建設項目水資源論證制度建設重要意義思考

林道和

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

建設項目水資源論證制度建設重要意義思考

林道和

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

我國從2002年開始正式建立和實行建設項目水資源論證制度，在優化水資源配置、保障建設項目用水安全等方面起到了重要的作用。本文從水資源宏觀管理、取水許可科學審批、水生態安全、經濟社會可持續發展幾個方面進一步分析了建設項目水資源論證制度建設的重要意義。

宏觀管理 取水許可 水生態安全 可持續發展

我國是世界上水資源嚴重短缺的國家之一，黨中央、國務院高度重視水資源問題，已經將糧食、能源和水資源確定為三大戰略資源，明確了水資源可持續利用是支撐我國社會經濟發展的戰略問題。提高水資源的支撐能力，必須拋棄過去粗放式、盲目性、短期性的水資源開發利用方式，選擇內涵式、健康有序、全面協調的發展道路，加強對水資源的合理配置、節約和保護。加強水資源管理，建立和健全水資源管理制度是促進水資源可持續利用重要保障手段。

2002年3月24日，水利部和國家計委聯合發布《建設項目水資源論證管理辦法》（水利部、國家發展計劃委員會令第15號），標志著建設項目水資源論證制度（以下簡稱水資源論證制度）在我國正式建立和施行。開展建設項目水資源論證（以下簡稱水資源論證），目的是保證建設項目的合理用水，提高用水效率和效益，減少建設項目取水和退水對周力產生的不利影響，從而為取水許可的科學審批提供技術依據。水資源論證的定位是為取水許可審批提供技術支撐和服務，屬水資源管理工作中的前瞻性的、事前行政管理范疇，是水資源管理向縱深發展的重要標志，是實現水資源條件與經濟布局相適應、水資源承載能力與經濟規模相協調、促進水資源的合理開發和優化配置的重要保證。

1 水資源論證制度是水資源宏觀管理的堅實基礎

在市場經濟逐步完善的條件下，政府為解決好水資源合理開發、優化配置、高效利用、有效保護等問題的最有效的手段是實施政府宏觀調控，加強事前管理和過程管理。1993年國務院頒布實施的《取水許可制度實施辦法》，確立了我國取水許可制度。為適應新形勢的需要，根據2002年新修訂的《水法》，2006年國務院發布《取水許可和水資源費征收管理條例》。該項制度的實行對加強水資源統一管理，促進計劃用水、節約用水，實現水資源可持續利用等方面發揮了積極的作用。水資源論證制度實施前，原有的規定對重大取用水項目，存在要求簡單、技術標準不統一、內容粗細不一致和工作深度要求不具體等弊端。因此，在我國水資源供需矛盾日益加劇，社會經濟發展受人口、資源、環境的制約日趨顯現，人水關系越加復雜的情況下，已經出現一些負面情況：如一些流域水資源開發利用程度已經超過了其本身所能承載的能力；一些新建水利工程長期蓄水不足，達不到設計的標準，效益難以正常發揮；部分重大建設已經出現水資源供給維以保證而造成重大損失的情況；有些建設項目不顧全局利益和長遠利益，在當前利益和局部利益驅動下，掠奪性開發和利用水資源，甚至造成后建項目影響前建項目取水的情況，進而出現效益搬家，水事糾紛不斷。因此，建立水資源論證制度就是強化水資源開發利用管理中的宏觀控制，通過科學論證工作，有效地加強水資源開發利用的事前管理和過程管理，實現水資源條件與經濟布局相適應、水資源承載能力與經濟規模相協調、促進水資源的合理開發和優化配置，有利于政府對水資源開發、利用和保護等方面實施宏觀管理。

2 水資源論證制度是取水許可科學審批的前置條件

《中華人民共和國行政許可法》于2004年7月1日實施。該法規定對于有限自然資源的開發利用、公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項國家可以設定行政許可。取水許可制度是《水法》明確的一項行政許可。在水資源論證制度建立之前，取水申請條件過于簡單，難以滿足管理要求；取水許可審批中決策手段單一，隨意性強，缺乏專家和社會的參與，決策水平和能力較低；取水許可審批中忽視水資源承載能力，對于區域用水出現的累積影響考慮不充分。在2002年建立的水資源論證制度，要求建設項目取用水需進行全面分析與評價，必須符合水資源管理要求；要建立專門的水資源論證隊伍；要求專家和取用水有關的各利益方的廣泛參與，從而最大程度地減少水資源開發、利用、節約、保護和管理方面的決策失誤和公共利益、他人合法權益的損失。水資源論證與取水許可審批是一個整體中的兩個環節。水資

源論證制度的建立充分體現行政決策民主化、科學化，是保證取水許可科學、合理審批提供的重要技術支撐。

3 水資源論證制度是水生態安全的前提條件

我國部分地區用水量已大大超過水資源可利用量，無節制地開發利用水資源，將導致江河斷流、湖泊萎縮和地下水超采。一些地區出現“有河皆干、有水皆污、濕地消失、地下水枯竭”的問題，對生態安全和經濟安全構成直接威脅。我國水資源利用的效率和效益與發達國家相比有較大差距，在生產和生活領域存在嚴重的用水浪費。我國在污水處理回用、海水、雨水利用等方面也處于較低水平，用水浪費進一步加劇了水資源的短缺。長期以來，經濟發展與水資源開發、利用與保護不夠協調。一些地區制定經濟社會發展規劃時，沒有充分考慮當地的水資源條件。在加快經濟社會發展過程中，以浪費資源、犧牲環境為代價，換取短期內的經濟增長。在推進城市化、工業化進程中，一些水資源匱乏地區盲目建設大都市和城市群，盲目發展高耗水、高污染的產業和高耗水種植業。我國工業的結構性問題突出，技術裝備和工藝落后，經營管理粗放，物耗大，污染物排放水平居高不下。從新建、改建和擴建的建設項目取用水入手，實施源頭控制高耗水、高污染工業項目和面源污染，加快產業結構調整和布局，強化水功能區管理和水生態保護目標，加強政府對水資源開發利用的宏觀管理和建設項目的取用水管理，貫徹落實水資源論證制度，有利于促進我國水生態安全。

4 水資源論證制度是經濟社會可持續發展的有利保障

水資源可持續利用是我國經濟社會發展的戰略問題。中央之所以高度重視水資源，不僅是基于對水資源現狀情況的考慮，更主要的是著眼于今后的經濟社會發展。如何堅持和落實科學發展觀，支持經濟快速發展與資源消耗、環境保護相協調，是當前水資源管理工作需要認真思考和回答的問題。水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，水資源的支撐能力與社會經濟發展息息相關，是社會經濟可持續發展的重要保障和制約因素。水利工作為保障社會經濟發展提供了堅實的支撐。在肯定成績的同時，我們也清醒地意識到，一方面我國社會經濟發展對水資源的要求越來越高；另一方面水資源過度開發，造成河流斷流、湖泊干涸，地下水超采造成環境地質問題；水資源利用存在肆意污染、缺乏有限保護等問題；水資源短缺與浪費并存的現象還相當嚴重，客觀上也要求必須加強水資源論證工作。社會經濟的發展意味著要配置水資源，要利用水資源，這種配置和利用，又意味著改變現狀水資源情勢，進而也可能產生這樣或那樣的負面影響。因此，面對今后高標準、高要求的發展和建設，在水資源有限和已經緊缺的情況下，勢必給政府管理水資源提出合理開發、優化配置、高效利用、有效保護等要求，要做到以水資源的可持續利用來保障經濟社會的持續健康發展，就必然要對耗用水資源問題進行專題論證。在嚴格落實最嚴格水資源管理制度的前提下，通過水資源論證工作，提高水資源利用效率和效益，促進經濟社會的可持續發展■