河南省礦產資源整合現狀分析及對策建議

汪 松，黃珺嫦，呂國芳

(1.中國地質大學(武漢)經濟管理學院，湖北 武漢 430074；2.河南省國土資源科學研究院，河南 鄭州 450053；3.河南農業大學資源與環境學院，河南 鄭州 450002)

礦產資源整合是通過行政部門的宏觀指導，將分散的礦產資源、礦山企業采選冶資源和市場銷售渠道資源，按照地質成礦規律、區域經濟規律和產業發展規律，運用經濟、法律和一定的行政手段，根據相關產業政策和相應的產業結構調整的需要，采取收購、參股、兼并、合并等方式，進行有效的重新組合，從而取得資源效益和經濟效益最大化的市場行為。實施礦產資源整合有利于調整礦產資源開發利用結構、提高礦產資源保障水平、整頓礦業開發秩序、加快產業轉型升級、改變礦業經濟增長方式、實現礦業經濟的持續穩定增長，對于建設“兩型社會”,走新型工業化道路具有重大意義[1-3]。

1 現狀分析

河南省是礦產資源大省，多年以來，河南省一直將礦產資源開發及后續加工業作為全省的支柱性產業，礦石開采量和礦業產值長期位居全國前五位，對全省經濟增長貢獻巨大，從進入21世紀以來，礦業經濟工業增加值長期占據全省工業經濟增加值的55%以上。2012年，河南省規模以上礦產采選業完成工業增加值1813.58億元，礦產原料加工制品業完成工業增加值3170.03億元，合計完成全省規模以上工業企業工業增加值的39.38%[注]數據來源于2012年河南統計年鑒。。隨著國民經濟的快速發展，河南省礦產資源供求矛盾越來越突出，資源保障能力日趨緊張、礦產資源開發利用布局不合理、開采技術落后、環境污染嚴重等突出問題已經嚴重影響了礦業經濟的健康發展。為切實解決這些問題，有效保護和合理利用礦產資源，提高礦產資源對全面建設小康社會的保障程度，實現礦業經濟的可持續發展，2004～2012年，河南省委、省政府做出了實施礦產資源整合的戰略決策，推動實施了三輪礦產資源整合工作。

2004年初，河南省對煤炭、鋁土礦兩種重要礦產，在全國率先開展了第一輪礦產資源整合工作，較為徹底地解決了煤炭、鋁土礦資源開發中存在的問題；2007年，在總結煤炭、鋁土礦整合經驗的基礎上，河南省開展了以金、鉬、鐵、珍珠巖等重要礦種的第二輪整合工作；2010年在前兩輪礦產資源整合基礎上，開展了鐵、銅、鉛、鋅、鉬(鎢)、金、銻、螢石、石英巖礦(硅石)、水泥用灰巖和建筑用石材(料)等第三輪礦產資源整合。2012年，礦產資源整合工作基本完成，礦產資源轉入常態化管理。

1.1 河南省第一輪礦產資源整合

煤炭、鋁土礦是河南省最為重要的兩種礦產資源，2012年河南省原煤產量1.80億t，原鋁產量368.8萬t，分別位居全國產量的第四位和第一位。河南省于2004年在全國率先開展了煤炭、鋁土礦資源整合，針對煤礦、鋁土礦開發利用中存在的布局不合理、開采技術落后、環境破壞嚴重等問題，提出“治亂、治散、治本一起抓，以整頓促整合，以整合促規范，以規范促發展”的整合辦法[4]。

截至2009年，河南省第一輪資源整合工作已經完成。經過五年多的不懈努力，煤炭、鋁土礦資源整合取得了顯著成效：一是礦山數量大幅減少，關閉規模較小、開采難度較大、環境破壞嚴重的煤礦1059個，數量減少了67%；關閉資源量較少、規模較小的鋁土礦92個，數量減少了64%。二是生產能力大幅提高，骨干優勢企業整合了94處地方國有及改制煤礦和小煤礦企業礦井，骨干優勢企業總礦井數達到186處，骨干優勢企業產能增加3802萬t，資源儲量增加14.52億t，總生產能力達到13766萬t/a。三是開發利用新格局基本形成，通過煤炭、鋁土礦資源整合，優化了產業結構，提高產業集中水平，河南煤化、中平能化等骨干優勢煤炭企業對全省煤炭資源占有率達到了70%，中鋁河南鋁業、三門峽東方希望、開曼公司等氧化鋁企業對全省鋁土礦資源占有率達到了90%，基本形成了河南省煤炭鋁土礦開發利用的新格局。經過第一輪煤炭、鋁土礦資源整合，河南省煤炭鋁土礦開發利用中存在的布局不合理、開采技術落后、環境破壞嚴重等問題得到明顯好轉。

1.2 河南省第二輪礦產資源整合

2007年，根據國辦發〔2006〕108號文《對礦產資源開發進行整合意見的通知》(以下簡稱《通知》)要求，河南省在進一步鞏固和推進煤炭、鋁土礦整合成果的基礎上，立足實際情況，針對省內開采秩序較亂、礦業矛盾較突出的金、鉬、鐵、珍珠巖等礦種，組織開展了第二輪礦產整合工作。

在這一輪礦產資源整合工作中，部分省轄市對當地經濟發展具有較大影響的非金屬礦進行了整合，如鄭州市針對的泥灰巖、石英巖(硅石)等礦種的整合，鶴壁市針對玄武巖的整合，許昌、新鄉兩市針對水泥用石灰巖的整合等。通過資源整合后，礦山數量大幅減少，如鐵礦資源較為豐富的安陽、焦作、駐馬店3市鐵礦數量減少了105個，珍珠巖、沸石較豐富的信陽上天梯非金屬礦區礦山數量減了52個，僅保留了3個礦山企業；金礦富集區小秦嶺地區的小礦數量也減少了60%[注]數據來源于河南省礦產資源開發整合資料匯編。。

1.3 河南省第三輪礦產資源整合

第一輪和第二輪礦產資源整合在礦山數量減少、礦山開發布局優化、資源集中率水平提高、礦山生產狀況和地質環境的改善等方面取得了明顯成效，但是一些深層次問題還沒有得到解決，礦產資源勘查項目小而散、投入偏少，礦山企業規模過小、大中型礦山企業少，礦產資源開采粗放、產業集中度和規?；潭容^低等問題依然存在。

2010年，根據國土資源部等12部門《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》(國土資發〔2009〕141號)、《河南省人民政府辦公廳關于進一步推動礦產資源開發整合工作的意見》(豫政辦〔2010〕25號)等相關文件要求，河南省針對除煤炭、鋁土礦之外的鐵、銅、鉛、鋅、鉬(鎢)、金、銻、螢石、石英巖礦(硅石)、水泥用灰巖和建筑用石材(料)等重要礦種，開展了第三輪礦產資源整合工作。

第三輪整合工作是在新的形勢下發揮資源的集合優勢，建立集約經濟和循環經濟的戰略措施，與前兩輪整合工作最大的差別在于本輪整合是以礦業權調整為著力點，依據采礦權、探礦權整合的側重點和方式方法的差異，將整合區劃分為以采礦權整合為重點的整合重點礦區和以探礦權整合為重點的整合重點勘查區兩大類，并將整合區分為省定和省轄市定兩級。

本次整合工作全省共確定非煤礦產資源整合重點礦區55個，共涉及51個探礦權、264個采礦權。整合后保留探礦權31個，減少39%；保留采礦權108個，減少59%；礦權總數減少176個，減少55%；確定非煤礦種資源整合重點勘查區8個，涉及探礦權39個，采礦權65個，整合后保留探礦權14個③。從2012年起，河南省礦產資源整合工作基本完成，礦產資源勘查開發和資源整合轉入常態化管理。

2 河南省礦產資源整合成效

經過近十年的不懈努力，河南省主要礦種的資源整合取得了顯著成效。

一是優勢礦業企業的資源能力和市場競爭力明顯提高。通過礦產資源整合，做大做強了河南煤化、中平能化等5大骨干煤業集團、中鋁河南鋁業、三門峽東方希望、開曼公司等4家重點氧化鋁企業和以及靈寶金源、靈寶黃金股份、洛鉬集團等一批重要礦產開發優勢骨干企業。

二是礦山布局和資源配置日趨合理。通過整合，優化了全省礦業經濟結構，全省小煤礦、小鋁土礦數量減少了六成以上。截止到2009年底，全省共關閉規模較小、開采難度較大、環境破壞嚴重小煤礦1059個；關閉資源量較少、規模較小鋁土礦92個。大中型煤炭礦山所占比例由原來的3.81%提高到現在的34.94%，改變了之前布局不合理的問題，不僅解決了煤炭、氧化鋁小礦山數量多的問題，產量和經濟效益都得到較大程度的增長，小煤礦、小鋁土礦年生產能力分別達到15萬t、10萬t以上，產量增長50%以上[注]數據來源于河南省礦產資源開發整合資料匯編。。

三是完善了安全生產條件。河南省在整合過程中，通過發揮優勢骨干企業資金雄厚、技術先進、管理完善的產業優勢，落實礦山企業安全生產主體責任，對安全條件生產較差的礦井進行改造，加強安全監管監察，有效地減少了礦山生產安全事故發生。2011年全省原煤百萬噸死亡率0.192，比全國平均水平低66%[注]數據來源于河南省煤炭安全生產簡況。。

四是政府調控能力不斷增強。通過礦產資源整合，運用行政性措施和法制性手段，對礦產資源勘查、開發、資源配置和礦業權設置等方面做出具體規定，進一步優化了資源市場，加強了規劃布局和政策引導，增強了政府對資源開采供給的調控能力，促使礦產資源開發向著有規劃、有秩序的方向進行。

五是河南省煤炭、鋁土礦整合經驗作為典型在全國得到推廣。國家發展改革委、國土資源部、國家安全監督管理總局、國家能源局多次派出工作組來河南調研指導總結成功經驗，并且被國家有關部門和其他省份借鑒推廣，為全國礦產資源整合工作的開展提供了經驗。

3 存在的問題

礦產資源整合具有多元化的特點，是一項綜合性很強的工作[5]。礦產資源整合工作涉及資源合理配置、利益調整和社會穩定等多方面因素，既涉及治亂、治散，也涉及治本，同時也涉及生產安全、環境保護以及資源稅費等問題。河南省雖然在礦產資源整合工作中總結了不少成功經驗，但是仍然存在許多問題。

一是礦產資源整合工作不到位。部分礦區存在“虛假整合”現象，表面上將一個礦區的幾個礦權整合成一個礦權，卻并沒有按照規定改造原有的生產系統，也沒有對整合后的礦區進行開發利用方案設計，資源利用方式沒有得到改變，礦山安全和生態環境也沒有得到改善；一個礦區原則上只設置一個采礦權，由一個采礦主體開采，部分礦區由于不同利益主體的相互角力，在實際操作中根本無法進行整合；一些礦山企業相互間已經談好整合協議，相關政策的卻遲遲沒有出臺，等政策出臺后，礦業形勢已經發生變化，以前的整合協議已經無法兌現，導致整合工作無法進行；部分礦山企業已經完成整合，礦權證卻遲遲無法下發，勘查開發工作無法推進，降低礦山企業整合的積極性。

二是整合后的部分資源沒有得到合理開發。礦產資源整合的最終目的就是讓礦產資源得到合理開發。由于部分地方在整合過程中，對于部分資源儲量較少、品位較低、開采附加值較低的礦山，不符合大礦開采標準的部分邊角資源的礦山，以及大中型礦山企業也不愿意整合的小礦山，沒有制定相應的開發利用方案，而以達不到最低生產規模為由，將其一律關閉，直接導致這一部分資源閑置浪費。

三是整合工作只是將分散的資源進行集中，卻沒有相關的產業發展規劃。礦產資源整合的最終目的是實現資源規?；?、集約化開發，調整礦業結構，促進礦業經濟增長方式轉變，建設資源節約型環境友好型社會[6]。河南省當前的礦產資源整合工作單純強調對資源的整合，追求資源集中度的提高，培植優勢企業，而沒有把改良開采工藝、礦山環境治理、礦山安全投入和礦產品的銷售作為礦產資源整合的重點內容，制定相應的產業發展規劃，對礦業經濟增長方式的轉變度不大。

四是整合途徑缺乏多樣性。河南省當前的整合工作主要是運用行政手段推進，市場運作程度較低，因而對確定整合范圍內的合法礦業權予以關閉缺乏法律依據，容易引發社會不穩定，使整合工作陷入被動。

五是整合工作沒有考慮關閉礦山地質環境及生態安全問題。對于關閉礦山，還存在部分偷采盜采的現象，而偷采盜采者的設施簡陋，存在安全隱患。缺乏對關閉礦山的監管，一則會導致國有資源的流失，二則留下較大的安全隱患；對于關閉礦山普遍缺乏土地復墾和地質環境恢復治理，這些都會留下地質災害隱患。

六是沒有形成礦產資源整合常態化工作體系。礦產資源整合需要相關部門協作配合，目前的礦產資源整合工作，嚴格意義上講是一項專項活動，整合協作小組臨時由相關部門抽調骨干人員組成，整合工作結束后小組成員各回原單位，整合過程中形成的規范、制度也隨之滅失；相關的法律法規體系以及礦產資源管理制度，還存在進一步制定和修訂完善的地方。

4 河南省礦產資源整合建議

一是編制合理的整合方案。編制合理的整合方案有利于解決整合過程中的現狀問題，編制礦產資源整合方案是整合工作的基礎，而一套合理的整合方案，能對整合過程中存在的整合不到位、部分資源沒有得到合理利用、生態安全、地質安全等問題，有針對性的提出解決方案。合理的整合方案，能處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中發揮決定性作用。通過全面調查礦產資源分布、勘查開發業、加工及深加工業及銷售業情況，針對不同的礦種，從資源稟賦、開發布局和產業發展等不同角度，針對礦產資源開發利用中長期存在的相關問題，結合當前礦業市場情況，經過專家的充分論證，制定合理的具有可操作性的礦業權整合方案。針對整合中關停的小礦山，制定資源儲備計劃和遠期發展計劃，加強對關閉礦山的地質環境和生態安全等問題的監管，妥善處理好關停礦山企業職工的安置問題[7]。

二是建立礦產資源整合常態化工作體系。常態化工作體系是在現有整合成果的基礎上，進一步提高資源開發利用水平，完善礦產資源管理制度體系建設。河南省的礦產資源整合工作經過近十年的推動，效果較為明顯，礦業布局得到進一步優化，礦業結構也得到進一步調整，礦產開發秩序和環境狀況進一步改善，下一階段的礦產資源整合將轉入常態化管理階段。礦產資源整合常態化要求我們從工作體系上、制度上解決礦產資源整合上存在或可能出現的問題，讓礦產資源整合工作更加規范化、合法化。要加快完善相關的法律法規；加快制定相關的運作機制，擬定相關部門間協調辦法，明確整合工作流程，簡化辦事程序、提高行政效率；出臺調動企業整合的積極性、主動性的辦法和獎懲約束機制，規范企業在整合過程中的行為；全面推進礦業權設置方案制度，從礦業權投放的角度上控制礦業布局。

三是制定相應的礦業發展規劃。制定礦業發展規劃是引導礦業產業健康、有序、可持續發展的重要舉措。從礦業經濟可持續發展的角度出發，運用相應的經濟學理論和產業發展理論，結合礦業市場情況分析，制定相應的礦業發展規劃和產業政策。統籌資源的合理高效利用，大力調整礦業結構，做大做強優勢產業，延伸礦業產業鏈，推進資源產品精深加工，增加產品附加值，提高產品層次，增強礦業發展競爭力，實現河南礦業經濟可持續發展。

5 結語

礦產資源整合是解決當前礦業經濟快速發展過程中一項重要的舉措,河南省經過近十年的礦產資源整合工作，取得了很多成效，但也存在一些問題，這就要求我們要進一步建立健全法律法規體系，完善相關制度，建立礦產資源管理的長效機制，這樣才能有效促進河南省礦業經濟健康、有序、高效和可持續發展。

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[3] 何立華.礦難頻發的經濟學思考[J].山東工商學院學報，2008(6)：26-30.

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[5] 張永強.大整合的魅力-河南省礦產資源開發整合工作紀實[J].國土資源通訊，2009(8):40-44.

[6] 劉欣.談如何搞好礦產資源整合工作[J].國土資源通訊，2006(13):39-41.

[7] 羅小南.關于礦產資源整合所面臨困難局的思考[J].中國國土資源經濟，2011(11):30-32.