程［6］，不僅要實現“水質量管理”、“生態流量”、“優化調配”的目標，而且要在現在與未來，人口、資源、環境與災害的系統中提出水環境問題的解決方案［7－11］。

黑河流域水資源的合理開發利用不僅關系到流域內人民的生活質量，也關系著整個西北地區的環境治理效果。科學合理地解決經濟社會發展與水資源供需的矛盾，加強流域尺度上水資源管理，實現水資源與社會、經濟和生態環境的協調發展，是當前該流域迫切需要解決的重要課題之一［4］。鑒此，本研究采用對比分析的方法，分別對黑河流域與墨累—達令流域的水資源狀態、流域水問題和流域水管理的相似性和差異性進行分析，并借鑒澳大利亞墨累—達令河流域水管理的成功經驗，探討黑河流域水管理需要改進和完善之處，以期為西北內陸河流域可持續發展提供參考和依據。

1 研究區概況

1.1 黑河流域

黑河流域是我國第二大內陸河流域，發源于祁連山，地理位置介于37°43′—42°42′N，97°37′—102°06′E之間［12］。 流 域 面 積 約 1.3×105km2，干 流 全 長821km，流經青海、甘肅、內蒙古3省區，覆蓋上游祁連縣，中游張掖、酒泉、嘉峪關等地市和下游內蒙古自治區額濟納旗，地勢西高東低、南高北低，且地形復雜多樣。

黑河流域氣候具有明顯的東西和南北差異，南部祁連山地，上游寒冷陰濕，有冰川分布，年平均氣溫為－5～4℃，年降水量在300mm以上，局部高山段年降水可達600～700mm；中、下游平原區多熱少雨，多年平均氣溫5～10℃，年降水量250～200mm，陸面潛在蒸發量2 000～3 000mm，降水量由東南向西北減少，干旱嚴重。黑河流域河流源頭分布有冰川428條，覆蓋面積129.79km2，冰儲量3.295km3，年補給河流的冰川融水量約3.65×108m3，占流域地表徑流總量（3.73×109m3）的9.8%。

1.2 澳大利亞墨累－達令河流域

墨累—達令河流域（Murray—Darling Basin）是澳大利亞最大的流域，位于澳大利亞的東南部（30°—40°S，140°—145°E）［13］，以亞熱帶大陸性干旱與半干旱氣候為主。流域全長3 750km，面積1.06×106km2，包括新南威爾士、維多利亞、昆士蘭和南澳大利亞州，覆蓋澳大利亞東南部的大部分，流域大部分地區地勢低平，雖然整個流域降水量變化較大，但總體降水量偏少，墨累河全流域年平均降水量為425 mm，流域徑流總量為2.27×1010m3，為澳大利亞年均降水量的6.45%［14］。

2 結果與分析

2.1 兩流域水資源現狀對比

2.1.1 水資源的基本特征 黑河流域主要為降水補給，也受冰川補給的影響，徑流具有顯著的季節差異，但年際變化不大。流域位于干旱區，2004—2010年年平均降雨量為185.94mm［15－16］，降雨分布不均，總的趨勢是由西南向東北方向遞減，年均天然徑流量為2.86×1010m3。墨累—達令流域年平均降雨量472 mm，降水時空分布不均：源頭地區最大為1 400mm，中游的奧爾伯里（Albury）地區年均降雨量僅600 mm；降水主要集中在冬春兩季，占全年總量的2／3；流域年均徑流量為2.38×1010m3［17］。兩流域在來水方面都具有來水量少且地表水量都遠不能滿足流域用水需求的共性。黑河流域2004—2010年年均可用水資源總量為2.44×109m3，其中農業年均用水量為2.78×109m3，占92.14%；工業年均用水量為1.30×108m3，占水資源總量的4.3%；城鎮公共用水量為1.75×107m3，占0.57%；居民生活年均用水量為6.49×107m3，占2.15%；生態環境年均用水量為2.52×107m3，占0.84%（圖1）。用水主要在人類活動頻繁的中游區，流域用水結構不合理，農田灌溉用水比例高達92.14%，工業用水比例僅占4.3%，水資源利用效率低。墨累—達令流域徑流總量2.27×1010m3，畜牧業用水量為7.95×109m3，占35%；農業用水量為6.13×109m3，約占27%；工業及其他用水量為5.90×109m3，占26%（采礦為主）；城市用水量為2.72×109m3，占12%［17－18］。澳大利亞墨累—達令流域用水結構比較合理，但其農業和畜牧業用水比例達到62%，農牧業用水在黑河流域和墨累達令流域均占很大比重。由此可見，兩流域中農業用水量都占了較大比重，用水結構相似（圖1）。2.1.2 水資源問題 黑河流域地處內陸干旱區，降雨量少且蒸發量大，流域生態環境持續惡化，上、中、下游都不同程度地存在生態系統破壞問題，森林萎縮、天然草場退化、水土流失嚴重、河道斷流加劇、土地沙漠化和沙塵暴危害加劇，水資源嚴重短缺，供需矛盾突出；該流域是一個資源型缺水流域，由于人口增長、流域經濟快速發展，尤其中游地區生活、經濟用水擠占生態環境用水；用水結構不合理，水資源利用效益低下，對水土資源進行了過度開發；水資源管理在歷史上一直沿用均水制，該制度在實施初期，為解決金塔縣黑河灌區在河道斷流期間農作物夏灌一二輪次用水起到了積極作用，但在每年5—6月的“卡脖子”旱期間，用水矛盾依然十分突出；水利工程設施不夠完善，水資源浪費現象比較嚴重，因均水制的局限越來越明顯，從而導致下游與中游各縣市因水生怨，用水管理程序不完善，管理制度不健全［19－23］。

圖1 兩河流域用水結構比較

墨累—達令河流域降水量變化較大，且流經地域蒸發強，以致中、下游常有斷流現象，特別是干旱年斷流月份更長。墨累河上游依靠山地降水、雪水補給，雖未斷流，但水位也很低。因而，流域供水不足，流域管理面臨嚴重的水資源短缺；土著文化遺產區條件惡化，過度放牧較為嚴重，歐洲移民文化遺產區條件惡化；旅游與休閑區退化等使得水資源利用矛盾突出，導致墨累—達令河流域水資源的不合理和低效率利用，為流域水管理提出了嚴峻的挑戰。流域覆蓋4個州，各州的自然地理特征、水資源時空分布格局、社會經濟狀況復雜，造成流域水管理中各地區、部門間政策不協調、不一致；已有法規政策實施不力；土地利用與管理措施不當，水資源利用中面臨河流環境惡化、水利設施老化等問題；應對干旱挑戰，解決水問題是墨累—達令河流域水管理的主要任務［11，4］。

通過對比分析黑河流域和墨累—達令河流域所面臨的水資源問題，發現二者具有很多共性，然而墨累—達令流域近年來已基本解決了以上存在的問題［19］。

2.2 兩流域水資源管理的對比

黑河流域與墨累—達令河流域水資源狀況、用水結構等方面存在著很大的相似性，不過墨累—達令河流域通過水管理改革，已基本解決水資源利用中存在的問題，使水資源向著可持續發展的方向發展。因此，有必要對兩流域進行對比研究，找出中澳兩國在水資源管理上的差異性，以此借鑒澳大利亞水資源綜合管理的經驗。

2.2.1 墨累—達令河流域水管理體制

（1）墨累—達令河流域水資源管理制度。墨累—達令河流域系統管理是澳大利亞水資源管理的一個很重要的特色，該流域的水資源管理計劃是一個歷史發展過程，體現了經濟社會發展以及水資源狀況的變化對加強流域管理的客觀要求（表1）。澳大利亞墨累—達令流域在流域水管理模式和流域水管理計劃的共同配合下，使的該流域經濟效益明顯提高，成為世界上流域管理的典型區域。

表1 墨累－達令河流域1987年以來的水資源管理計劃［24］

墨累河是澳大利亞最大的河流，長達2 500km，達令河是墨累河最大的一級支流，其流量占墨累河總量的20%左右。該流域在行政上包括新南威爾士州，維多利亞州，昆士蘭州，南澳大利亞州和首都直轄區。流域管理模式是針對墨累—達令流域所面臨的環境問題、社會文化問題以及管理問題而采取的一種措施［25］，其目標是促進并協調有效規劃與管理，以實現墨累—達令流域的有效治理。在聯邦制度的框架內，該協定自然成為分擔義務、分享權利、協調行為的一種重要手段。墨累—達令河流域協議（River Murray waters agreement），通過促進和統一有效的規劃和管理，希望達到平等、高效、可持續利用流域水、土地和其他資源的目標。為實現這一目標，建立了3層管理組織框架主要包括墨累—達令河流域部長理事會（Murray—Darling Basin ministerial council，MDBMC）、墨累—達令河流域委員會（Murray—Darling Basin commission，MDBC）和公眾咨詢委員會（community advisory council，CAC）（圖2）。決策層即部長理事會的任務是為流域內的自然資源管理制定政策和方針，是流域管理最高的決策機構。執行層即流域委員會是一個獨立機構，是部級理事會的執行機構，向理事會負責，同時代表理事會向政府負責，它不是一個政府部門或任何單個政府的機構。協調層即公眾咨詢委員會，其主要任務是為部級理事會和委員會就自然資源管理問題提供咨詢以及向委員會反映社區對所關注問題的觀點、意見和確保流域公眾的參與。這3個機構分工明確，相互銜接，互相配合，達到流了域管理的最優化，從而實現了流域整體管理的目標。

圖2 墨累－達令河流域三層管理組織框架

（2）墨累—達令河流域的水權管理制度。澳大利亞墨累—達令河流域水權分配的最大特色是把水權從土地權中剝離出來，新的土地所有者可以通過申請許可證或從水市場購買水權獲得供水水源；水的所有權和使用權歸州政府。水權類型主要有3種：①批發水權，即授予灌溉和供水職能的管理機構；② 許可證，授予個人及管理工程直接取水、用水的權利，有效期15a；③ 用水權，與土地相關的農戶灌溉、生活和畜牧用水權利［10］。建立水交易市場機制是墨累—達令河流域分配水權和協調水權利益的最主要措施，而且逐步實現了供水管理企業化。在水交易市場上，銷售者可以自行決定出售其多余或不需要的水量，增加了企業經營的靈活性，通過出售不需要的水量以增加經濟效益，尤其是不再經營現有的企業或到其它領域投資的情況下，出售部分水權的收入同樣可用于引進節水技術，更進一步提高水的使用效率［26］。對于購買者來說，通過在市場上購買水權，可以投資新企業或在擴建現有企業規模時增加水使用的可靠性。供水管理的企業化對于實現水資源的高效管理意義重大，其明顯的優勢體現在：競爭性的增強使得供水成本降低，卻極大地提高了供水服務的質量；減少了政府的財政風險，實現了地方自治與管理，強化了政府作為資源管理者和調控者的作用；通過訂立合同交易水權的商業行為更加明確了用水者對水資源或其它環境資源產生有害影響后的責任，加強了生態保護的力度［27］。水權交易的方式一般有區（州）內的臨時貿易和永久貿易以及區（州）際間的臨時貿易和永久貿易，其中臨時貿易是主要的交易方式且價格較低、形式靈活多樣，滿足了正常的生產、生活需要；而永久貿易則需要通過法定程序完成，具有較好的穩定性和連貫性。除了簽訂水權交易合同外，該流域還有專門的法規以確定水權交易的合理有序，其主要強調水貿易必須以維持河流生態系統的平衡與流域生態環境的保護為前提且不能損害其它用戶的用水權益，水貿易必須要在信息透明的水交易市場且在買賣雙方協商談判的基礎上簽訂合同，而水權的永久貿易必須要向水權管理機構提出申請并經過第三方評估及媒體監督的基礎上開展并公開頒布用水許可證，實現了水權交易的市場化與政府宏觀調控的有機結合。

（3）墨累—達令河流域的水價管理制度。水價制度在墨累—達令河流域得到了大力實施并取得了顯著成效［27］，該流域水價制定的原則為：① 水價體系采用消費定價、成本回收的原則；② 按照行業用水確定收費依據及補貼事項，比如農村供水的水價制定原則是在2001年前實現以全部成本回收定價、資產重置成本有正回收率、各項補貼透明化；當進行跨州界的水權交易時，必須保證水價和資產評估的一致性，但對政府提供的更新改造基金不作為計算水價的成本；③ 建立了防止水價過分上漲的約束機制，將明確用水權和明確評估有多少水資源可用于消費性需求作為定價的重要依據；④ 在政府的監督和指導下，由獨立的第三方或定價管理機構（IPART）進行資產評估和價格制定，而資產的評估和供水服務成本分析由審計單位獨立進行；⑤ 對于環境和生態用水則由政府授權相應水量用于環境目的，在確定總供水量時，為保證河流健康和生態的可持續發展，對用水量進行上限限制。更為有效的是墨累—達令河流域采取的用水量“封頂”制度，制定灌溉定額，對定額內的農用水量實施補償制度，超出定額部分的農用水量要實施懲罰制度，進而促進了節約用水，提高了用水效率。

2.2.2 黑河流域水管理體制

（1）黑河流域水資源管理制度。我國流域管理采用國家部委、流域機構、地方水利三級管理體制，實質上就是流域管理、部門和行政區域管理相結合的多部門、多層次管理。黑河流域水資源的統一管理問題，始終是干旱區流域管理的重點。對水資源實施統一管理，是國家《水法》所規定的，在西北地區尤為必要。在管理機構方面，歷史上，黑河流域一直沿用均水制，并且設有專門的管理機構。1951年1月設立了黑河流域水利管理委員會，1952年交張掖市管理。為了加強該流域的水資源的流域管理，根據國務院中編辦1999年1月的批復，黃河水利委員會成立了黑河流域管理局，專門負責黑河水資源統一管理和保護。在管理體制方面，整個水資源管理體系中，缺乏一個全流域的水資源統一管理機構，目前黑河流域還是以行政分區的方式實施分級水資源管理。1997年頒布的《黑河流域水資源條例》中明確指出了黑河的流域范圍，但是直到今日，仍未樹立起這種流域觀念。2001年8月，國務院以國函〔2001〕86號文批復了《黑河流域近期治理規劃》，確定黑河流域近期治理的目標、核心和對經濟結構進行積極穩妥的調整。按照《國務院關于黑河流域近期治理規劃的批復》中同意建立黑河流域綜合治理聯席會議制度的意見，黃河水利委員會代水利部草擬了“黑河流域綜合治理聯席會議制度”，2002年4月，水利部確定了聯席會議組成人員，黃河水利委員會開始籌備黑河流域綜合治理第一次聯席會議，組織起草有關文件，提出了會議預案。但是，聯席會議制度遠沒有得到真正落實，通過聯席會議制度發揮其協商解決黑河流域綜合治理重大事項的作用也遠沒有發揮［28］。黑河流域的多部門、多層次的管理體制則逐步造成管理部門各自為政、分割管理的局面，不利于流域水資源的統一調配。

通過分析澳大利亞墨累—達令河流域水管理的計劃與模式，相比于黑河流域水管理的機構與體制，研究發現墨累—達令流域管理是基于協定的合作管理，流域管理機構的職能只是在總體上負責并且控制有關各締約方遵從墨累—達令河流域的共同利益的重大政策，避免了各級政府爭權奪利的可能性，是通過各州讓渡部分權力來保證管理得以實施。更重要的是，澳大利亞在流域管理中重視管理的科學與民主，重視政府和社區公眾的合作關系，這使得該流域管理可以發揮的效用更大。

（2）黑河流域水權管理制度。改革開放后，隨著國家“三西”建設的部署和河西商品糧基地建設的深入，黑河流域的水資源開發利用統一規劃提上議事日程。1986年，蘭州水利勘測設計院開始進行黑河干流（含梨園河）水利規劃，并于1989年完成。1992年水電部據此提出了《黑河干流（含梨園河）水利規劃報告》并報國家計委審批通過。1997年國務院又審批了由黃河水利委員會提出的《黑河干流水量分配方案》。2000年6月，水利部批準了由黑河流域管理局編制的《1999—2000年度黑河干流水量實時調度預案》、《黑河干流水量調度管理辦法》和《黑河干流省際用水水事協調規約》等。在黑河流域管理局接連召開了5次調水工作會議協調下，黑河流域圓滿完成2000年的分水任務，這是歷史上首次實現跨省區分水，黑河流域水資源管理由此實現了歷史性突破。歷史上實行長達近300a的黑河均水制度，被新的均水制——黑河調水計劃所取代。均水制分水在特定歷史時期對于流域水資源管理及經濟社會發展確實起到了積極作用，但隨著市場在資源配置中的作用的不斷加強，當前的均水制已經顯現出一些明顯的不足，主要體現在：① 水權配置不清晰。黑河流域是跨省區的大流域，流域內的水資源所有權屬于國家。但水資源的所有權和使用權是可以分離的，這就使得所在流域的居民享有水資源的使用權成為可能，但如何公平地分配水量，如何將水權切實落實到各用水戶，是解決本流域水資源配置問題的關鍵［29］。因此只有在水行政主管部門監督指導下，遵循水資源初始分配的原則，將總量指標逐級分配到鄉鎮、用水協會，村級農民用水者協會，根據確定的水權面積，將分配到本級的用水總量指標進行分解，民主分配給每一用水組、用水戶，落實到地畝，具體到每一灌溉輪次［30－31］。在此基礎上，由水行政主管部門向每一用水戶核發水權證書，明晰各用水戶的權利與義務。通常情況下，享有農村土地承包經營權的的主體都可以取得水權證，進而享有水權。也只有這樣，才有可能更好地進行水權交易，不斷降低用水成本。② 區域水權管理與流域水權管理相互重疊，大大降低了水管理的效益。目前雖然該流域干流水量調度主要由黃河水利委員會及其所屬的黑河流域管理局主要負責，但黑河流經的三省區有關縣級以上地方人民政府水行政主管部門和東風場區水務部門各自負責著所轄范圍內黑河干流水量調度的實施和監督檢查工作，而且黑河干流年度水量調度方案、月水量調度方案和實時調度指令的執行，實行地方人民政府行政首長負責制和黃河水利委員會、黑河流域管理局、東風場區主要領導以及水庫、水電站主管部門或者單位主要領導負責制［32］。而且就取水權而言，黑河流域管理局和流域內縣級以上人民政府水行政主管部門批準黑河干流取水的總耗水量，以國務院批準的黑河水量分配方案為依據，由黃河水利委員會實行總量控制［33］。這一管理體系不僅增加了水權分配與管理的流程，而且“多龍治水”的格局造成了水權管理的不清晰。因此在將來的水權管理中要實行流域范圍內的區域規劃應當服從流域規劃，專業規劃也應當服從流域規劃，形成“一龍治水”的新格局。③ 水權交易的市場化水平低下。長期以來，黑河流域均水制下的水量分配管理較粗放，豐水年時執行“定額管理”不徹底，“總量控制”不嚴格，超額灌溉的現象較普遍；剩余水量回購定價過低，水權交易難以全面推開，難以引導農戶減少用水需求；枯水年時黑河中游地區的水資源供需將會出現緊張局面，綠洲農業將會面臨規模和結構調整的挑戰，最終導致水資源嚴重短缺與利用上的驚人浪費現象并存。為實現水資源的優化配置，解決初始配置帶來的不公平、不均衡、不合理問題，以及由此產生的一系列其他問題，客觀上要求建立有效的流轉機制，實行水權交易，建立水權交易市場，發揮市場機制自我調整的功能，使水資源能夠在市場的引導下合理流動，使用水權主體能夠在市場上各取所需，互通有無。明晰黑河流域內各地方政府、流域（區域）管理機構以及用水戶對水資源的各種權利，推動流域內水權交易的開展，是優化配置流域水資源的有效途徑［34］。也只有這樣，才能更好地實現水資源的高效利用。

（3）黑河流域的水價管理。當前，雖然黑河流域也施行了水價制度，但這一制度尚未真正實現降低用水成本、提高用水效益和節約水資源的最終目標，而且水價制定的市場化水平極低。一般來講，完整的水價應由資源水價、工程水價和環境水價3部分組成，黑河灌區現行水價主要指農業灌溉供水工程水價，不包括資源水價和環境水價。工業用水只征收水資源費，工業廢水的達標排放由環保部門管理，管理難度較大。目前根據建立節水型社會的要求，應借助水價這條經濟杠桿來促進水資源的優化配置。要按照現行水價核定規定，盡快測算并由當地人民政府批準實行新的農業水價，并在不同灌溉季節采取浮動水價和超額用水累進加價等措施，靈活運用水價的漲落調整來促進水資源優化配置，運用經濟杠桿促進節水。對于資源水價這一非市場調節的水價部分，應通過征收水資源費（稅）來體現，任何用水戶通過繳納該費用可獲得取水許可證，從而取得水資源使用權［35］。對于市場調節的水價部分——工程水價和環境水價分別由供水價格和污水處理及達標排放來體現。要特別注重地下水的保護，鼓勵優先使用地表水，而對地下水使用實行保護性的高價。此外，合理水價建立的前提是準確的計量終端戶的用水量，目前黑河中游地區部分地區計量設施不配套，水量不能準確計量到戶，水費計收方式粗放。因此，在建立合理水價并不斷完善的同時，應不斷改善該地區用水計量設施。同時，改進末級渠系的管理，約束終端水價，以減少中間環節的加價和搭車收費，實實在在地減輕農民負擔。有研究也指出［36］，農業水價的制定應優先考慮農戶對水價的承受力，不能一味強調供水成本的全部回收，要提高農戶對農業用水水價的承受力，最重要的是提高農戶的收入。同時，由于工業用水的效益遠高于農業用水的效益，政府在當前對農業用水供水單位進行扶助，以及工業用水和城市生活用水對農業用水的交叉補貼非常有必要。也有研究認為［37］，當前各灌區的水價應在現有的基礎上提高，傳統的大水漫灌方式將受到沖擊，節約用水的觀念將進一步強化。同時，可增加水費收入，以用于對灌區的水利工程進行維護、管理、更新改造。隨著高新節水技術的進一步推廣和應用，灌區農戶水費負擔將隨著引水量的減少而有較大幅度的減輕。綜上，在水價的具體制定過程中，應充分考慮流域的水資源條件、社會經濟條件以及綜合的自然資源情況等各方面的因素，而且水價還要受到市場供求關系的影響，更重要的是要考慮農戶的承受力，這樣才能實現水資源的有序管理和高效利用。

2.3 墨累－達令河流域先進水管理模式對黑河流域的啟示

2.3.1 進一步深化水權制度改革 澳大利亞聯邦政府及有關州和地區政府在流域管理方面逐步推行企業化和私有化，減少了政府的干涉，增加了政府的核算功能，并從調控作用中進一步分離政府的商業性所有權（或經營權）［27］。借鑒澳大利亞的市場化水管理模式，特別是吸取墨累—達令河流域水權交易的管理經驗，黑河流域的水資源管理應逐步實行市場化。在現行的市場化經濟體制下，保留初始水權作為生態之用，而對市場上進行交易的水權，通過各地區、各部門之間的協商，以市場作為流域水權方向的導向。逐漸減弱政府的導向作用，而政府主要體現在宏觀調控與監督作用上，將政府放在流域的資源管理者和調控者的位置上。同時，可針對流域市場化對農民增加的負擔適當予以補償，來有效遏制農業用水的浪費。這樣有利于加強競爭性，減小政府的財政風險，有利于自然資源的恢復與保護。

2.3.2 優化用水結構，提高經濟效益 切實加強黑河流域以水資源合理配置，改善水利基礎設施，合理安排生產、生活和生態用水，促進水資源優化配置和高效利用，實現黑河流域水資源的可持續利用。在滿足城市生活用水、生態用水的基礎上，適時調節農業和工業用水，縮小農灌用水比例，提高農業生產率。要通過大力發展現代灌溉農業，發展農產品加工業和食品輕工業，促進用水結構和生產方式根本性轉變，探索建立節水農業與生態保護相生相伴的耦合體系，以緩解黑河流域的用水矛盾，保護和改善流域及周邊地區生態環境，促進全流域的和諧可持續發展［38］。

2.3.3 重視統一管理，實現水資源優化配置 從流域管理體制來看，澳大利亞注重流域管理機構與國家職能部門和地方政府的監督、協調相結合，以及部門間及區域間的合作與協調。從聯邦政府到州、地方水資源管理機構的職責明確，實現了水資源的統一管理，避免了因多頭管理導致的職責不清、管理不到位的現象。通過充分協商機制，對流域實施綜合管理。黑河流域也應避免多部門、多層次管理，實行統一管理和計劃規劃配套建設，上、中、下游的水資源和加強流域地表水與地下水聯合調度統一管理。發布流域水資源管理條例和工程法令，重視對控制流域水資源與動態的水文站網建設，加強有關科學研究，盡快建成統一的流域水資源信息管理和調度系統［23］。

2.3.4 強化組織管理，制定流域管理法規 充實完善黑河流域管理局及地方行政管理機構，發揮權威作用。在澳大利亞，通過墨累—達令河流域法案和2007年法案，建立了完善的流域管理機構，由墨累—達令河流域部長級會議全面負責、統一管理，逐步實現水的良性循環。黑河流域上下游之間，地表水和地下水之間都存在多種需要協調和統一規劃的過程，對水資源要實行流域層次上的統一管理和保護；制定流域管理機構法規，為流域管理提供法律依據，改革和完善現行流域管理機構及流域管理體制，建立權責一致、精簡高效、運轉協調、行為規范的黑河流域水資源管理新體制。

2.3.5 鼓勵公眾參與，加強流域民主 澳大利亞墨累—達令河流域管理模式中最重要的一條就是由廣泛的公眾參與，政府則以協調層的身份溝通決策層和執行層，協調各主體之間的利益和責任。流域各級水服務機構均向公眾公布年度財務報告和供水價格測算結果，宣傳水知識和有關信息，以便公眾能真正參與管理［39］。因此黑河流域公眾參與全流域的合作，是全民的事情。建立各種供用水戶的協會，提倡和鼓勵社會公眾參與水資源管理。除了政府的支持和重視，還需要公眾增強環保意識，自覺參與和維護，這樣黑河流域管理政策才能更加民主，才能真正促進黑河流域健康發展。

3 結論

在論述黑河流域與澳洲墨累—達令流域水資源狀況、用水結構及水問題的相似性的基礎上，通過對比分析黑河流域與墨累—達令河流域水資源管理制度的差異，指出我國黑河流域水資源管理中存在管理體制不順，管理不統一、組織約束力弱和公眾參與不積極等問題，并借鑒墨累—達令河流域先進的管理模式及發展過程中的經驗，結合黑河流域的現實情況，提出了深化水權制度改革，優化用水結構，重視統一管理，強化組織管理和鼓勵公眾參與等措施，以流域為單元，在政府、企業和公眾等共同參與下，綜合自然和社會經濟系統的力量，集成黑河流域水資源管理，以緩解日益嚴峻的水資源問題，進而促進黑河流域的健康循環與可持續發展。

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