小煤礦安全發展、科學發展研究

李祖國

（黑龍江煤礦安全監察局，黑龍江省哈爾濱市，150001）

1 小煤礦存在的突出問題

（1）小煤礦行業管理體制不合理。目前，國家和省國資委只對國有煤礦進行行業指導和監管，而小煤礦發展規劃長期缺失，大量的小煤礦因無行業主管部門而無序地進入市場，經歷了無序而低質量的高速發展，雖然滿足了國家對煤炭的需求，但也造成了資源浪費、環境破壞，重特大惡性事故頻發等。

（2）小煤礦數量多、規模小。全國裝備水平差、管理能力弱、職工素質低、作業環境差的小煤礦數量仍占全國的80%，黑龍江省30萬t／a以下小煤礦數量更是高達94.7%。

（3）小煤礦安全管理和安全基礎薄弱。小煤礦投資人構成復雜，依法辦礦意識淡薄，違法辦礦、違法生產現象時有發生，采煤方法落后，回采率低，專業管理人員和技術人員缺乏，從業人員素質較低，流動性大，“三違”現象時有發生。

（4）小煤礦資源整合存在諸多問題。其一是一些地方整合進度較慢，存在差距。其二是一些地方對整合工作認識不清、政策把握不準，國家關閉礦井補償政策不到位，有的強行將雖然相鄰但技術上不夠合理的小煤礦整合在一起，整合方案根本無法實施，造成整合主體井和被整合井均怨氣沖天。其三是采礦審批存在 “瓶頸”。

（5）小煤礦開發利用對生態環境影響較大。

2 小煤礦的安全發展、科學發展是落實科學發展觀、全面建成小康社會的重要組成部分

（1）黨和國家高度重視煤礦安全工作，強調發展不能以犧牲人的生命為代價。黨的十八大以來，習近平總書記和李克強總理多次就安全生產事故做出重要批示，習近平總書記指出：“接連發生的重特大安全生產事故，造成重大人員傷亡和財產損失，必須引起高度重視。人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。更是指出安全生產要實行 “黨政同責”，可見黨和國家將安全生產工作放到多么重要的位置。

（2）我國的能源結構現狀決定了要全面、持續和協調地解決小煤礦安全生產發展問題。我國能源結構特點和煤炭工業發展規劃對小煤礦提出了更高的要求。“十一五”期間，全國煤礦淘汰落后產能成效顯著。全國累計關閉小煤礦9616處，淘汰落后產能5.4億t／a。2010年，產能30萬t／a以下小煤礦減少到1萬處以內，產量比重由2005年的45%下降到22%。煤炭工業發展 “十二五”規劃提出：“到2015年末，產能30萬t／a以下小煤礦控制在6億t／a以內，占全國總能力的15%。全國煤礦采煤機械化程度達到75%以上。”以上表明，小煤礦在我國煤炭能源結構中還將占有一定的比例，且煤礦數量還將十分龐大，因此，必須全面、持續和協調地解決小煤礦安全生產發展問題，才能為全面建成小康社會創造條件。

（3）小煤礦安全生產狀況和形勢決定了要 “以人為本”解決小煤礦安全生產問題。當前我國小煤礦安全生產形勢依然嚴峻。一是鄉鎮煤礦事故起數、死亡人數在全國事故總量中的比例始終最高。二是非法違法生產現象依然嚴重。三是小煤礦超層越界開采造成的事故仍較嚴重。四是企業內部用工混亂，從業人員素質差，違章操作時有發生。五是瞞報事故仍時有發生。上述事實說明只有保護好、維護好300萬人小煤礦從業人員的人身安全和職業健康才是真正實現了全面建成小康社會的目標。

（4）小煤礦安全發展、科學發展是社會主義生態文明建設的需要。科學發展觀的基本要求是經濟與社會的發展要全面，城鄉、區域發展要協調，正確處理經濟發展與資源、環境的關系。小煤礦對環境的影響主要是煤矸石隨意拋棄、閉礦坑土地無人治理，煤礦瓦斯、二氧化碳等大量廢氣隨意排入空中而不加以利用，采煤引起的地表沉陷無人治理和補償等，這些問題不解決就達不到社會主義生態文明建設的要求。

（5）小煤礦安全發展、科學發展是社會主義和諧社會建設的需要。當前小煤礦安全生產中存在的不和諧因素主要體現，一是大多數小煤礦投資人只為煤礦主要管理人員和特種作業人員的培訓、醫療保險和社會保險買了單，絕大多數從業人員卻無法享受這應該有的待遇。二是很少有小煤礦為從業人員進行職業衛生健康體檢，使從業人員的職業病鑒定無據可查。三是政府的硬性關閉政策讓大部分小煤礦投資人無心考慮后續發展，只是抱著應付一天是一天的心理組織生產，且對政府的相關整合關閉政策不理解，從而影響了社會主義和諧社會建設的進程。

3 小煤礦安全發展、科學發展的建議與對策

（1）切實轉變發展觀念，增強小煤礦實現安全發展、科學發展的信心和決心。黨中央國務院高度重視煤礦安全生產工作，要求堅守發展決不能以犧牲人的生命為代價的紅線，黨的十八大報告再次重申了加快轉變經濟增長方式，《國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》（國發 〔2011〕40號），《煤炭工業發展 “十二五”規劃》及《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發 〔2013〕99號）等均對小煤礦安全發展、科學發展提出了具體要求。因此，要認清形勢，解放思想，根據各地小煤礦發展現狀，實事求是地加快轉變小煤礦發展方式，樹立安全發展、科學發展的理念和信心。

（2）緊緊抓住內因是變化的依據，指導小煤礦落實安全生產主體責任。

三是農民水費支出減少，促進了農業增產增收。水價改革實施后，農戶的平均水費支出由30.58元/畝降至20.7元/畝。當陽市半月燎原項目區實施前，水費畝支出51元，占畝均純收益的9%。項目實施后，水費畝支出28.5元，占畝均純收益的3.5%。

①認真落實企業安全生產主體責任。小煤礦必須嚴格遵守和執行安全生產法律法規、規章制度與技術標準，依法依規加強安全生產，加大安全投入，健全安全管理機構，加強班組安全建設，保持安全設備設施完好有效。主要負責人、實際控制人要切實承擔安全生產第一責任人的責任，嚴格落實煤礦礦長責任制度，帶頭執行入井帶班制度，加強現場安全管理。強化企業技術負責人技術決策和指揮權。企業主要負責人、安全管理人員、特種作業人員一律經嚴格考核、持證上崗。企業用工要嚴格依照勞動合同法與職工簽訂勞動合同，職工必須全部經培訓合格后上崗。

②強化企業安全生產基礎建設。要把煤礦安全基礎作為煤礦整體工作的重中之重，切實加強煤礦安全質量標準化建設和制度建設，規范管理，全面做到崗位達標和企業達標。

③嚴格瓦斯治理。要高度重視和加強瓦斯防治、防突工作，按照“通風可靠、抽采達標、監控有效、管理到位”的總要求做好瓦斯治理工作。

④關心煤礦工人的生命、健康和生活。要把礦工當兄弟、當親人對待，帶著感情抓安全，做到生命、健康有保障。要不斷改善工作環境和條件，不斷加強塵肺病等職業病的防治工作，對每個礦工都要建立健康檔案，定期查體，做好康復治療。

（3）緊緊抓住外因是變化的條件，充分發揮政府監管監察的促進作用。

①加強小煤礦行業管理。各省級政府要建立健全小煤礦行業管理機構，配齊人員，結合國家行業發展規劃制定本地區小煤礦行業可持續發展規劃，嚴格辦礦和管礦標準，加強煤炭資源開發、安全生產、質量標準化、經營及生態保護等全過程管理。推動加快煤礦整頓關閉、技改和兼并重組，依法依規淘汰落后技術裝備和工藝，改善安全生產條件，提高小煤礦安全保障能力。

②強化地方安全監管責任。地方各級人民政府要健全完善安全生產責任制，把安全生產作為衡量地方經濟發展、社會管理、文明建設成效的重要指標，切實履行屬地管理職責，特別是對轄區內小煤礦實施嚴格的安全生產監督檢查和管理。嚴格落實安全生產 “黨政同責”制度。探索建立以縣（區）為單位的小煤礦從業人員服務中心，負責小煤礦從業人員培訓、健康體檢，協調簽訂勞動合同、辦理醫療保險和社會保險等工作，未經培訓、未進行健康體檢、未簽訂勞動合同、未辦理醫療保險和社會保險的一律不準進入煤礦井下作業，對違反規定的小煤礦要停產整頓。

③加大監察執法力度。落實 “查大系統、治大隱患、防大事故”的監察方針和 “嚴標準、重細節、依程序、求閉合”的執法要求，把對礦井要害系統的監察擺在重要位置，集中兵力，實行解剖式監察。在災害嚴重地區實行覆蓋式監察。把瓦斯防治、水害和火災治理監察作為重點，把監察執法工作與地方政府的 “打非治違”工作結合起來，推進聯合執法和示范性監察。強化對地方政府的監督指導。

（4）統籌兼顧國家、小煤礦和從業人員的關系，促進和諧社會建設。

按照有利于保護國家資源、有利于保護私營小煤礦投資主體的權益、有利于保護廣大從業人員生命安全和職業健康的原則，統籌兼顧國家、小煤礦和從業人員的關系，促進和諧社會建設。

①各省（區）要在掌握地方煤炭資源保有量，考慮地方財政對煤炭經濟的長期依存度和國家關井目標以及安全生產要求的前提下，由各省級政府牽頭，協調國土資源、煤炭行業管理、煤礦安全監管、煤礦安全監察以及公安、工商等部門，制定符合科學發展觀要求的煤炭行業發展規劃，規范小煤礦科學發展。

②對現有規劃區內的煤礦，國土資源部門應盡快核實剩余儲量，煤炭行業管理部門將小煤礦按能整合其它煤礦、能被其它煤礦整合和既不能整合其它煤礦又不能被整合的煤礦等進行分類，制定合法依規的整合關閉方案，有理、有序實施小煤礦的關閉與整合，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，采取分類治之的對策促使小煤礦向規模化、機械化發展。

③嚴格執行國辦發 〔2013〕99號文件要求，對經停產整頓仍不符合要求的要依法予以關閉，若該關閉小煤礦是資源枯竭煤礦，要立即啟動關閉、補償及復墾程序；若該關閉小煤礦是規劃區內的資源豐富的礦井，要根據當地經濟社會發展情況，決定實施關閉還是啟動掛牌拍賣，若掛牌拍賣要引導有資金、重安全、有專業管理團隊的投資人進入。

④對具備安全生產條件的資源枯竭礦井和核定生產能力低于9萬t／a、又無法實現整合與擴建的礦井，要本著保護國家資源不受損失、保護私營經濟利益不受損害的原則，根據礦井采礦證剩余資源量及核定生產能力，確定礦井的最后開采期限。在最后開采期限，必須嚴格按開采作業規程和回撤路線開采，各級監管部門要嚴格檢查、嚴防死守，到期后無論是否采完都要關閉礦井、沒收相關證照。

⑤要切實保護小煤礦從業人員的生命安全和身體健康。各級監管監察部門在新建、改建礦井的安全準入審查和對現有生產礦井的檢查中，必須兼顧廣大小煤礦從業人員的培訓、健康體驗、醫療保險及社會保險問題，切實保護小煤礦從業人員的權益，體現執政為民的理念。

綜上所述，小煤礦安全發展、 科學發展的對策是以科學發展觀為指導，統籌兼顧國家（政府）、企業（小煤礦）和個人（從業人員）關系，緊緊抓住內因是變化的依據，外因是變化的條件，外因通過內因而起作用的觀點，指導小煤礦落實安全生產主體責任，充分發揮政府監管監察的促進作用。

［1］杜進棟.關于完善中國特色煤礦安全監察體制的思考 ［J］.中國煤炭，2013（11）

［2］桑志彪.鄭煤集團安全文化體系創建與探索 ［J］.中國煤炭，2013（9）