對水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法的理解與思考

李武世，李 元

(1．內(nèi)蒙古自治區(qū)水政監(jiān)察總隊，內(nèi)蒙古 呼和浩特010020;2．土默特右旗美岱水庫管理站，內(nèi)蒙古 土默特右旗014100)

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

2014年1月29日，財政部、國家發(fā)展改革委、水利部、中國人民銀行根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》聯(lián)合制定出臺了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8 號)(以下簡稱《辦法》)。《辦法》對水土保持補(bǔ)償費(fèi)的概念，征收的范圍、方式、主體，繳庫方式方法、使用及管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范和明確，是全國依法征收、使用和管理水土保持補(bǔ)償費(fèi)的指導(dǎo)性文件。水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收和使用的責(zé)任主體——各級水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《辦法》精神，改變傳統(tǒng)觀念和工作方法，依法收繳和使用好水土保持補(bǔ)償費(fèi)，充分發(fā)揮水土保持補(bǔ)償費(fèi)在水土流失預(yù)防監(jiān)督、生態(tài)恢復(fù)和治理中的作用。

1 水土保持補(bǔ)償費(fèi)概念的變化

1．1 原水土保持兩費(fèi)的概念

在新修訂的水土保持法實(shí)施前，各地水行政主管部門長期執(zhí)行的水土保持兩費(fèi)是指水土流失防治費(fèi)和水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。水土流失防治費(fèi)是指生產(chǎn)建設(shè)單位或個人從事生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失，因技術(shù)等原因不能自行治理，由水行政主管部門代為組織治理而繳納的費(fèi)用，依據(jù)的是原水土保持法第二十七條;已經(jīng)編報了水土保持方案并對造成水土流失進(jìn)行治理的，不再繳納水土流失防治費(fèi)。水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)是指生產(chǎn)建設(shè)單位和個人因生產(chǎn)建設(shè)活動占用或因損壞水土保持設(shè)施而需要繳納的補(bǔ)償費(fèi)用，依據(jù)的是水土保持法實(shí)施條例第二十一條。

1991年，水土保持法頒布實(shí)施，受制于當(dāng)時的環(huán)境和認(rèn)識上的局限性，法律并未明確水土保持補(bǔ)償是設(shè)施損失補(bǔ)償還是水土保持功能補(bǔ)償。盡管水利部1996年8月28日以《水利部關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問題的批復(fù)》(水保〔1996〕393 號)明確水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)就是功能補(bǔ)償費(fèi)，但由于在法律效力上缺乏權(quán)威性，人民法院在做出裁決時一般不予采納，致使一些因水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收引發(fā)的行政訴訟多以敗訴結(jié)案。

1．2 修訂后的水保法明確水土保持補(bǔ)償是功能補(bǔ)償

2011年，修訂后的水土保持法從法律層面對水土保持補(bǔ)償是功能補(bǔ)償給予了明確界定。第三十二條第二款規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)、水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項用于水土流失預(yù)防和治理。

水土保持功能是指水土保持設(shè)施、地貌植被所發(fā)揮和蘊(yùn)藏的有利于保護(hù)水土資源、防災(zāi)減災(zāi)、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等方面的作用［1］。補(bǔ)償?shù)脑瓌t:一是滿足開展預(yù)防和治理水土流失的需要，保證本地區(qū)水土保持功能總體上不降低，水土流失狀況總體上不惡化;二是彌補(bǔ)生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土保持功能損失的需要;三是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控、導(dǎo)向作用的需要，促使生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人最大限度地約束自己的行為方式，減少對水土保持設(shè)施、地貌植被的占壓、損壞范圍［1］。需要強(qiáng)調(diào)的是，水土保持補(bǔ)償費(fèi)不是生產(chǎn)建設(shè)活動占壓水土保持設(shè)施和植被的賠償費(fèi)，毀壞財物賠償屬于民事賠償?shù)姆懂牐话阌伤帘３衷O(shè)施以及林地、草地的所有權(quán)人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行索賠。因損壞水土保持設(shè)施、地貌植被造成原有水土保持功能降低或喪失而繳納的水土保持補(bǔ)償費(fèi)屬于法律規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)。

2 計征范圍和方式分析

以往的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收大多是以生產(chǎn)建設(shè)活動征占地面積計征的，而《辦法》規(guī)定水土保持補(bǔ)償費(fèi)的計征采用4 種方式，更能體現(xiàn)不同生產(chǎn)建設(shè)活動擾動和破壞情況不同，繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的方式也不同，更符合水土保持補(bǔ)償?shù)幕驹怼?/p>

2．1 按照征占地面積計征

《辦法》規(guī)定:開辦一般性生產(chǎn)建設(shè)項目的，按照征占用土地面積計征。

這類項目是指業(yè)內(nèi)常說的建設(shè)類項目［2］，如公路、鐵路、機(jī)場、港口、碼頭、水工程、風(fēng)電場、核電站、通信工程、輸變電工程、管道工程、城鎮(zhèn)新區(qū)等。這類項目造成的水土流失一般都發(fā)生在建設(shè)期，對水土保持設(shè)施、地貌植被的占壓、損壞是一次性的，工程投產(chǎn)運(yùn)行后沒有新的水土流失發(fā)生。計征水土保持補(bǔ)償費(fèi)時，只要有批復(fù)的水土保持方案或有征占用土地證明即可按標(biāo)準(zhǔn)征收。

2．2 按照開采量計征

《辦法》規(guī)定:開采礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)期間按照征占用土地面積計征;在開采期間，對石油、天然氣以外的礦產(chǎn)資源按照開采量計征，對石油、天然氣按照油氣生產(chǎn)井占地面積每年計征。

這類項目屬于業(yè)內(nèi)常說的建設(shè)生產(chǎn)類項目［2］，如煤礦、金屬及非金屬礦山、建材、石油、天然氣開采等。這類建設(shè)項目在基本建設(shè)完工后，生產(chǎn)運(yùn)行期仍存在開挖、擾動地表或取土(石、料)、棄土(石、渣)活動，水土流失持續(xù)發(fā)生和存在。這里的開采量應(yīng)當(dāng)是毛煤開采量或礦石開采量，而不是設(shè)計生產(chǎn)規(guī)模或設(shè)計生產(chǎn)能力。由于不同煤礦的剝采比、含矸量不同，不同金屬、非金屬礦石的品位不同，石材礦的成材比例不同，同一類礦產(chǎn)資源開采產(chǎn)生的廢石、廢渣量并不一定相同。此外，由于露天開采和井工開采方式對水土保持設(shè)施、地貌植被的擾動和破壞程度不一樣，同一類礦產(chǎn)采用不同的開采方式其水土保持補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不同。

對油氣生產(chǎn)井占地面積的界定不應(yīng)當(dāng)只包括建成后每一個生產(chǎn)井防護(hù)欄桿內(nèi)的面積，而應(yīng)當(dāng)包括檢修期間經(jīng)常擾動的檢修道路、設(shè)備堆放和臨時停車場等占地，因?yàn)檫@些場地即使有一點(diǎn)植被，也會因經(jīng)常受到擾動而不能很好地生長，水土保持功能難以恢復(fù)。

2．3 按照取土、挖砂、采石量計征

《辦法》規(guī)定:取土、挖砂、采石以及燒制磚、瓦、瓷、石灰的，按照取土、挖砂、采石量計征。

這類生產(chǎn)建設(shè)活動在各地普遍存在，生產(chǎn)形式比較單一，其中燒制磚、瓦、瓷、石灰等一般都有合法的土地和采礦許可手續(xù)，比較好管理，而很多純粹的取土、挖砂、采石是在集體土地上進(jìn)行，且沒有任何手續(xù)，屬于非法開采，監(jiān)管起來比較困難。比如，近年來公路、鐵路等土石方需求量較大的建設(shè)項目，建設(shè)單位因用于設(shè)置取土、采石場的臨時征地十分困難，多被迫采取從集體或群眾手中購買土石方的方式，而由集體或群眾私挖濫采造成的水土流失責(zé)任很難界定，恢復(fù)治理基本無從談起，水土保持補(bǔ)償費(fèi)的計量、征收也就十分困難，這在一些地方已經(jīng)成為水土保持監(jiān)督管理的一個難點(diǎn)。

2．4 按照排放量計征

《辦法》規(guī)定:排棄土、石、渣的，按照排放量計征。對繳納義務(wù)人已經(jīng)按照前面的3 種方式計征水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，其排放的土、石、渣，不再按照排放量重復(fù)計征。

這一條款是對前三個條款不能包含的生產(chǎn)建設(shè)項目的一個兜底概括。純粹排放廢棄土、石、渣的項目一般多指建成后的建設(shè)生產(chǎn)類項目，如火電廠投產(chǎn)后不斷產(chǎn)生灰渣，洗選冶煉廠生產(chǎn)過程產(chǎn)生廢渣，石材加工廠產(chǎn)生廢石，等等。這類項目在建設(shè)期已經(jīng)按照征占地面積計征了水土保持補(bǔ)償費(fèi)，但生產(chǎn)期一直有廢石、廢渣產(chǎn)生，這一部分就應(yīng)當(dāng)按照第四種方式計征排棄土、石、渣的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。值得注意的是:《辦法》對公益性工程項目、農(nóng)民合法建房、小型農(nóng)田水利、田間土地整治和農(nóng)村集中供水工程、保障安居工程、市政生態(tài)保護(hù)設(shè)施、軍事設(shè)施以及水土流失綜合治理工程等免征水土保持補(bǔ)償費(fèi)。這些情況過去是沒有考慮到的，需要在今后工作中引起重視。

3 水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收繳

3．1 水土保持補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行分級征收

既有的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收一般以縣級水行政主管部門為主體，然后按一定比例向省和市級水行政主管部門上交。實(shí)踐證明這種方式存在很多問題:一是一些地方收費(fèi)執(zhí)行力不夠，存在不征、漏征、少征等現(xiàn)象;二是行政干預(yù)嚴(yán)重，存在不少地方政府或領(lǐng)導(dǎo)擅自減免相關(guān)項目水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的情況;三是一些地方有“老虎財政”(比喻地方財政“貪婪”，不按法律法規(guī)規(guī)定返還行政事業(yè)性收費(fèi)用于相關(guān)工作的開展)，不按規(guī)定管理和使用水土保持補(bǔ)償費(fèi);四是應(yīng)當(dāng)上交省和市級使用的補(bǔ)償費(fèi)得不到保證。

《辦法》明確了水土保持補(bǔ)償費(fèi)按照水土保持方案審批權(quán)限分級征收的基本原則，將主動權(quán)掌握在審批水土保持方案的水行政主管部門手中，可以很大程度地避免以上問題的發(fā)生。

3．2 合法核定水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收額

按照《辦法》的基本精神，確定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收額必須從實(shí)際出發(fā)，提出合理、合法的依據(jù)。合法的依據(jù)有3 種:一是經(jīng)水行政主管部門批復(fù)的水土保持方案;二是經(jīng)水行政主管部門批復(fù)的水土保持方案變更;三是繳納義務(wù)人提供的征占用土地面積證明、礦產(chǎn)資源開采量、取土挖砂采石量、棄土棄渣量等。

由于水土保持方案一般都是在可行性研究階段編制的，項目實(shí)施時實(shí)際征占用土地面積往往較水土保持方案有很大變化，礦產(chǎn)資源開采類項目的實(shí)際開采量較設(shè)計生產(chǎn)規(guī)模也會有變化，若按照批復(fù)的水土保持方案繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)則存在多繳或少繳的問題。因此，征占用土地發(fā)生較大變化的，生產(chǎn)建設(shè)項目單位應(yīng)當(dāng)在完成土地征占用手續(xù)后、開工建設(shè)前及時申請水土保持方案變更，以便按照變更的水土保持方案繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源類項目在開采期間必須如實(shí)報告每季度的開采量，以便核定水土保持補(bǔ)償費(fèi)金額。

3．3 送達(dá)水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納通知單

很多地方在收繳水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)時采取傳統(tǒng)的登門通知、催繳方式，有的建設(shè)單位經(jīng)常討價還價，拖延、扯皮，這種方式既浪費(fèi)時間又增加行政成本，今后應(yīng)當(dāng)學(xué)會按照《辦法》規(guī)定程序收費(fèi)，減少不必要的時間和精力浪費(fèi)。

第一步，負(fù)責(zé)收費(fèi)的水行政主管部門根據(jù)合法的計征依據(jù)直接送達(dá)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納通知單》，注明水土保持補(bǔ)償費(fèi)的計征依據(jù)、征收標(biāo)準(zhǔn)、繳納金額、繳納時間和地點(diǎn)等事項，繳納義務(wù)人按照通知單要求的限期到指定的商業(yè)銀行辦理繳費(fèi)事宜。

第二步，在通知期限內(nèi)拒不繳納、拖延繳納或拖欠水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，水行政主管部門下達(dá)《責(zé)令限期繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)通知單》，規(guī)定限期時間，注明超過限期后面臨的行政處罰。

第三步，在責(zé)令限期內(nèi)仍不繳納的，依照《中華人民共和國水土保持法》第五十七條的規(guī)定予以處罰。

第四步，繳納義務(wù)人提起行政復(fù)議或行政訴訟，經(jīng)審理裁定維持后，水行政主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3．4 水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳庫及分配比例

《辦法》規(guī)定:縣級以上水行政主管部門征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，按照1 ∶9 比例分別上繳中央和地方國庫。地方各級政府之間水土保持補(bǔ)償費(fèi)的分配比例，由各省(區(qū)、市)財政部門商水行政主管部門確定。

需要明確的是中央分成的水土保持補(bǔ)償費(fèi)既包括省、市、縣三級本級自行征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，也包括《辦法》規(guī)定的省級水行政主管部門征收的由水利部批復(fù)水土保持方案的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。

《辦法》出臺伊始，很多縣級水行政主管部門反應(yīng)最為強(qiáng)烈，認(rèn)為大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持補(bǔ)償費(fèi)都被上級部門征收了，縣級水行政主管部門審批水土保持方案的大多是一些小微型生產(chǎn)建設(shè)項目，能征收使用的水土保持補(bǔ)償費(fèi)很少，其實(shí)《辦法》已經(jīng)明確地方各級政府之間水土保持補(bǔ)償費(fèi)是按比例分成的，具體比例需要在各省級實(shí)施辦法中明確。

3．5 充分發(fā)揮銀行的作用

中國人民銀行是《辦法》制定、頒布的國家機(jī)關(guān)之一，同時又是商業(yè)銀行的行政管理機(jī)構(gòu)，各級水行政主管部門在水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收過程中要充分發(fā)揮商業(yè)銀行的賬戶、資金管理作用，包括生產(chǎn)建設(shè)單位賬戶查詢、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳款入庫以及建設(shè)單位拒不繳納進(jìn)入司法程序后，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時凍結(jié)建設(shè)單位賬戶、強(qiáng)行劃撥水土保持補(bǔ)償費(fèi)、滯納金及罰款等。

4 規(guī)范水土保持補(bǔ)償費(fèi)的使用

《辦法》規(guī)定:水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項用于水土流失預(yù)防和治理，主要用于被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理工程建設(shè)。

需要明確兩點(diǎn):一是水土保持補(bǔ)償費(fèi)只能用于水土流失預(yù)防和治理，不能作為地方政府統(tǒng)籌資金用于水土保持之外的其他支出或納入部門小金庫隨意使用;二是水土保持補(bǔ)償費(fèi)主要用于被破壞的水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理。由于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案已經(jīng)計列了水土流失防治費(fèi)用，所以水土保持補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要用于歷史遺留、無法確定責(zé)任人的人為水土流失治理或被破壞的水土保持設(shè)施的恢復(fù)，以促進(jìn)區(qū)域水土保持生態(tài)環(huán)境的改善。

盡管各省(區(qū)、市)現(xiàn)行的水土保持兩費(fèi)使用管理制度也有同樣的規(guī)定，但是由于“老虎財政”的存在，使得很多基層部門具體執(zhí)行起來很困難。“老虎財政”現(xiàn)象既不符合國家法律法規(guī)和財政政策，也挫傷了水行政主管部門工作的積極性，直接影響了地方水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的深入開展。

《辦法》對水土保持補(bǔ)償費(fèi)違規(guī)征收使用的法律責(zé)任進(jìn)行了明確，同時要求財政部駐各省(區(qū)、市)專員辦監(jiān)督收繳中央分成的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，這將促進(jìn)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用規(guī)范化。

5 建 議

(1)一些地方水行政主管部門熱衷于行政規(guī)費(fèi)征收，但對法律法規(guī)理解不夠，對規(guī)費(fèi)征繳的風(fēng)險認(rèn)識不足，經(jīng)常出現(xiàn)不作為、亂作為甚至瀆職等問題。當(dāng)今國民法律意識明顯增強(qiáng)，行政執(zhí)法人員必須不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新觀念，依法行政，科學(xué)計征，合法收費(fèi)。

(2)按照開采量計征水土保持補(bǔ)償費(fèi)的情況比較復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)多加研究，要在確定不同礦產(chǎn)資源、不同開采方式對水土保持生態(tài)環(huán)境的影響程度后再定具體的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)省級水行政主管部門審批的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案相對較多，加上代征水利部審批水土保持方案的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，征繳任務(wù)過重。因此，在制定省級實(shí)施辦法時，可以規(guī)定根據(jù)項目規(guī)模由上級水行政主管部門委托下級水行政主管部門代為征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，對代收不力或不能按比例上繳入庫的，可以收回委托。

［1］李飛，郜風(fēng)濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:53－54．

［2］GB 50433—2008，開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范［S］．