建設項目水資源論證報告書編制共性問題分析

王式成 欣金彪 江博君

（安徽淮河水資源科技有限公司 蚌埠 233001 水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001駱馬湖水利管理局沭陽河道管理局 沭陽 223600）

建設項目水資源論證報告書編制共性問題分析

王式成 欣金彪 江博君

（安徽淮河水資源科技有限公司 蚌埠 233001 水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001駱馬湖水利管理局沭陽河道管理局 沭陽 223600）

1 引言

建設項目水資源論證工作開展10年來，在各級水行政主管部門、各資質單位的共同努力下，水資源論證工作質量逐年提高，為合理配置、高效利用、有效保護水資源，保證建設項目的合理用水及“三條紅線”的管理等發揮了應有作用。

由于論證標準的不盡完善，部分水資源管理要求模糊，有些資質單位執行標準意識不強，投入的精力和經費不足，部分從業人員專業素養不高，部分審查機構和審查專家把關不嚴，論證基礎工作薄弱，報告質量監管不到位等多種原因，仍有相當數量的水資源論證報告書編制質量不高，嚴重影響了水資源論證制度的持續、深入推進。

本文結合筆者從事水資源論證報告書編制及審查工作的實踐經驗，對水資源論證報告書的一些共性問題進行了較全面的分析與梳理，同時針對存在的問題及新的管理形勢提出了做好水資源論證工作的一些建議，為資質單位、相關監管部門提供參考。

2 報告書編制存在的共性問題

2.1工程項目性質、特點與論證重點把握不夠準確

隨著水資源論證的持續開展，論證項目的類型也越來越多，有火電、供水、煤化工、鋼鐵等不同行業的；有新建、擴建、以大代小、整體搬遷、水權轉換等不同性質的項目；有建設項目、水利水電項目、規劃方面的水資源論證。

資質單位在承接論證業務后，首先需要對項目性質、特點、項目所在區域水資源、水環境狀況進行深入思考與分析，確定項目深入分析論證的重點，并在論證報告中體現，使報告既精煉又重點突出。目前，不少資質單位，尤其是甲級以下的單位，不太注重這個環節工作，報告書基本是一個模式，總體質量低，對重點論證的內容分析不透徹。如某資質單位編制的火電以大代小項目，已運行的小機組歷年取水、用水、耗水、排水情況、用水指標評價、節水環節、節水措施落實情況等分析不透，缺乏具體數據支撐，現狀用水與新建項目用水也沒有很好銜接，沒有把握好這個項目論證的重點。

《建設項目水資源論證導則》規定了建設項目概況要包含項目性質、建設地點、建設規模、業主提出的取用水方案、退水方案等5節內容，但對如何寫這幾節內容并沒詳細規定。針對不同類型項目，側重點應有所不同：用水量大的項

目，應重點關注水源論證；保證率高的項目，應重點關注供水保證率的頻率分析和枯水期水資源狀況；污染大的行業，重點關注退水；中水作水源的項目，重點關注污水處理廠的運營。導則主要針對新建項目，對擴建、改建項目注重不夠。針對改、擴建項目，應關注現狀企業供、用、耗、排水與擴建、改建的銜接。業主提出的取水方案應包括廠區現狀取水狀況和改、擴建增加的取水狀況；業主提出的退水方案應包括廠區現狀退水狀況和建設項目增加后的退水狀況；評述工程建設對區域水資源配置的有利、不利影響。

2.2論證工作量投入不夠

水資源論證涉及資料收集、野外查勘、分析計算、報告校核和審核多方面工作量，對一份高質量報告，這幾個方面投入的工作量比例一般是20∶15∶50∶15。但由于認識上的偏差，一般多強調分析計算，不夠重視論證的基礎與成果審核工作，目前多數論證單位，主要工作量投入比例是10∶5∶80∶5。扎實的資料是論證的關鍵之一，但有相當一部分資質單位圖省事，資料收集不認真，野外勘查不深入，報告校核、審核流于形式。這樣編制出的論證報告，顯然很多方面說不清楚，也經不起推敲。因此必須深入現場，進行扎實有效的查勘工作。淮河水資源公司在承擔臨沂某技改項目論證時，為了弄清楚技改前用水、耗水、排水等情況，技改后用水工藝、過程等情況，項目成員吃住在廠區，與廠區用水管理人員認真溝通、交流、探討，通過一周時間工作，較好地解決了上述問題，提高了報告書編制質量，得到專家的好評與肯定。

2.3論證中遇到薄弱問題不深入研究

論證報告涉及水文、水資源、水環境、水利工程、水生態、法律、經濟、管理、工業用水工藝、水處理工藝等多方面專業知識，受專業、人員結構限制，一般不太可能配備齊全所有專業技術人員。目前論證編制的人員主要是水文水資源專業出身，受專業背景影響，對區域水資源、水環境狀況，水量平衡計算、取水影響等分析相對熟悉，但涉及建設項目用水過程、工藝、水量平衡圖及用水分析、退水“零”排放、取退水影響補償分析等問題，分析論證能力就較薄弱。這就要求從業人員不斷加強學習，研究并解決遇到的問題。

目前，相當一部分資質單位和從業人員，遇到自己專業不熟悉的問題，不深入研究，馬馬虎虎放過。如對火電廠的用水工藝、過程，一知半解，使得節水潛力分析、節水措施等與項目用水情況脫節；如退水的“零”排放設計，在論證報告中也只是做些簡單說明，并沒有從設施設備、處理工藝、處理方法、監督管理措施、投資等方面來論證“零”排放的可行性；此外，取、退水影響分析和補償方案等也是報告中薄弱部分，沒有得到認真研究解決。

2.4各章節之間關系脫節

《導則》修訂前，規定的水資源論證報告有10個章節，修訂后有8個章節。高質量論證報告，一定是各章節相互呼應、銜接和印證的有機整體，章節不能互不關聯，更不能有數據、分析、結論方面的矛盾。《導則》的設計思想蘊含了較嚴密的章節之間關系，如第2章水資源及開發利用狀況分析，是后面各章節的基礎與鋪墊，如果2.2節中水資源狀況描述本區域水資源緊缺，那么第4章取水水源論證中水源方案中要充分考慮中水、非常規水源、外調水源、多水源聯合、應急水源等；若區域水環境狀況較差，納污能力十分有限，退水方案中就要按真正的“零”排放考慮。第3章用水水平分析是第4章用水合理性分析基礎。第5章取水影響、第6章退水影響分析的結果及第3章的區域水功能區情況與水質評價等是制定水資源保護措施的基礎，取、退水影響分析結論也是制定補充措施的依據。報告中章節之間還有很多關系，本文不一一闡述，從業人員應認真梳理這些關系，并在報告中充分體現，這是報告編制與審核的重要環節與內容。

目前，有相當一部分編制單位和編制人員，不太注重各章節之間關系，各章節之間脫節、甚至存在矛盾的情況較普遍，成為影響整個報告書的思想性和報告質量的主要因素之一。

2.5部分從業人員專業素養不高

據初步調查，當前在水資源論證一線的70%以上是水文水資源專業的年輕技術人員。受專業背景、技術閱歷積累的限制，僅僅靠這些從業人員想要完成一份高質量論證報告、完成自己不熟悉的其他高難度的分析，有相當難度。

2.6執行標準意識不強

一份優秀的水資源論證報告要充分體現管理要求，更要嚴格執行《建設項目水資源論證導則》及其相關配套的技術標準，并在報告中逐條落實，做到《導則》不離手。現在論證報告質量總體不高的一個重要原因是從業人員平時對有關管理要求與技術標準缺乏研究，執行標準意識不強，有關技術標準與要求執行落實程度不足70%。顯然，這樣的報告在內容和深度方面一定存在不少缺陷。

2.7不注重學習法律法規條例

不少論證從業人員認識上有偏差，認為報告書編制主要是技術分析層面的問題，把水量調節計算弄清楚，把水源論證做詳細就可以了。其實，水資源論證最終目的是為水資源管理服務，而法律法規條例的約束是管理的標尺。近幾年來，水資源管理形勢發生深刻變化，最嚴格水資源管理制度的出臺及其“三條紅線”的實施，對水資源管理提出更多新要求，各地也出臺很多管理文件。因此，水資源論證要圍繞“三條紅線”管理的需求開展，在論證報告中，體現管理要求的篇幅要占30%以上。目前技術干部更多偏向技術分析，不注重管理方面的學習，不熟悉管理要求，更談不上在論證報告中體現管理要求了。

2.8其他技術層面問題綜述

綜合各類型論證報告，在技術層面上，存在以下問題：

（1）分析范圍、論證范圍確定問題

沒有按《導則》規定要求，針對項目實際，逐條分析確定論證范圍的依據，而直接籠統給出確定的范圍，使得確定的結果不能讓人信服。

（2）現狀水平年和規劃水平年選擇問題

水平年的確定主要與項目的進展有直接關系，應根據建設項目提出的實施計劃和開始取水時間，結合水文條件分析結果和資料的實際情況，明確論證的現狀水平年和規劃水平年。在論證報告中現狀水平年的確定，多數沒有詳細數據分析的支持；規劃水平年的確定，也往往會出現不恰當的現象。一般水平年定在項目取水的當年，但是許多時候綜合考慮區域國民經濟和社會發展規劃后，就可能造成選定的規劃年超出項目開始取水時間，這樣選定的規劃年分析的來水量、需水量、水量調節計算結果與項目計劃開始取水時的情況不一致，項目的取水可靠性存在一定的不確定性。

（3）取水影響分析

《建設項目水資源論證導則》沒有涉及影響量化計算分析的具體指標，所以不少論證報告更多停留在定性分析上，對影響對象、影響范圍、影響程度等的分析均沒有詳細量化計算，使得取水影響分析不透徹、不到位。

（4）取水退水影響補償

建設項目取水造成影響必須補償所依據的法律法規主要有《中華人民共和國水法》《建設項目水資源論證管理辦法》《占用農業灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》，以及一些地方水資源管理要求等。目前國家對建設項目取水影響雖然從法律法規層面作了規定，但由于存在諸多技術和政策的制約，可操作性不強，并不能在建設項目水資源論證階段完全給予客觀公平、符合實際的解決，從而影響補償的有效實施。

（5）中水利用問題

隨著“三條紅線”管理及考核的推進，區域新上項目首先要考慮是否有中水可用。污水處理廠工藝、運行方式、中水的可行性與可靠性分析、再生水出水率、備用水源的量、再生水的深度處理、污水利用分析等問題是報告中的薄弱環節。

（6）節水潛力分析不足

《建設項目水資源論證導則》對于節水潛力分析的規定是：按照行業節水先進水平和要求，分析其合理性與先進性；用水指標與同行業的比較，分析用水水平；分析節水潛力；提出技術可行、經濟合理的節水措施。這些規定是落實用水效率紅線考核的基礎。大多數論證報告書對節水潛力分析深度不夠，沒有按行業先進水平和清潔生產的要求以及當地水資源條件分析節水潛力，導致分析模糊，簡單化，沒有具體量化。對于節水方面，沒有針對項目特點和問題提出相應的具體對策，只是泛泛提些比較通用的措施，使得節水無法監管。

（7）退水“零排放”論證不夠

部分報告為了減少論證難度，對于退水問題，往往按廢污水零排放設計全部回用。廢污水能否全部回用，是否可行，要有專門的設計單位進行專項設計論證。在水資源論證報告中只是做一些簡單的說明，并沒有在設施設備、處理工藝、方法、技術、投資等方面進行全面論證分析，就得出能達到“零排放”，不設置退水口的結論，這在實踐中很難落實和監管。

3 建議和意見

3.1制定從業人員總體提升計劃

從業人員的專業、綜合素養是論證報告編制質量的根本保證。針對上述共性問題及新形勢下水資源論證對從業人員素養的新要求，制定總體計劃，逐步持續推進從業人員專業和綜合素養的提升。

3.2制定更完善的論證技術工作標桿

水資源論證項目涉及的行業及類型很多。在《建設項目水資源論證導則》的總體要求下，流域機構和水利廳可以針對不同類型、不同行業特點和實際，組織制定更完善的技術要求；各資質單位也可以根據自身工作實際，制定更詳細的論證技術工作標桿，從技術層面規范水資源論證，也便于資質單位內部及有關主管部門實施技術質量監管。

3.3加強編制人員學習，開展資質單位之間的業務交流

水資源論證業務涉及近10個專業。編制人員不能僅依靠水利部組織的一次培訓，而要不斷地通過各種途徑加強業務知識學習。資質單位需要結合自身情況編制內部培訓、專題學習計劃，組織學習國家的一些政策、規劃、研究、條例，解決報告編制中存在的技術問題，定期開展具有資質單位之間的業務交流與討論，取長補短，整體提高水資源論證行業工作的質量。

3.4加強水資源論證中關鍵技術及有關專題研究

如枯水期來水量的預報、取水退水影響計算指標體系的建立、“零排放”可行可靠性的分析、取水退水影響補償方案制度和補償費用的估算方法、建設項目用水效益的評價指標體系、用水工藝標準與用水定額體系、節水潛力分析方法與節水方案編制、生態需水要求在水資源論證中的體現、“三條紅線”控制與水資源論證的銜接、水生態文明建設與水資源論證的銜接、論證報告中水資源的監測技術與方案等都需要認真研究并在論證報告中落實，不能讓這些薄弱環節長期在報告中存在。

3.5全面推進論證后評估工作

水資源論證報告的編制是建設項目立項、取得取水許可的前提條件。對于已經運行的建設項目，全面啟動論證后評估工作，主要是建設項目實際取水、節水、退水、消減取退水影響及水資源節約保護措施等方面與水資源論證報告書提出的方案是否相符、是否落實，有出入的地方需要分析的原因，積累論證經驗，便于更好地完善論證制度■