關于加強環境監測頂層設計的思考

王秀琴，陳傳忠，趙　岑

中國環境監測總站，北京 100012

2012年，黨的十八大創造性地提出把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，強調建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。作為生態文明建設的主陣地和根本措施，環境保護工作得到了社會各界的廣泛重視和關注，在加快轉變經濟發展方式的總體部署下，環境保護部門在經濟發展中的綜合作用進一步顯現，環境管理目標隨之從污染防治向環境質量改善轉變，同時也對環境監測工作提出了更新更高要求。

1　頂層設計對環境監測發展具有重要意義

“頂層設計”理念來源于工程設計領域，是針對某一具體的設計對象，運用系統論的方式，自高端開始的總體構想和戰略設計[1]。頂層設計最重要的特征是頂層決定性，要求設計者在統攬全局、準確定位的基礎上，通過自上而下的整體謀劃，使設計對象內部要素圍繞頂層目標形成有機銜接與系統整合，以集中有效資源，更高效地實現既定目標。“頂層設計”理念提出后，被廣泛應用于信息科學、軍事學、社會學、教育學等領域，成為在眾多領域制定發展戰略的一種重要思維方式[2]。

近年來，環境監測領域的頂層設計也得到了越來越多的重視和關注：2008年，環保部頒布的《先進的環境監測預警體系建設綱要(2010—2020年)》指出，“十二五”時期，首個環境監測五年發展規劃頒布實施，進一步明確了今后一個時期環境監測工作的任務與要求，繪制了監測事業發展的藍圖。此外，關于環境監測發展戰略的學術研究也有所涌現，學者們在深刻分析環境監測發展現狀與問題的基礎上，從監測管理體制改革[3-5]、環境監測法制建設[6-7]、技術創新[8-9]和信息公開[10-11]等方面提出了應對之策。不難發現，專家學者在對環境監測發展形勢的判斷上達成了基本共識：環境監測歷經30余年的發展，監測網絡日臻完善，技術體系逐步健全，數據應用愈加廣泛，已經為進一步發展壯大奠定了基礎。但是，近年來環境管理對環境監測的技術支撐需求不斷增加，監測系統人員、裝備、體制機制等方面的問題日益突出，積累的深層次矛盾和問題也越來越多。特別是 “十二五”時期以來，環境質量問題備受關注，社會上對環境質量評價結果與實際感受差異的質疑和對環境監測信息公開的呼吁等日漸強烈，監測系統必須積極應對并加以解決，為環境監測科學長遠發展提供保障。

因此，監測系統必須要進一步加強自上而下的頂層設計，在深刻把握新一輪政府機構改革和事業單位改革政策走向的基礎上，認真研究環境監測面臨的客觀需求和監測系統的現實狀況，提出破解之策，使環境監測的發展與環境管理的戰略轉型相適應。機構設置模式、網絡功能格局、市場化趨勢是當前監測系統需要解決好的3個重要問題。

2　建立“3+X”的環境監測機構設置模式

我國環境監測機構是依照國家行政建制區劃設置組建的，目前，國家、省、市和大部分縣都設立了環境監測機構。從實際情況看，國家、省、市三級監測機構職能作用發揮較為充分，對于縣級站如何發展定位，業內人士有著不同的看法。近年來，國家和部分省市在環境監測專業功能站的建設上也進行了一些嘗試，積累了一些經驗。建議今后在環境監測站的機構設置模式上可以實行“3+X”模式，即在鞏固國家、省、市三級環境監測站設置模式的基礎上，對市以下監測站的設置與管理采取靈活方式。

2.1進一步明確國家、省、市三級監測機構的職能定位

國家站要明確定位為全國環境監測的技術“龍頭”，真正按照全國環境監測技術中心、網絡中心、數據中心、培訓中心和質控中心的目標來建設。業務上主要是匯總分析全國環境監測數據，從國家和跨省區域尺度上承擔“三個說清”的任務；技術上負責全國環境監測技術體系構建，牽頭制定各類標準、規范，并監督指導各地抓好落實。各省級站要定為各省環境監測的“網頭”。業務上承擔從省域尺度上的“三個說清”的任務，技術上承擔省內環境監測技術監督指導工作。地市級站的職能定位為具體承擔轄區內的各項監測任務。

2.2靈活掌握市以下環境監測機構的設置模式

當前環境監測系統中，市以下監測站機構建設與管理較為復雜，許多地方的區縣級監測站以同級環境保護管理部門二級機構的形式存在，與環保局監測處、監察大隊等混崗混編，不利于監測機構的良性發展。鑒于我國各區縣人口、面積、經濟發展水平等差別較大，環境監測工作量也各不相同，建議因地制宜地設置環境監測機構。如區域面積較大、排污企業較多的區縣，可設立獨立的監測站負責轄區內的常規監測工作；對于縣域面積較小、監測點位和排污企業相對較少的，可由所在地市統籌考慮市屬監測機構建設，設立區域監測站，集中人員編制和儀器設備，承擔相應區域內的監測工作。在管理模式上，財政困難地區可實行市以下垂直管理，經濟發達地區可實行屬地管理。

2.3探索功能化建站思路

在重點流域、重點海域及主要生態功能區應建設一批國家或省直屬的專業站點，如近岸海域監測站、生態監測站等，開展特定領域、特定指標的研究性監測、前瞻性監測以及專項監測工作，進一步貼近環境管理與生態保護的需求，增加環境監測系統的靈活性。

3　優化環境監測網絡的功能格局

環境監測網是我國環境監測工作開展的重要依據，其規劃和建設，必須堅持以滿足“三個說清”需求為目標導向，解決好各級網絡如何組織、功能結構如何完善、網絡效能如何提高的問題，努力形成“布局科學、覆蓋全面、功能齊全、指標完整、運轉高效”的整體格局。

3.1理順各級監測網絡的層級關系

環境監測網按網絡級別可劃分為國家、省、市、縣級，目前國家級環境監測網已取得初步成果，地方監測網也正在積極組建和優化之中，為使環境監測網呈現出良好的整體性和一致性，各級監測網點位和斷面的設置應遵從統一的標準和規則，特別是上級環境監測網點位的選取應充分考慮下級監測網點位設置情況，形成金字塔形的網絡結構，避免重復建設和重復監測。中國環境監測總站作為國家級環境監測網建設和發展的實施主體，應該承擔起對監測網絡進行總體設計的責任，出臺對各級環境監測網建設的指導性意見，地方監測網建設要自覺與國家環境監測的整體部署保持一致，并按要求向上級監測網建設和管理部門備案。

3.2構建多樣化的網絡功能格局

隨著污染防治目標責任制、生態補償等環境管理新舉措的施行，環境監測網的功能向環境質量評價、監督考核以及環境風險預測預警等多元化、復合化方向發展。環境質量評價是環境監測的最基本功能，應進一步優化監測點位和斷面，健全環境質量評價標準和技術，使評價結果與人民群眾的實際感受相一致。按照環境質量監督檢查和考核評估要求，在重點流域、區域開展環境質量監督考核試點，特別是跨界斷面水質狀況考核試點，合理設置和補充跨界考核點位和斷面，按照國家級負責省界考核、省級負責轄區內跨市考核、市級負責轄區內跨區縣考核的模式，建立環境質量監督考核指標體系與監測技術方法。逐步建立和完善環境監測網預測預警功能，在重點河流、湖庫斷面增加揮發性有機物、重金屬、生物毒性等自動監測項目，加強對潛在環境風險的分析評估，及時發現并跟蹤重點污染源的環境風險隱患。

3.3建立網絡資源共享機制

環境監測網運行的核心是信息的統一和共享，這是網絡效能的根本體現。各級環境監測網的建設應堅持“資源共享、減少重復”的原則，加強監測網絡間的數據共享，依托物聯網等現代信息技術，建設快速有效的數據傳輸系統和統一、安全、高效的數據共享平臺，使網絡間監測數據互為補充、互為完善，增強區域性、整體性環境質量信息的綜合分析能力和環境風險的預測預警能力。硬件資源方面，平均化的資源分配模式的弊端已逐漸暴露，一部分地區裝備不足的同時，另一部分地區裝備嚴重過剩，整體資源配置效率始終維持在較低水平。為提高資源使用效率，建議在區域間創建資源共享機制，增強流動監測能力和便攜式監測儀器配置。同時，逐步建立與區域環境質量特征和污染物排放特征相適應的資源配置模式，在總站、省級站、地市級站建立三級裝備資料庫，動態掌握下級監測網的裝備配置情況和需求，有針對性地調整儀器裝備配置結構，提高資源配置效率。

4　劃分好政府與市場監測行為

隨著我國經濟社會的快速發展，人民群眾對環境問題的認識不斷深入，對良好環境的訴求日益強烈，使環境監測無論在監測內容、監測項目與頻次方面，還是在監測技術方面都有更新、更廣、更深的要求，單純依靠政府的環境監測系統越來越難以滿足國家、社會和公眾的需求，借助市場的力量是環境監測發展中不可回避的問題。

4.1明確政府公共服務的范疇

界定政府和市場主體在環境監測中的職責是市場化需要解決的首要問題。第七次全國環保大會提出，“基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務”，將環境保護納入基本公共服務范疇，從理論上明確了提供具有公共服務屬性的環境產品是政府的重要職責。環境監測是環境質量這一公共產品和公共服務的必然延伸，因此，以反映和改善環境質量、保障人民健康為目的，關系國家環境安全的環境質量監測、污染源監督性監測、環境事故應急監測、重大環境專項調查與監測等基礎性、公益性監測項目，必須堅持由政府監測機構承擔不動搖。

4.2剝離可由市場提供服務的職能

為順應政府機構改革的大趨勢，解脫監測站過重的壓力和負擔，可以逐漸將目前仍由政府監測機構承擔的服務性監測項目從政府職能中剝離出來，嘗試走市場化的道路，充分發揮社會監測資源的力量和作用。然而市場化的進程絕非一蹴而就，宜采用“試點先行、分步推進”的模式穩步推進。據目前實際情況來看，企業污染源在線監控設施的市場化運營已具備了一定的條件，可以率先在市場條件較成熟的東部地區嘗試，鼓勵排污企業將在線監控設備委托給第三方社會監測機構運營管理，邁出市場化進程的第一步。待市場條件相對成熟后，逐步開放自動監測站運營維護、環保驗收監測、室內空氣監測等一般性環境檢測業務以及部分研究性監測工作，通過市場規律充分調動相關主體的積極性，實現政府公益性監測效率提升和社會監測資源優化配置的雙贏。

4.3加強對市場監測行為的監管

市場化絕不意味著政府對相關監測項目完全放手，相反，政府機構必須在資質審核、技術監督等方面充分發揮主導作用，培育和規范環境監測市場。具體來說，一方面要著力建立健全監測機構的資質認證和分級制度，合理設置市場準入門檻，并制定相關管理辦法。采取多種方式多種手段，加強對市場監測機構的監督檢查和考核評估，建立監測信用檔案與淘汰機制，并與監測機構的等級和資質掛鉤，從管理上促進環境監測市場良性循環。另一方面，要制定統一的樣品采集、實驗室分析、質量控制等方法和標準，完善環境監測設備安裝、驗收和運行管理以及監測數據報告和傳輸的技術規范，維護監測數據的嚴肅性和公正性，從技術上減免違規操作的空間。

5　結語

在環境管理戰略轉型逐步推進和事業單位改革走向尚不明確的形勢下，環境監測面臨諸多挑戰和困難，涉及管理、技術、業務、產品、隊伍等方方面面的變革與創新。這個時期，加強自上而下的頂層設計，促進環境監測科學健康發展更顯得尤為關鍵。該文提出的機構設置模式、網絡功能格局和市場化監測行為只是其中的一個方面，側重從體制機制的角度提出一些問題和建議，供管理者參考。

參考文獻：

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