加強和完善生產建設項目水土保持管理的認識與對策

張振師，向慧昌

(1．中國水電顧問集團 西北勘測設計研究院，陜西 西安710065;2．中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州510610)

(責任編輯 孫占鋒)

水土資源是人類生存和發展的基本條件，是經濟社會發展的基礎。水土流失是我國的頭號生態環境問題。改革開放以來，城市發展、基礎設施建設、資源開發等建設活動造成了嚴重的人為水土流失。據統計，“十五”期間我國共有規模以上建設項目76 810 個，占地總面積552．8 萬hm2，棄土棄渣總量92．1 億t，水土流失總量達9．46 億t［1］。為了更加有效地控制人為引發的水土流失，2011年，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議對《中華人民共和國水土保持法》進行了修訂，修訂后的法律對建設項目水土保持做出了更為嚴格和具體的規定。黨的十八大確立了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的中國特色社會主義事業總體布局，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。在這樣的背景下，建設項目水土保持管理只有進一步改革和完善，才能為國家守好“生態紅線”提供保障，才能更好地服務于新時期我國經濟社會的發展。

1 正確把握水土保持方案的定位，切實發揮其在項目決策中的積極作用

編報水土保持方案是建設項目立項的重要內容和程序之一，其主要目的和作用是從水土保持角度為項目建設的可行性決策提供依據，防治項目建設過程中的水土流失;核心是對主體工程設計方案進行水土保持評價，界定水土流失防治責任范圍和劃分水土流失防治分區，提出水土保持措施總體布局并進行典型設計，估算投資。水土保持方案具有法律約束性，是指導具體工作的基本框架，強調的是與法律法規和政策的符合性和宏觀把控作用，不能等同于直接用于施工的具體設計文件。方案的重點應該在對主體工程設計的合理性和可行性評價上，強調同主體設計的同步性和參與性，若水土保持方案起不到對主體設計方案的優化和協同作用，則編得再好的方案對水土流失防治和生態保護起到的作用也會很有限。就主體工程水土保持評價而言，首先應從國土空間的主體功能定位和生態功能定位來評價項目建設準入的符合性;其次應從政策和法律層面分析評價項目選址選線的合法性;最后，從主體設計的水土保持合理性進行分析評價，提出優化設計建議和意見，只有這樣才能為項目建設提供有價值的決策依據，才能達到預防水土流失、保護生態環境的目的。值得注意的是，項目建設用地面積大小沒有統一標準，也難以界定，盡管我國實行土地用途管制制度，但借項目建設之機過量征、占土地的現象并不少見。而這一點，在主體工程設計方案評價中往往被忽視，或者迫于建設方的壓力避而不談或避重就輕，使評價流于形式。因此，方案編制中相關人員必須深入研究主體設計的關鍵環節，特別是與水土流失和生態保護有關的方面，與主體設計同步開展相應深度的調查、勘測，在不斷的反饋和調整中對主體設計進行優化設計，要真正發揮水土保持方案在項目決策中的積極作用。

2 完善管理制度，強化后續設計管理

自生產建設項目水土保持工作開展以來，水土保持方案制度作為生產建設項目實施過程中的一項重要行政許可制度，逐步走上了法制化、規范化的軌道，我國也相繼出臺了規范性文件和技術標準對方案的編報、審批等進行了規定，但實踐中只重視前期的方案編報和審批工作，而對方案審批之后的過程管理，特別是對方案審批后的后續設計管理很不到位的現象還大量存在。因此，急需完善管理制度，加強監督檢查。

從勘測設計角度講，水土保持工程屬于水利工程，按照水利工程設計管理規定可將其實施過程劃分為項目建議書、可行性研究、初步設計、施工圖設計等幾個階段。但生產建設項目水土保持工程與獨立的水土保持項目有所區別，它不是單獨立項的工程，而是依附于主體工程的。生產建設項目水土保持方案是在工程可研階段依法進行編制，并按照行政許可要求進行獨立審批的。待獲得批復后，同步開展初步設計和施工圖設計。目前，對初步設計和施工圖設計沒有強制性要求或者說要求還不夠明確，多數只是在水保方案批復意見中提出后續設計要求，或是在環評批復中要求進行總體設計。如《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中提出了初步設計的工作內容和深度要求，但沒有相應配套的管理規定，比如何時開展初步設計、設計成果形成單獨技術文件還是僅作為主體工程的專篇，是否需要技術審查、誰是審查的主體等都沒有明確的規定。另外，某些行業就不存在初步設計這個階段，各個行業勘測設計階段劃分、設計深度也參差不齊，導致水土保持方案獲批后，建設項目取棄土場、棄渣場、取料場、施工道路等輔助工程與獲批方案中給出的相比會發生很大的變化。若不同步開展獨立的水土保持設計、審查等工作，則在項目建設過程中很難對水土流失進行監管，特別是處于水土流失重點預防區和重點治理區的項目。因此，必須盡快研究制定生產建設項目水土保持初步設計規范和施工圖設計規范，以及相應的管理規定，建議至少在項目動土之前編制完成初步設計和施工圖設計，這樣才能指導工程施工中水土保持工作的開展，才可能真正落實“先攔后棄”、“三同時”等制度。只有初步設計和施工圖設計落實了，水行政主管部門才能依法、高效開展監督檢查。

3 健全監管體制機制，強化過程管理

生產建設項目水土流失主要發生在施工過程中。能否按照水土保持要求落實相應的對策措施，防治水土流失，保護和改善施工區的生態環境，不僅要靠建設單位的自覺行為，更要靠水行政主管部門的全過程監管。從實際情況來看，絕大多數項目前期都能依法編制水土保持方案，后期開展專項驗收。應該說，這兩道“關”把得還是比較嚴格的，但這并不能反映水土流失和水土保持工作的真實狀態。因為，生產建設項目造成的水土流失主要發生在施工期，恰恰是這期間缺少監管，很多項目的水土流失防治措施布設、水土保持監測、監理工作遠遠滯后，甚至為了通過專項驗收后期補編監測、監理文件，這對防治水土流失來說已經無任何意義了。即使建設單位按要求同步開展了監測、監理工作，但是由于階段性成果不能按規定報送，所以主管部門還是無法通過監測、監理工作了解工程施工過程中的水土流失情況和水土保持工作開展情況。監管部門對未按期報送成果報告的行為沒有明確的處罰措施，加上自身的監管體制機制還不健全，雖有流域機構和地方的監督執法部門開展了相應的工作，但監管制度不完善，監管流于形式，起不到相應作用的情況確實存在。因此，建議水行政主管部門盡快健全監督執法體制機制，從自身做起，理清與方案審批、監測、監理、驗收等工作機構之間的關系，制定切實可行的生產建設項目水土保持監督執法管理制度，同時，要加強對監測、監理資質單位的管理，對監測、監理成果進行審核評估，只有這樣，才能保障“三同時”制度的落實，才能真正實現對生產建設項目水土流失的管控，才能將生態文明建設融入項目建設的各方面和全過程。

4 完善驗收管理規定，創新水土保持監測技術手段

水土流失影響往往經過一定時間才能顯現出來，是隱性的，具有滯后性，且隨著時間的推移，水土流失與自然修復作用彼此消長，自然修復力弱的地區水土流失影響會加劇，相反會減弱。無論是加劇還是減弱與工程運行本身關系不大，即使工程不運行水土流失與生態恢復也照樣發生。因此，需盡快制定生產建設項目試運行水土保持管理制度，嚴把驗收關。水土保持工程一旦具備條件就必須在試運行前按照“三同時”要求全部實施，建安工程全部建成且運行完好，植被恢復工程全部實施且生長穩定。植被的水土保持功能發揮具有一定的滯后性，一般有1 ～2 a 的自然恢復期，待過自然恢復期才能驗收。目前，建設單位與監測單位簽訂的監測合同大多到主體工程施工期結束，監測成果不可能全面、客觀地反映水土保持效果，加之監測技術手段落后，成果的可靠性不高，難以給決策者提供有效信息。因此，急需創新水土保持監測技術手段，并盡快出臺生產建設項目水土保持監測規范，以指導監測工作的具體開展。

5 完善評審專家庫管理辦法，改進審查制度

2012年1月，水利部印發了生產建設項目水土保持方案評審專家庫管理辦法，對專家庫的形成及日常管理做了規定，對專家的權利和義務也做了相應的規定，這對規范水土保持方案評審起到了一定的作用，但這些規定的約束性和可操作性不強。另外，存有諸多疑問，首先，如何保證參加評審會的評審專家是從專家庫中分類隨機抽取的;其次，如何保證專家能夠科學、客觀、公正地提出評審意見，并承擔相應的責任。基于此，提出兩點建議:①建立專家管理系統。建立生產建設項目水土保持評審專家管理系統，通過網絡將參會專家向社會公開，一方面可使管理透明化，確保每位專家被抽取的機會是均等的，避免受人為因素影響;另一方面，能使專家公開接受社會的監督，慎用自己的專家資格，確保專家意見的合法性、合規性、合理性。②明確評審專家的責任。如果方案本身存在質量問題而評審專家沒有提出，那么方案實施后，出現水土保持措施質量事故的，評審專家要對方案的質量負連帶責任。對不符合法律法規、規范標準、脫離實際的意見，不得采納，并對相關專家進行告誡。

6 加強資質監管，加強對建設單位責任義務監管

目前，有關生產建設項目水土保持工作的資質主要有水土保持方案編制、水土保持監測、水土保持監理三項。應該說有相應的專業隊伍，基本能夠滿足對生產建設項目水土流失進行全過程監管，但從實際來看并非如此。究其原因，多種多樣，其中資質管理不嚴、市場惡性競爭是主要兩點原因。①日常監管不落實，只管不理。就拿水土保持監測業績報告來說，上報率極低，對未按規定上報的資質單位目前僅有“通報”一種處罰方式，根本起不到什么作用。建議相關管理部門深入實際，至少1年對持證單位進行實地檢查1 次，對其辦公場所、上崗人員、管理制度、成果報告等進行檢查或抽查，對結果進行公開通報，對不符合規定的限期整改。②市場競爭惡性循環，影響整個行業的良性發展。2005年，水利部水土保持司出臺了《關于開發建設項目水土保持咨詢服務費用計列的指導意見》(保監〔2005〕22 號)，但在實際中其指導作用不大，可操作性不強。因此，急需制定切實可行的收費標準，規范和指導市場行為，對故意擾亂市場秩序的資質單位要有相應的處罰措施。

有些有相應資質的單位憑借自己與主管部門的某種關系，大包大攬，替業主承擔義務，建設單位根本不用露面，就能拿到批文。且不說如何處罰建設單位，首先要對違規代業主報送文件的資質單位進行處罰，只有規范資質單位的行為，才能推動建設單位履行防治水土流失的責任和義務。

［1］郭索彥，趙永軍，張峰．開發建設項目水土流失科學考察成果簡介［J］．中國水土保持，2008(12):67－70．