基于最嚴格水資源管理制度的水資源論證管理

賈永志

（江蘇省水利廳 南京 210029）

基于最嚴格水資源管理制度的水資源論證管理

賈永志

（江蘇省水利廳 南京 210029）

國家提出實行最嚴格水資源管理制度，要求建立落實最嚴格水資源管理“三條紅線”、“四項制度”。本文根據江蘇水資源條件和特點，在多年水資源論證管理實踐基礎上，探討江蘇水資源論證管理工作各方面的管理和技術要求，并對下一步工作提出對策建議。

水資源論證 管理 對策

1 前言

近年來，國務院要求實行最嚴格水資源管理制度，要求建立用水總量、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”，和用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水源管理責任考核“四項制度”。2013年，黨的十八大和十八屆三中全會把生態文明建設納入中國特色社會主義建設總體布局，并明確提出加強用水總量管理，推進水循環利用，建設節水型社會。

江蘇濱江臨海，國土面積10.26萬平方公里，2012年全省地區生產總值突破5.4萬億元，地方財政一般預算收入突破5800億元，是全國經濟最為發達的地區之一。江蘇又地處長江、淮河下游，河湖眾多，水資源相對豐沛，但時空分布不均，南豐北枯，特別是在大規模工業化、城市化發展的新形勢下，水資源短缺、河湖污染、生態退化等問題不同程度的存在。因此，如何通過嚴格水資源管理措施，以水資源論證為抓手，落實最嚴格水資源管理制度和水生態文明建設的新要求，實現水資源可持續利用，是江蘇發展面臨的重大課題。

2 最嚴格水資源管理制度對水資源論證的要求

2.1對審批機關要求

強化論證制度建設。報告書送審之前，應先送審查機關指定的專家和人員，對報告書是否符合法律、法規和國家產業政策，是否符合資質等級、范圍和報告書格式要求，論證內容是否全面，論證結論是否完整等進行預審。預審通過的，方可組織召開審查會議。編制單位內部可建立報告書內審制度，對報告書進行層層把關，確保一次通過審查。

規范審查審批程序。在組織水資源論證審查會前，原則上應組織專家和代表現場踏勘，并明確專家審查會組織方式、專家組成并嚴格執行。專家應根據項目類型在國家和省專家庫中隨機抽取，保證項目審查的公正性。審查會后，由業主單位和編制單位對報告書進行修改，修改后的報告書需經審查機關審核和專家組長復審并簽字后，方可送審。

強化資質單位監督考核。根據水利部的有關規定，認真開展水資源論證年度總結工作，建立資質單位日常考核和定期考核制度，將資質單位是否服從監督管理、是否存在違規承接論證業務行為、是否按期進行報告書備案、是否按時報送年度考核材料和報告書的編制質量等列入考核內容。對資質單位、審查機關和評審專家的年度總結，有關人員應認真調查核實所報材料的真實性和準確性，深入從業單位調查研究，聽取對論證工作的意見和建議，從而使年度總結工作切實落到實處。

充分發揮專家的作用。各級水行政主管部門建立由不同行業、不同領域的技術權威組成的專家庫。在具體項目的審查中，應根據項目的性質，分別確定專家組成員，如在省級項目審查中，部級專家庫成員一般占1/2以上，并有水資源評價、水資源規劃、地下水、節水、水資源保護和有關行業的專家參加。同時，可邀請相關業務處室（單位）熟悉情況的代表和項目可研（設計）單位的代表參加。審查后應督促編制單位及時按專家意見對報告書進行修改，并提供修改前后內容對照表。報告書正式提交水行政主管部門前，由專家組組長進行復審，并簽字確認是否修改到位。

2.2對資質單位要求

加強從業規范性管理。嚴禁資質單位超等級、超范圍承接水資源論證業務。對在地下水超采區取水的項目；對水功能區水域使用功能可能造成重大損害的項目；對第三者或者公共利益可能產生重大損害的項目；產業政策不允許以及法律、法規禁止或者限制取水項目的水資源論證，資質單位應慎重作出是否承接的決定。為避免走彎路和浪費時間經費，在業主單位和報告編制單位在開展水資源論證工作前，可向水行政主管部門咨詢，再決定是否開展水資源論證，避免因取水問題影響項目進展，也使水行政主管部門提前介入，提供必要的技術服務。

強化合同管理。資質單位在承接論證業務后，應及時與業主單位簽訂論證合同，明確雙方權利和義務關系。對需要

進行水量、水位、水質現場監測和水文地質勘查等實物工作，或者需要進行溫排水模型、排污口設置等專題論證的，在合同中予以明確。在論證工作時間上，必須保證合理的工作周期，一級論證時間一般不低于45天，二、三級論證時間一般不低于30天。在合同內容上，必須符合國家有關法律、法規的規定，合同中不得有確保論證報告通過審查或者有由資質單位負責審查等內容。報告書的送審，由業主單位負責，資質單位不能代為包辦。

加強培訓交流。資質單位應積極組織從業人員參加水利部統一安排的上崗培訓并取得崗位培訓證書，未取得水資源論證上崗培訓證書的人員不得作為水資源論證報告書（表）的主要編制人員。各資質單位之間加強橫向合作，聯合開展水資源論證工作，取長補短，共同提高報告書編制質量，其中，主持單位和協作單位都應具有相應的資質等級和業務范圍。

2.3技術要求

（1）統一有關技術要點。根據地方水情特點，在全面達到《建設項目水資源論證導則》要求的同時，應進一步結合地方實際制定水資源論證有關技術要求。在取水水源方面，能用地表水的，盡量不用深層地下水，且鼓勵海水、礦坑水、中水、雨水等非常規水源的使用，深層地下水原則上只用于管網未到達地區的生活用水和特殊行業用水。地下水超采區原則上禁止新鑿深井，確因特殊情況需要鑿井的，應執行“封一打一”或者“封二打一”政策。在取用水合理性方面，應符合國家產業政策、水資源綜合規劃、區域水量分配方案和防汛防旱調度指令，以及“三條紅線”的要求，并要求針對項目特點提出技術可行、經濟合理的節水“三同時”方案，節水措施應體現不同行業、不同用水方式的節水特點，節水水平要求達到同行業先進水平。取水水源論證根據江蘇水網地區和水利工程調度能力強的特點，更加重視水位保證率的論證。在取水和退水影響方面，注意受納水體的水環境容量，退水能排入污水處理廠的，盡量排入污水處理廠。退水直接入河的，要滿足水功能區納污總量控制的要求。

（2）強化“三條紅線”控制。“三條紅線”是水資源論證的重要技術依據。目前，江蘇已按照省政府《關于落實最嚴格水資源管理制度的實施意見》要求，全面劃定水資源管理的“三條紅線”。應嚴格執行控制指標，將“三條紅線”作為水資源論證、取水許可審批、入河排污口審批等管理工作的依據，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水；對不符合國家產業政策或者列入國家產業結構調整指導目錄中淘汰類的，對產品用水定額或者工業用水重復利用率等用水效率指標達不到國家和省規定標準的，對公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采地區取用地下水的建設項目取水申請，不得批準取水。

3 思考

3.1進一步完善法規和技術體系

國務院460號令出臺后，取水許可預申請程序已取消，15號令應當盡快做出修改，同時，應當積極爭取上升為國務院條例。而對建設項目水資源論證資質單位也應當單獨出臺管理規定，進一步細化水資源論證資質審批、管理、考核等方面的管理規定，進一步提高從業門檻，規范從業行為。經過多年試行，《建設項目水資源論證導則》應進行修訂和完善，同時應當分行業、分流域制定技術導則，如出臺火電、化工、造紙、印染等行業的技術細則。對船閘、地源熱泵、抽水蓄能等新類型的取用水項目，要盡快研究管理政策和技術規定。

3.2進一步嚴格資質單位從業管理

水利部第17號令對資質單位管理的規定過于原則，應當進一步完善對資質單位管理的辦法，制定嚴格考核與管理；對水資源論證的上崗證管理應當進一步嚴格，目前基本上只要參加培訓就能取得上崗證，以后應當逐步建立更加嚴格的考核制度，同時應當定期對從業人員進行考核，不合格的應當取消其從業資格。對水資源論證的項目負責人應推進注冊水資源論證工程師制度，只要取得注冊水資源論證工程師才能獨立作為項目負責人。目前，同一類型的項目水資源論證資質收費標準不一，少則幾萬，多則幾十萬甚至上百萬，2007年水利部出臺的《建設項目水資源論證報告書編制費用核算方法（征求意見稿）》應盡快完善下發，避免資質單位間競相壓價行為，保證報告書編制質量。

3.3進一步嚴格水資源論證制度的執行

目前，各類工業、生活取用水的項目，水資源論證制度基本執行到位，但水利系統建設的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域調水工程等，往往都未進行水資源論證，而這類項目往往對區域和流域水資源和流域水資源影響較大。因此，在加強社會管理的同時，更要對行業內部規范管理。同時，也要規范審查機關的管理行為，本著客觀、公正的原則對資質單位的報告進行審查。對國家投資主管部門立項審批或核準的取水項目，可以考慮適當下放審查權限，委托省級水行政主管部門審查，提高科學性和時效性。同時，審查機關也應當避免水資源論證審查時執行雙重標準，即要客觀、公正、公平，對下屬資質單位和其他資質單位的報告書按照統一的標準審查審批。

3.4進一步落實規劃水資源論證的推進抓手

規劃水資源論證是規劃審批的技術依據，是建設項目水資源論證審批的基礎。目前規劃水資源論證推進難度較大，缺少相應抓手。需切實提高規劃水資源論證的權威性，如將規劃水資源論證作為規劃審批的前置條件，或將其作為建設項目水資源論證的前置條件，將有利于規劃水資源論證制度的推進■