中西部公共圖書館均等化服務實踐思考——以江西省撫州地區公共圖書館為例

孔 彬 （撫州市圖書館 344000）

中西部公共圖書館均等化服務實踐思考
——以江西省撫州地區公共圖書館為例

孔 彬 （撫州市圖書館 344000）

均等化服務是公共圖書館建設大勢所趨，也是今后一段歷史時期的主要目標和發展方向，本文從均等化服務的意義入手，列舉江西省撫州地區圖書館部分數據，分析均等化服務中涌現的若干問題，探討解決途徑。

公共圖書館；均等化服務；策略

2014年2月24日，在國新辦新聞發布會上，文化部蔡武部長表示建設覆蓋全社會的均等化的公共文化服務體系是首要任務。“現代”“基本”“均等化”是其中的關鍵詞1。國務院總理李克強在第十二屆全國人大第二次會議的政府工作報告中指出，2014年的重點工作，就是要促進基本公共文化標準化均等化，“促進基本公共文化服務標準化、均等化”也是黨的十八屆三中全會提出的要求，對于構建現代公共文化服務體系具有重要意義2。公共圖書館是公共文化服務體系中不可或缺的組成部分，始終擔負著傳播文化、啟智民眾、傳遞科學、保存記憶的社會職責，公益性是其最顯著的特征，均等化服務是其追求的終極目標。然而，針對我國公共圖書館目前的現狀，與東部發達地區相比較，中西部公共圖書館在實施均等化服務方面還存在許多不容忽視的現實問題。因此，如何使公共圖書館的均等化服務更普遍、更均衡、更深入，真正做到惠及全民，則是當前中西部公共圖書館面臨的一個重大課題。為此，筆者僅以地處中部地區的江西省撫州地區公共圖書館為例，探討中西部公共圖書館如何能夠切實有效的為均等化服務創造良好的環境，使均等化服務在我國公共圖書館真正實現全覆蓋，尤其是讓這項利國利民的文化服務切實惠及中西部欠發達和貧困地區的廣大百姓，實現全國公共圖書館均等化服務的整體同步和協調發展。

一、中西部公共圖書館均等化服務現狀

公共圖書館是政府設立的不以營利為目的、履行公共服務職責的服務型機構。換言之，公共圖書館是政府的一個窗口，為實現政府維護公眾基本權益，滿足公共基本需求而提供普遍性服務。這個普遍性服務不能是特定所指，而是全體公眾，沒有職業、年齡、學歷、地域等等的限制。當今，公眾平等享受公共圖書館服務的程度已成為衡量一個國家或地區公共服務能力的重要指標之一。聯合國教科文組織1994發表的《公共圖書館宣言》中指出“每一個人都有平等享受公共圖書館服務的權利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、語言或社會地位的限制。”3而公共圖書館推進均等化服務是促進公共文化體系建設的重要分支，是完善公共服務體系的基礎，是縮小區域差別、城鄉差別、人群差別的重要途徑，更可以有效緩解社會矛盾，促進社會和諧發展。然而，與東部地區比較，中西部地區的公共圖書館無論從館舍面積、財政撥款、年購書經費，還是圖書年入藏量、持證讀者量、年書刊外借情況等，都存在較大的差距，甚至可以說兩者處在不同的發展階段，也就是中西部地區公共圖書館開展均等化服務的基本條件還有待完善，還有不少制約性的瓶頸問題亟待解決，僅以第五次全國公共圖書館評估時江西省撫州地區公共圖書館的相關數據就略見一斑，詳情參見表1。

表1：江西省撫州地區部分公共圖書館第五次公共圖書館評估數據一覽表

崇仁縣圖書館 2200 111.8 4500 8 7 10 4900 1資溪縣圖書館 2971 101.9 2563 6.49 10 2.5 3829 2南豐縣圖書館 1680 88.25 1500 6.1 8 7.5 4982 2南城縣圖書館 2560 90 2300 4.6 10 5 1320 2樂安縣圖書館 2162 108 3600 4 9 7.6 2300 2黎川縣圖書館 3760 70 1650 2.56 5 4 2320 3廣昌縣圖書館 1560 50.8 1500 1.18 4 4 1020 3

從表1中可以看出，撫州地區的公共圖書館除市圖書館因服務人口最多，規格偏高，占絕對優勢外，各縣級公共圖書館發展并不均衡。館舍面積方面，大多比三級館標準略高，但面積最高的黎川縣圖書館卻是面積最低的廣昌縣圖書館的2.41倍，各功能室面積和可容納的讀者數也將是2倍以上的差距；財政撥款方面，最高的崇仁縣圖書館是最低的廣昌縣圖書館的2.2倍，開展活動的可支配資金也在2倍以上；圖書年入藏數方面，最高的金溪縣圖書館是最低的南豐、廣昌縣圖書館的3.5倍，讀者可自由選擇的書目差距也在3倍以上；年購書經費方面，最高的金溪縣圖書館是最低的資溪縣圖書館的6倍，這將直接拉開年入藏數的差距；年書刊外借冊次方面，最高的金溪縣圖書館是最低的廣昌縣圖書館的10.17倍，差距十分懸殊，這與年入藏數、年購書經費有著直接的關系；從業人數方面，最高的資溪、樂安縣圖書館是最低的廣昌縣圖書館的2.5倍，從業人數的巨大差別導致人才的短缺，尤其是專業化人才，更容易出現空檔；持證讀者方面，最高的南豐縣圖書館是最低的廣昌縣圖書館的4.88倍，這是以上數據的綜合體現，也最能反映均等化建設的差異。

從表1中也不難看出，同屬一個地區，同樣是縣級公共圖書館，1.88萬平方公里范圍內，各館的資源相差極為懸殊，公共圖書館發展不平衡的現狀更是一覽無遺，各圖書館為本地提供的文化服務能力也就可想而知。縣級公共圖書館的這些差異在中西部地區具有一定的代表性，撫州地區是中西部公共圖書館的一個縮影，如果將東西部進行對比，尤其是將發達地區與貧困地區對比，其相關數據的差異更加驚人。

二、中西部公共圖書館均等化服務存在的問題

黨的十七屆六中全會提出構建公共文化服務體系以來，全國各地調查研究風起云涌，圍繞圖書館的調研也如雨后春筍。結合江西省撫州地區公共公共圖書館的實際以及大量調研情況充分表明，中西部公共圖書館均等化服務存在著不少亟待解決的問題，其主要體現在以下六個方面。

（一）圖書館法律法規不健全

我國圖書館立法可謂歷史悠久，清末民國就曾頒布過《京師圖書館及各省圖書館通行章程》《通俗圖書館規程》《圖書館規程》《普及全國圖書教育辦法》等，然而受戰亂影響，圖書館法規形同虛設。新中國成立后，盡管國務院、教育部、文化部根據全國形勢和行業需要，先后頒布了《關于禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》《中華人民共和國高等學較圖書館試行條例（草案）》《省、市、自治區圖書館工作暫行條例》等，但這些條例等僅局限于具體事務或行業指導。值得慶幸的是直到2001年初，我國的第一部具有國家法律性質的《圖書館法》（初稿）面世，隨后又起草了《中華人民共和國公共圖書館法》（征求意見稿），但是時至今日，這兩部關系公共圖書館生存和發展的國家級法律卻仍沒有正式頒布實施，導致我國公共圖書館界至今還沒有一部比較成熟的具有法律效力的法律法規，使得我國中西部公共圖書館既難以具備有效開展均等化服務的基礎條件，也影響了我國公共圖書館均等化服務的健康、科學、可持續的整體同步發展。

（二）公共圖書館人均占有率較低

據統計，2012年，全國共有縣級以上獨立建制的公共圖書館3076個，截至2011年底，我國平均每44萬人才擁有一所公共圖書館，平均每3201平方公里才擁有一所公共圖書館4。而國際圖聯標準為每5萬人應擁有一個圖書館，有效服務半徑為4公里。我國的圖書館人均占有率遠遠低于國際圖聯標準。特別是我國中西部地區地域遼闊，19個省、市、自治區，面積占全國的86%，人口占全國的58%，市、縣（區）級公共圖書館占全國公共圖書館的68%，服務人口和平均輻射半徑都難以達到國際圖聯的標準。撫州地區圖書館在中西部地區人均占有率相對較高，但與國際圖聯標準相比，仍然十分低，而且呈現很不平衡的態勢，詳情參見表2。

表2：撫州地區各縣（區）人口與面積

由表2可以看出，全市平均34萬人擁有一所公共圖書館，比全國平均水平略高，但臨川區109萬人擁有一個圖書館，而資溪縣12萬人也擁有一個圖書館，二者相差9.1倍；樂安縣的面積是資溪縣的1.93倍，圖書館個數卻相同，都只有一個。人均占有率最高的資溪縣，也只是國際圖聯標準的0.42倍，有效服務半徑只是國際圖聯標準的1/5。

（三）頂層設計還不完善

所謂頂層設計，即從全局和戰略高度進行規劃設計。江西省目前實施的是一級管理一級，一級建設一級的體制，即省級只管建設和管理省級圖書館，市級只管市級，省、市、縣（區）之間只有業務往來，不存在行政隸屬關系。撫州市圖書館想幫助縣區建設與管理，只能從業務上提供支持，在管理上給予借鑒，基礎建設與行政管理完全無能為力。即使市級擁有一定的資源，在制度上也無法給予縣區，只可用于自身建設。這樣勢必造成資源的浪費和服務不均等，地域之差、城鄉之差也就在所難免。

（四）開展服務不明晰

一是服務的范圍和內容不明晰，二是服務規范和標準不明晰，很多年以來，撫州市圖書館工作主要以文化部、江西省文化廳、撫州市文化局年度目標考核為依據，而年度目標考核隨意性大，服務人員也只能見山取柴，缺乏科學性和延續性。

（五）目標不清主體不明

到目前為止，撫州地區12個圖書館尚無法得知均等化服務總體目標是什么，階段性目標是什么，實現這一目標的責任主體為誰，實施時間、步驟、方法、獎懲措施也不明確，導致全地區縣級看市級，市級看省級，從上至下持觀望態度，十分被動。有的縣區趁機在建設規模上求大求全，設施高標準，設備高配置，服務卻難以跟上。

（六）服務對象不平等

縱觀全地區圖書館，服務對象不平等主要表現在對殘疾人、老年人、少兒等弱勢群體上，市級圖書館尚能做到無障礙服務，縣區真正能做到無障礙服務的不多。主要原因是人群均等服務的理念不深入，對弱勢群體、特殊人群服務意識淡薄，加上中西部地區財政普遍比較吃緊，各級財政在此方面的投入也十分有限。

三、實現公共圖書館均等化服務的新途徑

解決公共圖書館均等化服務存在的問題，探討和踐行公共圖書館均等化服務的新舉措和新方法，必將使公共圖書館由此而獲得安定有序、充滿活力的開展均等化服務發展環境。因此，筆者認為，公共圖書館，尤其是中西部公共圖書館只有切實從以下六個方面腳踏實地的開展工作，才能達到事半功倍的效果。

（一）通過立法加強保障

法律法規能為均等化服務的推動保駕護航，通過立法，可確定均等化服務的相關政策，規定各級政府對圖書館建設的固定投入，用于均等化服務的比重，明確服務內容、范圍、標準。可借鑒美國、日本圖書館立法的成功經驗，從法律上保障行業標準、實施綱要和業務規范。

（二）改變格局增加網點

公共圖書館設置布局應遵循普遍均等原則，選址要考慮服務半徑、服務人口等因素5，充分體現公共圖書館的公益性、基本性、均等性和便利性。美國公共圖書館服務體系是社區式為核心，設置的一般原則為交通便利、間距適宜、覆蓋面廣、實用性強。我們可參考這種設置原則，結合當地經濟社會發展，增加圖書館網點，建設社區式公共圖書館，以緩解公共圖書館人均占有率偏低的困境，這種方式尤其在中西部地區適用。

（三）創新體系延伸服務

在頂層設計上，我國也做了不少嘗試，為切實改變資源浪費的狀況，“十一五”文化發展綱要中，明確規定未來中國圖書館事業發展的一個基本方向是總分館建設，這種模式可避免傳統服務中多頭建設、獨立運作、分散服務的弊端，實現資源共享、合作共贏、服務無界限，省市縣鄉四級聯動，提高了資源的利用率，擴大了服務輻射范圍。在總分館的基礎上，推行多館“一卡通”，即一張卡可實現在總館與各分館之間通用，借閱、查詢可就近辦理。在幅員遼闊的中西部地區，“四級聯動”和多館“一卡通”將徹底打破現有格局，真正實現便民惠民。

（四）科學規劃建章立制

針對現階段服務不明、目標不清的問題，建議在充分調研的基礎上，以大中城市為單位，以國家五年規劃為藍本，將圖書館未來發展作出分時間段的科學規劃，既有長遠規劃，又有短期目標。按照規劃內容，制定出切實可行的實施方案，宗旨明確、步驟合理、方法得當，指定每個環節的責任主體單位。為確保規劃順利實施，有針對性建立一系列的規章制度或法規性文件，獎罰分明。

（五）加大投入實現均等

2011年，為推動全國美術館、公共圖書館、文化館（站）實施免費開放，當年中央財政投入18億元，予以資金保障。地級市圖書館每年獲專項資金50萬元，縣級圖書館每年獲專項資金20萬元。免費開放后，各地的讀者群成倍增長，有效地緩解了服務對象不均等的問題，尤其是貧困人員、外來務工人員、殘障人士，在零門檻、無障礙的號角聲中享受到優質服務，服務均等化得到了保障。今后，各級政府仍需加大這方面的投入，建立以均等化為導向的公共財政制度，將免費開放配套資金列入當地財政剛性預算，縮少地域差異。

（六）拓寬渠道廣泛參與

從國家層面或以大中城市為單位，出臺關于支持公益文化事業的優惠政策，例如稅收抵扣政策、稅收減免政策、租金減免政策等，鼓勵熱心于公益文化事業的企業、社會團體及個人捐贈或加盟，吸收其它行政、事業單位有效資源，打造均等化服務品牌，不斷拓寬均等化服務投入渠道，逐步形成全社會廣泛參與的格局。

四、結語

均等是個相對的概念，并非絕對平等，任何國家、任何社會的任何時期，均等化都是個動態平衡。由于各地重視程度不一，各地條件不一，均等化服務將會成為今后相當一段歷史時期公共圖書館的主要發展方向。正是鑒于此，中西部公共圖書館更是既需要政府的大力扶持，又要社會各界的幫助，更需要圖書館人的不懈努力，才有可能真正實現中西部公共圖書館的均等化服務，并與全國公共圖書館一起實現整體、同步、協調發展。

注釋：

1.孫博，蔡武.正在起草公共文化服務標準化均等化方案[J/OL].2014.02.24，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/24/c_119471363.htm

2.阮可.立法促進公共文化服務標準化均等化[N].中國文化報，2014.3.12：1-4.

3.百度百科.聯合國教科文組織公共圖書館宣言1994[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/1085353.htm?fr=aladdin

4.王玨.中國縣以上公共圖書館達3076個[J/OL].中國文明網，2013.8.14 http：//www.wenming.cn/whhm_pd/yw_whhm/201308/t20130814_1407215.shtml

5.GB/T 28220-2011，公共圖書館服務規范[S].北京：中國標準出版社，2012.

孔彬（1963-），女，本科，副研究館員，館長，研究方向：圖書館管理。