2013年中國領事保護工作簡評

師會娜

(暨南大學國際關系學院 廣州 510630)

2013年中國領事保護工作簡評

師會娜

(暨南大學國際關系學院 廣州 510630)

領事保護;海外中國公民;安全

近年來，隨著越來越多的中國公民和企業走出國門，保護海外中國公民的合法權益引起各界關注，領事保護工作日益成為中國政府工作的重要議題和中國外交工作的重要職責。面對日益龐大的海外同胞僑胞群體和日益復雜的領事保護需求，2013年，外交部領事保護中心和我國駐外使領館以落實預防性保護措施為重點，在開展形式多樣的領事保護宣傳活動的基礎上，不斷創新領事保護工作機制和舉措，取得了良好效果。結合2013年我國領事保護工作的具體情況，本文從取得的成績與特點、存在的問題與完善措施幾個方面對我國領事保護工作做簡要評述。

近年來，隨著中國同世界聯系的加深，越來越多中國公民走出國門，在海外旅游、經商、學習、務工等。據統計，2012年中國內地居民的出境人次達到8318萬［1］。與此同時，傳統安全與非傳統安全因素相互交織，威脅著海外中國公民的人身安全。在這一現實情況下，領事保護，這一肩負著保護海外中國公民安全和利益重要使命的工作，成為中國政府工作的重要議題。

本文論及的領事保護是指廣義上的領事保護概念，除了“一國的領事機關或領事官員，根據派遣國的國家利益和對外政策，于國際法許可的限度內，在接受國保護派遣國及其國民的權利和利益的行為”［2］，還包括領館和領事官員向派遣國國民提供必要的幫助和協助。這種幫助和協助既包括提供信息、翻譯、必要的證明文件、法律協助、協助解決經濟困難，還包括提供必要的經濟資助等。領事保護的主體為中國外交部、中國駐外使領館及其他政府部門;客體是海外中國公民，既包括出國旅游、探親、留學、經商的新僑民，也包括常年定居海外，但仍保留中國國籍的華僑①以及海外中資企業。結合2013年我國領事保護工作的具體情況，本文將從取得的成績與特點、存在的問題與完善措施幾個方面對我國領事保護工作做簡要評述。

一 2013年領事保護工作的成績與特點

(一)領事保護工作成為打造海外民生工程的重中之重

十八大以來，我國外交工作更加注重以人為本、為民服務，為在海外的中國公民提供服務，維護好其安全與利益，是外交部各駐外機構尤其是領事工作部門的重要職責。

領事保護工作同海外中國公民的安全、利益息息相關，并且容易受到國內外民眾的關注，這一特殊性使其成為“外交為民”理念最直接、最具體的體現，也使其成為打造海外民生工程的重中之重。打造海外民生工程，必須要接地氣、懂民情、惠民生［3］。

在重視“海外民生”理念的指導下，中國外交非常重視領事保護，2013年6月發生在加納、巴布亞新幾內亞和巴基斯坦的涉華事件及7月韓國亞航空難事件都上升到了外交層面。以韓亞空難事件為例，我國駐美大使崔天凱在事發當晚就直接與美國副國務卿舍曼通了電話，7日上午又再次溝通，敦促美方妥善安置中方有關人員，為遇難中國公民親屬赴美善后提供便利和協助［4］。

(二)領事保護機制更加完善

1.應急機制

領事保護應急機制要求在最短的時間內調動盡可能多的資源處理突發的領事事件。經過近年的努力，我國已初步建立了自己的領事保護應急機制，具體包括三個方面:第一，海外中國公民和機構安全保護工作的部際聯席會議機制;第二，在部際聯席會議機制基礎上，逐步形成的中央、地方、駐外使領館、企業和公民個人“五位一體”的聯動機制;第三，根據實際情況，針對一些特殊事件建立的應急機制，比如針對海外中國人頻繁遭到綁架的情況，相關部門建立了綁架案件的處理機制，此外，還建立了針對勞務糾紛、漁業糾紛的工作機制。

以上三個方面的應急機制為領事保護工作人員及時妥善地處理領事保護突發事件起到了重要的作用。2013年10月12日，一艘巴拿馬籍貨輪在印度東部遇險，17名中國籍船員與1名印尼籍船員棄船后登上救生筏且失去聯系。13日天亮后，一名中國船員通過QQ與自己所屬的大連國際海事運輸技術有限公司聯系，告知所處的經緯度和環境，該公司隨即聯系了中國駐加爾各答總領事館。總領事館接到報案后立即啟動應急機制，派工作人員趕往現場，并與印度海岸警衛隊總部、當地海岸警衛隊和警方取得聯系，請求印方全力搜尋、積極救援［5］。14日清晨，在獲悉18名船員將于當天上午9時左右在奧里薩邦登岸后，2名領事立即趕赴該地迎接船員上岸，并同印度警方一起將船員們送到當地醫院體檢和治療。隨后，中國駐加爾各答總領事館為獲救船員安頓住宿，并協助他們辦理出入境簽證。11月3日，首批13名中國船員搭乘東方航空公司航班自加爾各答回國［6］。

2.預防機制

領事保護預防機制著眼于在公民和企業走出國門之前，提高其安全防范意識，幫助他們做好出國前的預判和準備工作，降低在海外陷入困境的幾率，從而減少領事保護案件的發生。2013年，我國的領事保護預防機制得到了進一步的完善。

(1)各界開展了形式多樣的領事保護宣傳活動

第一，在國外，駐外使領館充分發揮主導作用，開展豐富的領事保護宣傳活動。例如，同駐在地中資企業、華僑、留學生代表舉行座談會;深入海外中國人集中地區開展宣傳活動，通報當地安全形勢，提醒當地中國人遵守所在國法律法規、尊重當地風俗習慣、宗教信仰等。例如，中國駐南非大使田學軍定期走訪僑社和中資企業，通過吹風會、座談會等形式，及時通報南非最新安全形勢，并組織相關人員編寫《安全生存手冊》、《防范和應對入室搶劫》等材料，推廣普及安全知識［7］。

第二，在國內，各地方政府積極配合，多省市開展“領事保護活動周”宣傳活動。

2013年，外交部連同地方外事辦公室開展了多場“領事保護活動周”宣傳活動 (表1)，希望通過宣傳周活動推動海外領事保護知識進機關、進企業、進院校、進社區，促進領事保護工作的推廣，提高公民、企業的海外安全防護意識和能力。其中，成都市“2013領事保護宣傳周”活動形式新穎，除舉辦常規的領事保護知識講座和現場咨詢活動外，還面向當地高校和部分中學國際部的學生舉辦領事保護知識短片設計大賽，參賽者通過制作短片的過程，可全面領會和掌握領事保護知識，提前為將來的留學生涯做好充分準備。此外，參賽學生和老師還將被聘請擔任成都市領事保護義務宣傳員，在校園內宣傳領事保護知識［8］。

表1 2013年各省市開展“領事保護活動周”情況表

(2)繼續完善領事保護聯絡員制度，使志愿服務融入預防機制

所謂領事保護聯絡員制度，即由駐在地各僑團選派一名僑胞作為聯絡員，就本社團內的領事保護情況與使領館保持有效溝通，當聯絡員發現涉及公民保護的個案時，及時向總領館通報，讓有需要的中國公民盡快獲得援助。領事保護聯絡員制度有助于形成以駐外使領館為中心，中資機構/企業、僑學界和領事保護對象密切配合的工作格局。2013年，中國駐博茨瓦納使館、中國駐多倫多總領館、中國駐伊斯坦布爾總領館、中國駐比利時使館先后建立了領事保護聯絡員制度。

(3)完善僑民登記制度

僑民登記是領事保護預防機制的重要組成部分。早在2004年，時任外交部領事司司長羅田廣就曾提出，為防患于未然，減少領事案件的發生，外交部領事司將進一步完善海外僑民登記制度。但近年，中國駐外使領館只在匈牙利、愛沙尼亞、馬里等國啟動過僑民登記活動［9］。

隨著我國領事保護工作形勢的嚴峻，為了在發生重大突發緊急事件時能夠及時聯系僑民并提供協助，2013年，外交部新版“中國領事服務網”新增中國海外僑民進行在線自愿登記的功能。中國駐日本使館也于2013年11月8日發布關于開展僑民自愿登記的通知，通知中列出了登錄使館網站、通過領事館辦證窗口等登記方式，并提供了詳細聯系方式。

(三)領事保護涉及領域更趨復雜

隨著我國公民和企業出國目的的多元化，領事保護涉及的領域也越來越廣泛，包括海外定居、留學、經商、旅游、務工、跨國婚姻等諸多方面，這一現實情況加重了我國領事保護工作的任務。

2013年10月4日，菲律賓移民局以“非法務工”為由抓扣了135名在菲律賓的中國工人。事件發生后，中國駐菲律賓使館多次與菲方進行交涉和協調，最終事件獲得解決。這件事提醒希望赴菲工作的中國工人一定要注意遵守菲律賓的有關法律和規定，做到手續齊全［10］。

2013年11月，“光棍節”前夕，某團購網站推出了免費送網友去越南找新娘“脫光”的活動，吸引了上萬人參與。然而，這一活動背后隱藏著巨大的安全隱患，據相關媒體報道，北京一名男子先后買了兩個越南新娘，結果上當受騙，兩個越南新娘相繼逃跑，蒙受了巨大的經濟損失。針對此情況，中國領事司特地發布安全提醒——提醒中國公民謹慎對待境外相親信息［11］。

二 領事保護工作的不足與完善措施

(一)完善領事保護相關法律法規

回顧2013年中國領事保護工作，在完善領事保護相關法律法規方面，成效較小，領事保護立法工作急需推進。

1.國際法層面:推動雙邊領事條約締結工作

雙邊領事條約是開展領事保護工作的最直接法律依據，是派遣國與接受國之間人員往來時進行友好溝通以保障本國公民合法權益的法律依據。如果缺乏雙邊領事條約，在一些國家開展對中國公民的保護工作將無法可依①對于未簽訂雙邊領事條約的國家，雖然可以以《維也納領事關系公約》為國際法依據，但該公約的規定過于抽象，無法指引具體的領事工作。此外，許多與中國建交的國家并未加入該公約，仍需通過雙邊領事條約來確立具體的領事事務。。截至2011年7月31日，中國已與172個國家建立了外交關系［12］，但至今只締結過48個領事條約或協定，除去已失效的條約，實際上與中國有雙邊領事條約的國家僅有47個 (包括解體后繼承條約的國家)［13］。因此，我國急需增加雙邊領事條約的締結數量，為保護中國海外公民提供最直接的法律依據。

2.國內法層面:加強國內立法

在國內立法方面，我國應制定專門的領事保護法律法規，對領事保護工作予以規范。

2011年2月，為推動領事保護立法，中國政府相關部門曾將《中華人民共和國領事工作條例》(草案)推向社會以廣泛征求意見，但迄今為止尚未出臺正式的領事工作法。國內立法的缺失，使得領事保護缺乏相應的實體法和程序法規則，我國應制定專門的領事保護法律法規，指導領事條約的締結，規范領事保護工作。該項法律、法規的主要內容應包括以下幾點:對領事官員的權利、義務、法律責任以及啟動、實施領事保護的規則作出明確的規定;制定領事保護的服務標準等。

(二)加大領事工作人力資源投入

領事工作人力資源不足，是我國領事保護工作面臨的一大難題。據統計，平均每位海外中國領事官員的服務對象是13萬到14萬中國公民，其工作量是一位美國領事官員的26倍［14］。造成這一情況的原因有兩個:第一，改革開放后，中國發展速度過快，大量中國公民和企業走出國門，給領事工作提出了剛性需求，但專業的領事工作人員需要一定的時間才能培訓出來，這一時間差，增加了領事工作在人力資源上的不足;第二，駐外使領館的場地、設備跟不上領事需求的變化。為了保證海外公民得到更好的領事保護，急需增加對領事保護領域人力、財力、物力等方面的投入。

(三)加強同民間力量的合作

如前文所述，2013年，雖然中國駐博茨瓦納、多倫多等使領館相繼建立了領事保護聯絡員制度，但中國在領事保護方面同民間力量的合作仍待加強。在此方面，中國駐越南胡志明市總領事館的做法值得推廣。

中國駐越南胡志明市總領事館的專業領事保護力量嚴重不足，僅有一名非全職領事保護官員，但總領館平均每年要受理約200起領事保護案件。為彌補人力不足，2012年，駐胡志明市總領館依托當地中國商會構建起由“領事保護聯絡員網絡”、“領事保護志愿者團隊”和“領事保護互助基金”②根據中國駐越南胡志明市總領事翟雷鳴介紹，總領館從中國商會會員中招募和培訓領事保護聯絡員、志愿者。“領事保護聯絡員”的工作主要是向旅越中國公民普及中越兩國政策法規、領事保護常識和動態風險預警，收集其所在地風險動態信息，供總領館連同當月所受理領事保護案件情況、特點及針對性提示形成《領事保護信息通報》，每月向領區內全體中國公民發送。“領事保護志愿者”的主要職責是為領事保護對象提供駕駛、翻譯、向導、法律咨詢等技術性協助。40多名領事保護聯絡員和志愿者遍布中國公民聚居區、邊遠地區和領事保護案件高發地，成為總領館密切聯系同胞的紐帶和了解動態信息、處理領事保護案件的重要資源。“領事《保護互助基金”自當地中國企業中募集，旨在向個別領事保護對象提供緊/急/w救orl助d.，peo由pl領e.區co中m.國cn商/n會/2統01一3/管02理05、/c運10作02和－ 使204用30。72參9.見ht楊ml曄:志愿服務融入預防機制 (中國領事保護進行時 (上))》，新華網，http:，2013年12月8日。三個子系統組成的“預防性領事保護機制”。該機制建立后對總領館領事保護工作的順利開展起到了積極的促進作用［15］。

2013年1月，一對來自中國上海的戀人到越南大叻旅游，不幸發生交通事故并受傷，其中女方傷勢嚴重。總領館接到報案后立即致電當地政府和警方，敦促全力救治。由于當地醫療條件有限，傷者隨后被轉至胡志明市搶救。傷員抵達當日總領館即派員前往醫院看望，并向主治醫生了解病情和救治方案，同時與越南駐上海總領館聯系，請其為當事人親屬辦理來越緊急簽證。傷者經搶救無效辭世后，總領館即照會當地政府協調越方職能部門，為家屬處理后事提供便利，并協助家屬聯系殯儀館，完成祭奠、火化等善后事宜，使事件得到妥善解決［16］。

2013年中國進入諸多“第一”的年代，據相關部門統計，目前中國已成為世界上最大貿易國、公民出境旅游客源最大輸出國、國際留學生最大生源地，這一情況客觀上決定了未來的中國公民海外安全形勢會更加復雜［17］。如何創新機制以更好地保護海外公民的安全，成為我國外交工作的重要議題。縱觀2013年領事保護工作的整體情況，相關部門以落實預防性保護措施為重點，在開展形式多樣的領事保護宣傳活動的基礎上，積極創新領事保護機制。在應急機制上，建立部際聯席會議機制、“五位一體”聯動機制以及針對特殊事件的應急機制;在預防機制上，將志愿服務融入預防機制，完善領事保護聯絡員制度和僑民登記制度。新的一年，我們應繼續總結領事保護工作中的寶貴經驗和教訓，借鑒有關國家的成功做法，進一步完善我國的領事保護機制，以更好地保護海外中國公民和法人的合法權益。

【注 釋】

［1］楊潔篪:《境外有中資企業2萬多家 每天處理領保案件100起左右》，新華網，http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013－03/09/c_124436679.htm，2013年12月5日。

［2］錢其琛主編《世界外交大辭典》，世界知識出版社，2005年，第1215－1216頁。

［3］王毅:《外交部及各駐外機構要打造好海外民生工程》，中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2013/11－01/5453868.shtm l，2013年12月5日。

［4］繆琦:《從韓亞航空空難看中國領事保護:“第一時間”速度已具備 仍受所在國環境制約》， 《第一財經日報 》， http://www.yicai.com/news/2013/07/2852946.htm l，2013年12月6日。

［5］《中國船員印度海域遇險:登上無人荒島 手機QQ求救》，新華網，http://www.chinanews.com/gn/2013/10－17/5393451.shtm l，2013年12月7日。

［6］《駐加爾各答總領館經商室:在印度東部遇險的17名中國船員已全部獲救》，中國商務部網站，2013年10月16日，http://kolkata.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201310/20131000352328.shtm l，2013年12月7日。

［7］蔣安全:《祖國是海外游子的堅強后盾 (中國領事保護進行時 (上))》，新華網，http://world.people.com.cn/n/2013/0205/c1002－20430729.html，2013年12月7日。

［8］華露艷: 《領事保護知識短片設計大賽昨舉行培訓》， 《成都日報》，http://culture.ifeng.com/gundong/detail_2013_09/20/29754173_0.shtm l，2013年12月8日。

［9］岳菲菲: 《駐日使館:登記僑民 不為開戰為應災》，《北京青年報》電子版，http://epaper.ynet.com/htm l/2013－11/26/content_26545.htm?div= －1，2013年12月8日。

［10］劉虹妤:《中國工人在菲律賓被抓事件解決 赴菲工作需注意手續齊全》，中國國際廣播電視網絡臺國際在線網站，http://gb.cri.cn/42071/2013/10/14/5931s428425 3.htm，2013年12月8日。

［11］《上萬光棍團購越南新娘 是婚姻還是騙局?》，人民網，http://sn.people.com.cn/n/2013/1112/c349214－19901383－3.htm l，2013年12月8日。

［12］《中華人民共和國與各國建立外交關系日期簡表》，中國中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/test/2012－04/20/content_2117961.htm，2013年12月8日。

［13］蘇卡妮:《中國領事保護立法的不足與改進——以中外雙邊領事條約為主要視角》， 《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2013年第2期。

［14］《外交部領事司司長黃屏談中國領事保護工作(“外交·大家談”訪談實錄)》，2012年4月12日，http://www.m fa.gov.cn/m fa_chn/wjbxw_602253/t1015469.shtml，2013年12月8日

［15］楊曄:《志愿服務融入預防機制 (中國領事保護進行時 (上))》，新華網，http://world.people.com.cn/n/2013/0205/c1002－20430729.html，2013年12月8日。

［16］楊曄:《創新機制 應對挑戰 (中國領事保護進行時 (下))》，新華網，http://world.people.com.cn/GB/n/2013/0206/c1002－20444023.html，2013年12月8日。

［17］李曉敏:《領事保護機制仍有創新余地》，《環球時報》，2014年1月8日，http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2014－01/4732722.html

A Review on Chinese Consular Protection in 2013

Shi Huina
(School of International Studies，Jinan University，Guangzhou 510630，China)

Consular Protection;Overseas Chinese Citizens;Security

Recently，asmore and more Chinese citizens and enterprises pouring out of China，the significance of consular protection is increasingly obvious．Consular protection has always been an important issue and a great duty for Chinese government，especially for the Ministry of Foreign Affairs．In 2013，focusing on the implementation of proactivemeasures，the Department of Consular Affairs(Centre for Consular Assistance and protection)，as well as embassies and consulates，made great efforts to improve the effect of consular protection．With various forms of consular protections，they kept innovating themechanisms and got favorable outcome．In this paper，with the understanding of a specific situation，the author would review China's consular protection work in 2013 briefly from three dimensions—achievements，problems and perfection measures．

D824

A

1008－6099(2014)02－0103－05

2014－01－10

師會娜，暨南大學國際關系學院國際關系專業2013屆碩士研究生。

① 領事保護以國籍為劃分標準，因海外華人不具備中國國籍，故不在本文討論范圍之內。

【責任編輯:吳宏娟】