清單計價模式下建筑工程招投標價格形成機制變革

苑宏憲 ，王雪青

（1.天津大學管理與經濟學部，天津 300072；2.魯東大學土木工程學院，山東 煙臺 264025）

隨著我國建筑市場不斷完善，工程招投標已經成為建筑市場的主要交易方式。在工程招投標過程中，合理確定和有效控制工程造價，可以最大限度地發揮投資效益，維護參與建設各方的合法經濟權益，因此工程造價的計算和控制顯得尤其重要。我國工程造價管理體制改革的最終目標是建立市場形成工程價格的體制，實現工程造價管理的市場化[1]。

1 建設工程價格形成現狀分析

1.1 建設工程價格在建設市場競爭中的重要性

我國的工程造價體系是隨著市場經濟體制建立而發展起來的。在計劃經濟時期國家以指令性方式進行造價管理。上世紀90年代以來，工程造價主要通過招投標競爭定價，使其得到合理的控制。施工企業在建設市場中的競爭主要體現在工程價格、工程質量、項目工期、施工組織、企業信譽等方面。其中，最具有競爭力的就是價格競爭。從國外的情況來看，工程價格的競爭，是招投標的主要因素，使建設工程成本趨于合理，可以起到節約投資、提高社會資源利用效率的作用。施工企業結合自身技術水平和管理水平，根據市場競爭的實際情況，制定企業合理的施工定額和利潤水平，由市場形成工程價格，將使企業在市場上獲得更強的競爭力。投標報價在市場競爭中至關重要，已經出現了擯棄以定額為計價依據和不按指令性文件規定計算取費的情況。

1.2 建設工程價格形成的基本思路

在我國，建筑工程價格形成的主要思路是將建設項目細分至最基本的單位，用其工程量與相應的單價相乘后匯總。根據工程造價計價依據的不同，目前我國存在工程定額計價和工程量清單計價兩種模式。

工程定額模式按照預算定額規定的分部分項子目，逐項計算工程量，套用預算定額單價或者單位估價表確定直接工程費，然后按照規定的取費標準確定措施費、間接費、利潤和稅金，加上材料調差系數和適當的不可預見費，經過匯總形成工程預算或者標底。在評標和定標中，標底是最主要的依據。工程量清單計價模式基本方法為；在統一的工程量清單項目設置的基礎上，制定工程量清單計價規則，根據具體工程的施工圖紙計算出各個清單項目的工程量，再根據各種渠道獲得的工程造價信息和經驗數據計算得到工程價格[2]。這是由市場定價的模式，由建設市場買賣雙方根據市場供求狀況、信息狀況進行自由競價，從而最終確定建設工程價格。

建設工程價格形成主要依賴于以下幾類資料[3]：首先是設計圖紙、標準、規范等工程技術文件。其次是工程定額，主要包括企業定額、現行的建筑工程和安裝工程預算定額和費用定額、單位估價表、有關費用規定，現行有關設備原價以及運雜費率等，業主方的主要估價依據是國家或行業的指導性定額，其反映的是社會平均生產力水平；工程承包方的工程估價則應依據反映本企業技術與管理水平的企業定額。第三是市場信息資料，生產要素價格是影響工程造價的關鍵因素之一。第四是工程量計算規則及其他相關規定。

1.3 目前建筑市場中存在的典型現象

當前建筑市場中實行與國際慣例接軌的工程量清單模式，但工程量清單計價本身只是為了便于市場競爭形成交易價格技術手段，決不是推行了工程量清單計價，就一定會形成合理的市場價格，有效地配置資源。當前建筑市場中存在以下幾種現象：

1）投標價格低于成本價，合同價低于定額造價。招投標制度可以實現建筑市場的合理競爭，但是隨著招投標制度的形成，表現出了投標價格大都低于標底價，合同價低于定額造價這一普遍的現象。許多施工企業本身技術水平與管理水平低下，同時由于招投標大都采用單價合同，各項目以實際計量的工程量為準，部分企業故意以低價競標，在施工中通過虛報工程量來牟利。同時招投標中的串謀現象屢見不鮮，影響社會資源的有效配置[4]。

2）設備、材料價格偏離真實市場價格。從目前各種信息渠道來看，設備、材料的公布價格偏離實際的購置價格，編制標底時缺乏客觀真實的價格信息。同時當前也缺乏相應的生產要素價格信息提供渠道，市場價格發生變化卻沒有相應的生產要素價格指數提供預測與及時指導。

3）投標報價時，投標單位習慣于使用綜合定額報價，根據預算定額子目的人工費、材料費和機械費，再考慮一定比例的管理費和稅金等確定綜合單價，再按照發包方提供的工程量清單，確定投標報價。甚至于有些企業原封不動的采用綜合預算定額計價。以綜合定額為基礎計算直接費，按規定的費率取費，不能反映企業的實際管理水平和技術能力，也不能起到市場信號傳遞的作用。

4）企業不具備完整的的企業定額，造價執業人員大多執行著一般的工程量審核、工程預算與結算等傳統的工作。企業定額是施工企業根據本企業的技術水平和管理水平編制的完成單位合格產品所必需的人工、材料、施工機械臺班消耗量，以及其他生產經營要素消耗的數量標準[5]。企業定額反映施工生產與生產消費之間的數量關系，是施工企業生產力水平的體現。

5）相當的地方和行業按照專業和區域重復設立有形建筑市場，根據對各地建設工程交易中心網站的調查結果，主要是提供局限于本地區和相應專業領域的招投標信息、企業誠信信息、專業人員誠信信息等，沒有形成統一的全國性的信息服務網絡；而且對于企業和個人信用的資料收集與評價標準不統一，違反誠信的行為得不到有效約束。

綜上所述，伴隨著經濟建設的不斷發展，建設工程招投標工作中的一些新情況新問題不斷出現，公平、公正的建筑市場秩序受到嚴峻挑戰。本著全面貫徹落實科學發展觀的總體要求，我們運用系統的觀點，從整體上認識和解決問題，對工程量清單計價模式下建設工程招投標價格形成的機理進行深層次的剖析。

2 當前工程價格形成機制的深層次思考

2.1 工程定額計價模式是有限的市場競爭

在定額計價模式中，體現的是“量價合一”的原則。預算定額計價的依據是由政府制定的，與價格行為最密切的建筑市場主體——發包人和承包人卻沒有決策權和定價權。國家制定基礎定額，具體的預算定額等計價依據則由各地建設行政主管部門自行制定。盡管定額消耗量標準是依據施工規范和社會平均水平等因素制定的，但主管部門對人材機價格及相關取費標準的確定與市場相脫節。

首先，建設工程的工程量是由投標人算量列項，可能將不是報價范圍的項目也列進去，或者漏項很多，各個投標人的算量基礎很大程度上并不統一。

其次，單位工程基本構造要素的工程量所需生產要素消耗量包括直接和間接消耗在工程上的人工、材料和機械臺班的數量。直接消耗在工程上的生產要素數量是施工企業技術能力的體現；間接消耗在工程上的生產要素數量是施工企業管理能力的體現。不同時期，對于不同的施工企業，完成同一單位的工程構造要素的生產要素消耗量是各不相同的。

再次，生產要素價格指隨著市場變化而不斷波動的要素單價。各生產要素單價的高低，是隨著市場狀況不斷變動的，同樣體現了施工企業的管理能力。不同時期，對于不同企業，生產要素的單價同樣是不同的。

基于以上3點，對于同一個建設工程項目，對于不同的企業，在不同的時期和不同的地區，形成的建筑產品價格也是各異的。因此定額計價模式具有以下不利狀況；建筑工程定額相對于工程實際存在滯后性，工程造價難以反映市場真實供求與市場價值；工程造價未充分體現施工企業之間的管理與技術的競爭關系；工程造價的高低并不能真實反映建筑工程質量水平。

隨著市場經濟的發展，要實現量價分離，以市場競爭形成價格，真正體現企業根據市場行情和自身條件自主報價[6]。而建設工程預算定額的存在，則阻礙了這一變革。美國政府沒有統一的工程造價計價依據和標準，一般根據積累的工程造價資料，并參考各工程咨詢公司有關造價資料，對各自管轄的政府工程項目制定計價標準，作為費用估算依據。英國也沒有建筑工程定額體系，工程量的測算方法和標準是由專業學會負責的。由此看來，建設工程定額并不符合政府宏觀調控、企業自主報價、市場形成價格的大趨勢，建設工程綜合預算定額是否繼續存在值得商榷。

2.2 清單計價模式下企業投標報價缺乏充分的信息和依據

2003年起，作為國家標準的《建設工程工程量清單計價規范》在全國范圍內正式實施，為投標人提供了一個平等的報價平臺，避免了因工程量計算和理解的差異而引起分歧。實行工程量清單報價以后，招標人承擔了工程量的計算誤差和變更風險，投標方只對自己所報工程單價負責。清單項目單價采用綜合單價法，所有單價組成部分都屬于競爭價性質。施工企業將根據自己的施工方法、施工工藝、技術水平測算各分部分項工程人工、材料、機械消耗量。同時依據根據企業的勞動力來源組成、材料采購渠道和市場價格、擁有的機械裝備和機械的市場價格綜合確定生產要素的市場價格。另外，企業可以根據施工組織設計的要求、現場的實際情況進行仔細拆分，詳細計算，結合自身的技術及經濟實力，合理確定措施費用。同時企業根據競爭激烈程度，根據報價策略和企業目標確定合理的利潤水平，使自己的報價在投標中有競爭力。

投標方確定工程單價的關鍵在于確定人工、材料和機械臺班等生產要素的消耗量以及生產要素的價格。目前企業確定生產要素價格的主要依據是預算定額、企業經驗數據、市場價格以及造價管理部門所發布的價格，由于市場價格波動較快，往往不能準確反映建設項目的實際工程造價，如果能夠及時了解和掌握市場材料價格的變化情況，將會達到合理確定和有效控制工程造價的目的。各企業應該擁有可靠的材料、設備價格詢價和比價渠道，組織專人負責投標報價資料和已完工程成本資料積累，包括對競爭對手資料的收集和積累，建立企業內部定額體系和報價體系。這樣就可以保證在投標報價編制過程中能迅速估計工程成本，準確報價[7]。然而，目前企業在投標報價時仍然需要依靠綜合定額以及政府造價管理部門的指導性規定，相當多企業在投標報價中缺乏充分的信息。

國外的工程造價管理是以市場為中心的動態管理，對各方面造價信息進行及時的收集、處理和加工。費用管理、工程量計算規則、經驗數據以及市場信息是發達國家計算與控制造價的主要依據，多渠道的工程造價信息是建筑市場價格變化的指示燈，也是市場主體進行估價與結算的重要依據。而目前我國的企業并沒有統一建筑生產要素價格目錄可供參考，也沒有相應的生產要素價格指數給予充分指導。部分地區工程造價管理部門也提供了生產要素市場價格信息，但是依然具有時間滯后性特點。

2.3 有形建筑市場服務功能不完備

2003年11月 ，建設部下發《有形建筑市場運行與管理示范文本》，對于建筑市場的定位、規劃和發展起到了重要指導作用。根據國辦發[2002]21號文件，有形建筑市場具有3個基本功能；一是為建設工程招投標活動提供服務場所。二是為建設工程交易各方提供信息咨詢服務。三是為政府主管部門實施監督和管理提供條件。有形建筑市場的作用能否得到充分發揮，能否順利規范運行，關系到建筑市場能否得到整頓和規范，事關建筑業健康穩定發展，而保持有形建筑市場的獨立性和統一性是其功能實現的前提。合理的控制工程造價、規范市場交易行為、提升工程質量、解決不正當競爭行為、提供有效的管理服務，有必要從有形建筑市場的功能來分析。

首先，目前相當的地方和行業是按照專業和區域重復設立有形建筑市場，條塊化分割的直接結果是造成了進場交易項目少、資源利用效率不高。

其次，我國的有形建筑市場尚未建立高效、快捷、方便適用的完備的信息服務網絡。發達國家對工程造價信息的收集和整理十分的重視。在美國，建筑造價指數一般是由咨詢機構和新聞媒介來編制，比如ENR造價指標。在英國，政府部門要發布《工程調整規定》和《價格指數說明》等文件。而我國工程造價管理部門及有形建筑市場提供信息的深度、廣度與共享性不足。很多地方建設簡單的網站或者網頁就算做提供了網絡化信息服務。工程量清單模式下，企業要時刻了解人工、材料等市場價格的波動，有形建筑市場網絡化信息服務應該是各專業各區域信息資源的深度共享。

再次，有形建筑市場在初創階段與行政監管部門合署辦公，主要憑借行政權力推進市場發展。面臨以市場經濟為導向的工程計價模式，缺少足夠的宏觀調控手段和服務意識，造成了市場信息的分散與不充分以及企業和執業人員誠信地削弱，直接影響著有形建筑市場的健康發展。

目前的建筑領域中小型企業仍是建筑領域的重要主體，大量民營企業正在迅速發展，迫切需要依靠一種有效的載體進行交易。建立新型建筑市場模式的任務只能由有形建筑市場來完成，有形建筑市場服務功能的現狀面臨巨大的挑戰[8]。

3 工程量清單計價模式下推動建設工程價格形成機制改革

3． 1 取消建設工程綜合預算定額，建立全國統一的動態的建筑生產要素價格目錄，作為企業投標報價基本依據

推行工程量清單計價要求投標人根據人工、材料、機械設備市場行情自由組價。綜合單價能否真實地反映生產要素市場的真實價格，將影響到項目獲得及盈利。目前我國生產要素價格信息管理體系不夠完善，施工企業的供貨渠道與材料詢價也不夠規范，難于應對價格的變動，承包商面臨一定的生產要素價格風險。建立起動態的工程造價信息系統，形成全國統一的建筑生產要素價格目錄，用最新的生產要素市場信息引導計價活動，應用網絡等現代化傳媒手段把最新的價格信息迅速傳遞到各市場主體為工程計價服務是一項緊迫的工作。企業可以依據在網上詢價分析近期材料價格變化，預測未來價格變化趨勢，進行合理的風險組合，以減少價格風險損失，形成合理的投標報價。統一的動態的建筑生產要素價格目錄可以讓施工企業結合自身管理技術水平制定合理的企業定額，實現生產資源在特定建筑產品上的最優配置，使得不同消耗水平的供給者之間、不同地區之間的有效競爭，為企業投標報價提供合理的基本依據。

3.2 推動各地有形建筑市場逐步由工程招標服務場所向生產要素市場轉化

工程價格形成需要人工、材料、機械臺班等生產要素價格指數以及各類工程造價指數，各地的有形建筑市場應該定期公布相關的信息，并且提供生產要素的信息服務平臺和交易服務平臺，降低市場主體各方的信息搜集費用，解決信息不對稱問題，避免道德風險，從而節約社會資源，提高社會效率。工程量清單模式下，投標方在共同的工程量平臺上進行報價，確定綜合單價的關鍵在于確定人工、材料和機械臺班等生產要素的消耗量以及生產要素的價格。對企業來說生產要素消耗量是由施工企業依據自身技術水平和管理水平制定的銷耗量定額來確定，而生產要素價格就成為準確反映工程造價的關鍵因素。統一的有形建筑市場也具備提供生產要素信息的條件，有形建筑市場的服務功能應當向生產要素市場方向轉化。

3.3 建立全國統一的大型互聯網市場，提供生產要素價格指數、企業及執業人員信用信息發布、工程建設項目信息發布等功能

目前各地建設工程交易中心網絡平臺上，主要是招投標信息以及市場誠信信息的發布，而生產要素價格信息則主要由各地工程建設標準定額站提供，具有區域性、專業性、滯后性等特點，尚未形成統一的全國的互聯網市場信息平臺。互聯網在市場經濟條件下日益重要，將各地區、各行業、各部門的產品、服務、價格等信息集成起來形成統一的動態的信息服務平臺，可以發揮建設交易服務的集約功能；也利于政府主管部門對建筑市場宏觀調控和信息收集，增加信息的準確性，防止信息不對稱與道德風險，減少經營者的盲目性和對社會的消極影響。

3.3.1 動態及時的生產要素價格指數定期發布

生產要素價格的地區性差異和時間性差異對企業招投標報價及結算產生重大影響。目前建設工程項目管理情況以及合同價款支付和結算各不相同，人、材、機等要素價格波動趨勢各具特性，有必要加強市場要素價格動態管理，規避人工、材料等費用因市場價格波動所導致市場風險。工程造價管理部門應當根據本地區的實際狀況定期測算和發布人工價格指數、材料價格等信息，及時反映本地區價格水平波動情況，對要素價格信息進行動態管理，利用統一的互聯網平臺指導施工企業投標報價。

3.3.2 統一的企業及執業人員信用信息發布

目前我國建筑市場信用缺失嚴重影響到建筑市場健康有序發展，企業及執業人員信用對于形成企業核心競爭力具有重要意義。有形建筑市場不能僅僅是收集、存貯和發布工程信息及企業信息，建筑市場中任何一個招投標活動都應該能在統一的互聯網信息平臺中查詢各投標企業的信用等級信息，從而為評標提供依據。同時依據建筑企業的信用評價信息建立信用預測與約束機制，實現企業信用狀況公開透明，通過行政手段與市場手段對誠信較差企業予以懲罰，從而促使建筑市場良性發展。同時需要工程造價管理部門、行業協會及所在單位全面提高造價咨詢人員的素質，對其加強教育培訓，提高職業道德修養，堅決貫徹科學嚴謹作風。在有形建筑市場統一的互聯網平臺上，要準確提供企業執業人員的信用檔案信息，實現信息的公開透明。

3.3.3 公開透明的工程建設項目信息發布

發達國家對于私人投資項目是通過政策引導和信息指導進行宏觀調控。政府應該利用統一的互聯網平臺定期發布工程項目信息，及時向所有建筑市場主體提供有效信息，做到工程招投標信息公開透明，把招投標工作的各個環節置于多方監督之下，同時各個地區子系統能夠信息共享，這有助于從源頭防范招投標各方以及市場組織者利用招投標獲取不法利益，減少承包商通過不正當手段承攬工程等不良行為發生。同時加強資質信息管理是當前治理工程建設招投標不端行為的緊迫任務[9]。

4 結語

基于以上分析，在工程量計價模式下的建設工程價格形成機制可以采取以下措施進行變革。取消建設工程定額，建立全國統一的動態的建筑生產要素價格目錄，作為企業投標報價基本依據；推動各地有形建筑市場逐步由工程招標服務場所向生產要素市場轉化，并建立全國統一的大型互聯網市場，提供生產要素價格指數、企業及執業人員信用信息發布、工程建設項目信息發布等功能。理順建設市場價格形成機制，對于形成統一、開放、有序、高效的建筑市場具有積極的實踐意義。

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