“十二五”期間社會養老服務事業相關政策研究

（文/圖）朱中新 東南大學建筑學院 博士

我國自1999年進入老齡化社會至今已經10幾年了，養老產業一直發展緩慢。然而進入“十二五”后，國家對老齡事業空前重視，相關法規政策密集出臺，地方政府也積極響應，并出臺配套政策，養老產業的發展迎來了前所未有的契機。下面本文就對十二五期間出臺的養老產業相關政策進行梳理和分析，以厘清其脈絡、分析其影響。

1 國家與地方層面的政策法規匯總（表一，表二）

?

?

2 政策法規綜述

十二五期間，政府發布的社會養老服務事業相關政策比以往任何一個五年計劃期都更多且更全面。政策框架及內在聯系見表三。

本時期社會養老服務事業方面的綱領性文件是《中國老齡事業發展十二五規劃》和《社會養老服務體系建設規劃》（2011-2015）、《中華人民共和國老年人權益保障法》（2012修訂版，下文簡稱老年人權益保障法2012）。這三個文件從2011年9月至2012年12月相繼發布，時間間隔不長, 三個文件體現出了政策的延續性和不斷完善深化的過程。

《中國老齡事業發展十二五規劃》是對老齡事業的全面規劃，包括社會保障、社會養老服務體系、老年人文化教育等十一個方面，相比《中國老齡事業發展十一五規劃》更全面，更深入、并有新的內容的提出。其中新的社會養老服務體系的提出和養老設施建設定量目標的提出，掀開了社會養老服務事業新的篇章；國務院及各部委發布的衛生、文化、教育、服務業等相關的十二五規劃，則分別與中國老齡事業發展十二五規劃的11個板塊中的某些板塊有交集，共同作用，共同發展中國的老齡事業。

《社會養老服務體系建設規劃》是老齡事業的子項——社會養老服務體系的專項規劃。這個文件的出臺表明: 十二五時期，社會養老服務事業是老齡事業中最受關注和最迫切需要提升的領域。之后國務院和各部委出臺的老齡事業引導政策也主要是針對社會養老服務領域。《社會養老服務體系建設規劃》全面系統的提出了社會養老服務體系的內涵、建設的目標、原則和具體任務。同時，第一次較全面的提出了社會養老服務體系建設的保障和支持措施。

《老年人權益保障法2012》是該法1996年訂立以來的第一次修訂，修訂版變化很大，從七個方面全面規定了老年人的基本權益,包括家庭瞻養與扶養、社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境、參與社會發展、法律責任。修訂版首次用法律的形式將積極應對人口老齡化上升到國家長期戰略任務的高度。同時提出了精簡后的老齡事業發展目標----實現老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂i。 在社會養老服務（體現在社會服務一章）和老年宜居環境（體現在宜居環境一章）方面的內容則與前面兩個綱領性文件具有政策的一致性。

《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和（《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》是社會養老服務事業保障、引導和扶持政策的綱領性文件，它在《社會養老服務體系建設規劃》中相關支持政策的基礎上進行完善和深化而形成，這些引導扶持政策可以歸納為八個主要的方面：規劃建設政策、摘要：本文統計梳理了“十二五”期間國家和地方發布的社會養老服務領域相關政策，從縱向和橫向研究了各政策之間的邏輯關系，同時選擇幾類典型的政策進行了深入的剖析。

社會養老服務體系、“十二五”、政策土地政策、投融資政策、財政補貼政策、稅費政策、人才培養和就業政策，社會保障和醫療保障政策、保險政策。各部委根據國務的意見，相繼發布了各領域的專項支持政策。

表三：社會養老服務事業相關政策的框架體系和內在邏輯

3 政策法規專題研究

3.1 社會養老服務體系

第一，社會養老服務體系的建設思路經歷了2次較大的轉變。

《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》（中發2000年13號文）提出的養老服務體系為：建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制ii。

《中華人民共和國老齡事業的發展》（2006白皮書）提出的體系變為：“初步形成以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的為老社會服務體系”iii。

《中國老齡事業發展十二五規劃》提出的體系進一步變為：國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系iv。

從以上文件對比可以看出兩個主要思路的轉變。

養老基礎由“家庭”轉變為“居家”： 家庭是一個社會概念，強調的是家庭成員的養老，而居家是一個空間概念，居家主要是指居住的設施有家的感覺，可以由家庭成員供養，也可以由社會供養。

養老機構在養老體系中作用的轉變：從開始的補充作用轉變為支撐作用，充分認可了機構養老的作用，這也為養老設施、養老機構的發展提供了廣闊的空間。

第二，目前的社會養老服務體系明確了政府和市場的作用。政府的作用更多在于引導和監管，營造公平的環境，以及通過公辦保障性養老機構的托底，保障困難人群、低收入人群的養老。市場在社會養老服務領域的資源配置中要發揮發揮基礎性的作用。

第三：十二五期間，社會養老服務體系提出了明確的發展目標。2015年，每千名老年人擁有養老床位30張，根據2015年的老年人口預測（2.21億）和十一五結束時的養老床位數量（320.8萬），十二五期間需新增養老床位342.2萬張v。

3.2 老年宜居環境

在之前的兩個老齡事業發展規劃中，老年人生活環境并未得到提及。vi《中國老齡事業發展十一五規劃》開始關注老年人生活環境的建設：提出的主要任務有兩個，“制定和完善各類老年設施的建設標準和技術標準；營造無障礙環境。vii

《中國老齡事業發展十二五規劃》繼續強調上一個五年計劃提出的兩個任務，并提出了進一步的要求。其一，完善涉老工程建設技術標準體系和實施監督制度。截止2014年8月，初步形成了涉老工程建設技術標準體系，其中綱領性的文件為《城鎮老年人設施規劃規范》（GB50437—2007），《養老設施建筑設計規范》（GB 50867-2013）《無障礙設計規范》（GB 50763-2012）。分別從規劃、建筑、環境三個方面進行規定。更詳細的技術標準包括針對老年人居住建筑、老年養護院、老年人日間照料中心等特定類型的規范和標準。而規劃層面的規范標準還包括《城市公共設施規劃規范》和《城市居住區規劃設計規范》。

其二，加快推進無障礙設施建設，研究制定《無障礙環境建設條例》。《無障礙環境建設條例》已經于2012年6月頒布。雖有依據，但具體的建設管理工作卻任重而道遠。

其三, 加快老年活動場所和便利化設施建設。這是新提出的內容，提得比較概念，具體的落實措施體現在隨后發布的《住房城鄉建設部等部門關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知》。

其四，推動建設老年友好型城市和老年宜居社區。這一行動發端于2005年世界衛生組織在18屆老年病學和老年醫學IAGG會議上的提議。會上發起了老年友好型城市項目，并隨之制定了《全球老年友好型城市建設指南》。之后我國也建立了相應的“指南”并開展了一批老年友好城市和社區的創建試點。2011年黑龍江省齊齊哈爾市還榮獲了聯合國“國際友好城市”。老年友好型城市和社區的評定是對前面三條內容落實情況的綜合考評。

《中華人民共和國老年人權益保障法》和《社會養老服務體系建設規劃》在老年宜居環境方面的內容延續了上述政策。

3.3 養老服務相關的城市規劃政策與建設管理政策

《社會養老服務體系建設規劃》首次比較明確的提出通過城市規劃和建設管理政策對社會養老服務事業進行引導扶持。 《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》做了進一步完善。專項的政策是《住房城鄉建設部等部門關于加養老服務設施規劃建設工作的通知》。，各地方政府響應這一文件制訂了結合當地實情的地方性政策，如《湖北省住房和城鄉建設廳關于做好養老服務設施規劃建設工作的通知》。有的省份沒有出臺相應的地方性政策，基本沿用住建部的政策，結合地方實情的地方性政策則在其它文件中表述，如江蘇省在《江蘇省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》中提出規劃建設方面的地方性指標和要求。

城市規劃與建設管理政策的主要從以下幾個方面落實對社會養老服務事業的引導和扶持。

1）、法定規劃層面的保障

其一：將社會養老服務體系的內容納入城鎮總體規劃、控制性詳細規劃。且必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。viii各省往往根據省情提高人均用地標準，如江蘇的標準是0.2平方米。

其二 制定養老設施布局專項規劃。這一行動走在前面的是上海市（于21014年7月發布了養老設施布局專項規劃）。

2）、要求各相關主體嚴格執行養老服務設施建設標準

目前技術標準已經有了相對完整的體系，下一步的重點和難點就是執行。養老設施建設領域的主體包括建設單位、咨詢和設計單位、施工單位、監理等單位。可以通過宣傳、教育的手段提高認識、通過規劃設計審查和建設監管的方法加深認識。

3）、強化養老服務設施規劃設計審查和建設監管

政府的規劃審查機構、施工圖審查機構、建設監管機構、驗收機構嚴格把關，依據規范、標準進行審查監管。

《城市居住區規劃設計規范》(2002版)雖然在公共設施分級配建表中列出了將老年人服務設施，但是其設置要求最多是“宜設置”，現實當中執行的結果基本上就是不設置，這導致這么多年來歷史欠賬越積越多。《城鎮老年人設施規劃規范》老年服務設施的配建出現了應設置的要求。但是在規劃審查層面落實的情況也不理想。

3.4 社會養老服務相關的土地政策

土地政策的單獨提出是在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》這個文件，系統提出則是在《養老服務設施用地指導意見》，以下對該意見的重點條款進行解讀。

一 合理界定養老服務設施用地范圍。該條提出老年酒店、賓館、會所、商場、俱樂部等商業性設施占用土地，不屬于養老服務設施用地。ix

這條政策的本意可能是為了避免“以養老之名，行地產之實”，但另一方面也不利于成熟養老社區的建設，尤其是在遠郊、風景區等缺乏公共設施的區位建設養老社區。如何避免不利影響，需要地方政府通過供地指標、地價等手段靈活處理。

二、依法確定養老服務設施土地用途和年限。養老服務設施土地用途應確定為醫衛慈善用地。其出讓的最高使用年限為50年。x

三、實行養老服務設施用地分類管理。

該條規定新建養老服務設施用地依據規劃單獨辦理供地手續的，其宗地面積原則上控制在3公頃以下；有集中配建醫療、保健、康復等醫衛設施的，不得超過5公頃。xi這條政策對城市成熟片區應該是適用的，但是對于遠離城市核心區的位置，則不見得適用。對于偏遠地區，3-5公頃的用地太小，很容易出現規模不經濟的缺陷。那么如何破解這一困局呢，方法之一是，建設混合社區，即商品房+養老設施的社區，如萬科良渚文化村。方法之二是以其它性質的用地建設養老社區。

四、 加強養老服務設施用地監管。

該條提出的2點值得關注

（一）建設用地使用權可以整體轉讓和轉租，不得分割轉讓和轉租；xii

這一條堵住了傳統的通過分戶銷售回籠資金的地產開發手法，要求投資建設方具有長期投入的資金實力和長期管理運營的耐心。

（二）不得改變規劃確定的土地用途，改變用途用于住宅、商業等房地產開發的，由市、縣國土資源管理部門依法收回建設用地使用權；

（三）簽訂出讓合同和租賃合同時，應當約定出讓或租賃建設用地使用權可以設定抵押權。劃撥建設用地要設定抵押權，在核發劃撥決定書時，應當約定劃撥建設用地使用權不得單獨設定抵押權，設定房地產抵押權的建設用地使用權是以劃撥方式取得的，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償；xiii

這一條提供了養老地產融資的一個渠道，即土地抵押融資,降低了資金投入的門檻。同時具有抵押融資功能，也提升了養老設施的價值。

（四）養老服務設施用地內建設的老年公寓、宿舍等居住用房，可參照公共租賃住房套型建筑面積標準，限定在40平方米以內；xiv

這條政策類似于房地產領域曾經出現過的“90/70政策”。其目的是鼓勵建設緊湊適用型的老年居住設施。反對奢侈型的設施。對于我國未富先老的老齡化特征和床位短缺的社會養老現狀，這條政策具有積極的作用。

（五）向符合養老申請條件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服務合同應約定服務期限一次最長不能超過5年，期限屆滿，原承租人有優先承租權。xv

這條政策堵住了資金快速回籠另一個途徑“會員卡銷售”，因為通過會員卡銷售快速回款模式的核心是銷售長期使用權（時間長的可達30-50年）。

3.5 投融資政策、財政補貼及資金扶持政策、稅費政策

這些政策第一次比較集中的出現是在《社會養老服務體系建設規劃》。在《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》中得到了深化和完善，在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中，這一系列政策得到了系統的梳理，形成了比較完善的意見。而地方政府則結合本地情況對上述文件提到的政策作了相應的細化和落地工作。

投融資政策：包括鼓勵各類民間資金、國外境外資金參與養老服務事業、鼓勵保險資金進入養老服務事業、政府安排財政資金支持養老服務事業（包括將彩票收益金50%以上用于養老服務業、發行、通過發行地方債券支持養老服務業）；金融機構進行金融產品和服務創新支持養老服務事業；開展老年人住房反抵押養老保險試點工作；

財政補貼及資金扶持政策：對老年人的直接補貼，包括社會保障、醫療保障、社會救濟等途徑。

對養老服務機構的補貼途徑包括投資補助、貸款貼息、運營補貼、購買養老服務等。

江蘇省提出對符合條件的以自建產權用房舉辦的養老機構，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設補助；對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養老機構，每張護理型床位給予不低于5000元的一次性改造補助。xvi

在稅費優惠方面：稅收優惠政策的依據之一是《國家稅務總局關于進一步貫徹落實稅收政策促進民間投資健康發展的意見》，而且已經規定得比較細。其主要內容包括對房產稅、城鎮土地使用稅、所得稅的減免和優惠。各項費用的優惠包括政府行政事業性收費的優惠和減免；養老機構用水、電、氣、熱的收費按照居民生活類價格執行。江蘇省進一步加大力度，提出養老機構安裝電話、有線（數字）電視、寬帶互聯網免收一次性接入費，有線（數字）電視基本收視維護費按當地居民用戶終端收費標準減半收取。xvii

3.6 保險政策

有兩個保險方面的政策、對社會養老服務事業影響較大，在“十二五”期間得到了重視。

其一是養老機構責任險。由于老年人更容易發生意外，而對于社會養老機構，一旦老年人發生意外，則需要大量的賠付、對養老機構造成很大沖擊。有可能一次事故，導致幾年白干了，甚至導致機構的倒閉。而通過投保養老機構責任險，有利于養老機構的穩健發展。

這一措施在多個文件中都有所提及，《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》提出了全面系統的指導意見。

其二是長期護理保險制度。 目前的由于缺乏這一制度，長期護理的人無法報銷醫保，導致人們寧可長期在醫院住院，這占用了本已經緊張的醫療資源。如果長期護理保險制度能得到建立和完善，將引導需要護理的老年人到具有護理能力的養老設施進行康復。有利于養老服務事業的發展。

i 中華人民共和國國務院辦公室 中國老齡事業的發展 2006.12 （又稱老齡事業發展白皮書）。文件中的老齡事業發展目標為老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂。

ii 《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》（中發2000年13號文）

iii《中華人民共和國老齡事業的發展》（2006白皮書）

iv《中國老齡事業發展十二五規劃》

v 社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）

vi 之前的兩個老齡事業發展規劃指《中國老齡工作七年發展綱要》（1994-2000），《中國老齡事業發展“十五計劃綱要”》（2001-2005）。

vii 中國老齡事業發展十一五規劃

viii 住房城鄉建設部等部門關于加養老服務設施規劃建設工作的通知 (建標[2014]23號)

ix 國土資源部辦公廳 《養老服務設施用地指導意見》 2014.

x 同上

xi 同上

xii 同上

xiii 同上

xiv 同上

xv 同上

xvi 江蘇省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見 （蘇政發〔2014〕39號）

xvii同上