環境監測市場化若干問題的思考

李國剛，趙 岑，陳傳忠

中國環境監測總站國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京100012

近一段時間，環境監測市場化作為生態環境保護制度改革的重要內容，受到了廣泛關注。在環境監測工作中引入市場機制，通過激發市場潛能，彌補政府監測力量不足，既是適應以環境質量為核心的環境管理體系建設需求，緩解當前環境監測供需矛盾的有效手段，也是積極探索中國環保新路，建設先進的環境監測預警體系的必然要求，積極穩妥地推進環境監測市場有序開放是大勢所趨。事實上，伴隨著環境監測轉型的深入推進，在環境監測的市場化方面已經有了一些有益探索［1-3］，部分地區在委托檢測、自動站運維等方面開展了市場化的先行先試［4-6］，初步積累了一些經驗，但仍需進一步制度化、規范化、規模化，重點解決好定性、定位、定向的問題，處理好政府與市場的關系，在政府主導下，培育監測市場，完善市場制度。

1 環境監測市場化的內涵

黨的十八屆三中全會明確將市場對資源配置的基礎性調節作用轉變為決定性作用，這是中國特色社會主義市場經濟理論的重大突破。然而在中國特色社會主義市場經濟中，明確市場對資源配置的決定性作用并不意味著政府在資源配置中不再發揮作用，也不能把市場決定資源配置放大到決定全部公共資源的配置［7］。這是把握環境監測市場化的基本前提。目前，業內外關于環境監測市場化的觀點莫衷一是，包括市場化、社會化、第三方機制等等，這些提法和概念都有在環境監測領域引入市場機制的共同主張，但在具體內涵上有所差異。

1.1 市場化不等于社會化

從基本概念上看，市場化是指以市場為基礎手段解決社會、政治和經濟問題的一種狀態，在市場機制的驅動下，實現市場資源充分合理配置和效率最大化的目標［8］。社會化是一個更加廣泛的概念，廣義上的社會化包括各種運用社會力量提供公共服務的方式、方法和機制，市場化也涵蓋在內;在此采用狹義上的概念，主要是指利用社會志愿機制，引導和調動社區、第三部門、自治組織等社會力量參與公共服務的供給，在政府的主導下實現自我服務和自我管理［9］。

市場化和社會化都是更多依靠社會力量更少依靠政府，通過打破傳統體制下政府的壟斷地位、引入多元化供給主體來提高資源配置效率，并逐漸擴大領域、開放內容。但需要強調的是，無論哪種認識，都絕不是政府職能作用的完全退出。

同時，兩者間也存在區別。具體到監測領域，環境監測市場化以商品交換為前提，監測產品既包括有形的監測數據、報告、樣品等監測產品，也包括無形的運行維護、技術咨詢、檢測檢驗等監測服務——進入交換領域后形成監測商品，遵循市場中價格杠桿、供需關系、競爭機制和風險機制的調節作用，以市場標準配置監測資源，在監測商品的生產與流通過程中也需要繳納相應的流轉稅。而環境監測社會化更強調非營利性和志愿性，全體公民以及家庭、社區、行業協會、非政府組織等各類社會主體都可以參加環境監測活動，監測產品不具備商品屬性。

1.2 市場化不等于政府責任市場化

要區分市場化與政府責任市場化的區別與聯系，必須先認清環境監測具有公共服務和非公共服務雙重屬性：一方面，第七次環保大會提出，基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務。環境監測活動作為環境質量這一公共產品的延伸，以反映和改善環境質量、保障人民健康為目的，關系到國家安全和群眾利益的必然屬于公共產品和公共服務范疇。公共服務的目的是滿足公共需求，必須遵循公平原則，應由政府提供。另一方面，隨著環境管理的深化和公眾環境意識的提高，逐漸出現一部分個人或企業的環境監測需求，例如室內空氣質量檢測、企業污染源自動在線監測等，這類活動由于不具有公益性而不屬于公共服務范疇。這部分服務性監測業務應順應全面深化改革的要求，打破政府技術機構對服務性監測的壟斷，允許市場主體進入，發揮市場的決定性作用，減少政府干預。

據此，環境監測市場化并非現行所有環境監測政府職能全部市場化。市場決定資源配置，但是在市場機制尚未健全的情況下，政府職責還不具備完全交由市場主體實施的條件。非公共服務屬性的監測業務可優先開放市場，逐步從政府責任中剝離。公共服務屬性監測業務的責任主體仍然是政府，政府可以直接提供公共服務，也可以通過政府購買服務、合同承包、特許經營、用者付費、憑單制度、自由市場、內部市場等方式［10-12］引入市場機制，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的市場主體實施，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用［13］，以此來提高政府服務能力和服務水平。

1.3 市場機制不等于第三方機制

第三方是指兩個相互聯系的主體之外的某個客體，第三方可以和兩個主體有聯系，也可以是獨立于兩個主體之外。通常情況下，第三方的引入是為了防止因利益關系帶來的對關聯主體的不公正現象［14］。相比于市場化中提高效率、改進服務水平的目標機制，第三方機制的核心是體現市場經濟的公平、公正原則和專業化分工，包括第三方認證、第三方測評、第三方支付等。

具體到環境監測領域，第三方的概念主要包括兩個方面內容：其一，是特指在獨立于環境監測行政管理部門和其直屬環境監測機構的、從事環境監測相關事務的第三方機構、公司或組織，即從事環境監測的市場力量。主體與第三方之間以委托、外包等形式實現職能轉移，也是市場化的一部分，有利于發揮比較優勢，提高綜合效益。其二，是指在生態補償、損害賠償、糾紛仲裁、司法鑒定等行為發生時，以公正、權威的非當事人身份從事相關監測、鑒定工作的第三方機構，既可以是行政管理部門直屬的環境監測技術機構，也可以是市場監測力量。

基于對以上3個問題的辨析，嘗試從兩個層面理解“環境監測市場化”的涵義：其一，開放非公共服務屬性環境監測市場，由企業、市場監測技術機構等市場主體擔當責任主體和實施主體，發揮市場的決定性作用。其二，政府承擔公共服務屬性的環境監測職責，公共服務可以由政府直接提供，也可以引入市場機制，由市場主體作為實施主體提供監測產品和服務，彌補政府能力不足。

2 環境監測政府職能與市場潛能的初步分析

推進環境監測市場化進程，必然涉及到環境監測領域政府和市場關系的調整，不僅需要政府通過自身改革使市場能夠對資源配置發揮作用，也要求政府在新的資源配置格局中更好的發揮作用，實現政府與市場的職責界定清晰，確屬公共服務領域的監測工作由政府擔當，而非公共服務范疇的檢測需求，充分發揮市場作用。

2.1 政府職能

政府職責的核心是環境外部不經濟性的公共治理。在市場失靈領域，政府要在尊重市場規律、依法執法的前提下，科學配置公共資源，提供公共服務。政府職責范圍內的公共服務具有顯著特征：首先服務對象必須是社會公眾，能夠產生直接生態和社會效益，還產生間接經濟效益，具有公益性;其次公共服務的資金來源主要依靠公共財政，能夠提供產品服務，但是產品不進入市場，不形成商品交易，不需要繳納流轉稅。在環境監測領域，需要重點把握以下3個方面：

一是政府應承擔的環境監測公共服務職能。包括涉及生態保障、環境安全和影響公眾利益的重大公共性、公益性事項等。例如對環境質量、生態系統的監測與評價，污染源監督性監測，重大自然災害和環境污染事故應急監測，環境風險預警，環境質量目標考核，生態補償，環境執法，環境統計，環境背景調查，國家公害賠償，環保公益訴訟和公益維權的鑒定評估，重大活動環境質量保障，國家層面的國際合作與履約，以及國家重點項目的驗收環評、國有監測資產的運行維護等。政府職能內的公共服務事項并非都要由政府部門生產和運作，某些方面由市場生產運營更有效率。政府可通過向市場主體購買監測服務的方式，將實施責任轉移給市場主體，形成對政府公共服務能力的補充。

二是政府購買環境監測公共服務的實踐途徑。新頒布的《環境保護法》也對政府購買監測服務有所闡述，第十八條中提到“省級以上人民政府應當組織有關部門或者委托專業機構，對環境狀況進行調查、評價，建立環境資源承載能力監測預警機制”，其中的“委托專業機構”就是指委托市場技術機構，向市場主體購買公共服務，并且表明“環境狀況調查和評價”等政府公共服務職能均可通過購買服務實現。但是，在目前環境監測市場建立和開放的初期階段，政府購買監測服務應優先對自動監測站運行維護、委托測試及環境監測相關技術咨詢等已有先行先試案例、市場規則相對成熟的領域開放，對于環境質量監測、污染源監督性監測、環境服務績效考核監測、環境污染損害及生態損失監測及評估、環境健康風險監測及評估等方面還需要結合環境監測市場發育程度進一步探索其可能性及實施方式。

根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的規定，購買服務的主體可以是各級行政機關和納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，承接主體包括依法成立的企業、機構、社會組織等社會力量。就環境監測而言，各級環保行政主管部門是公共服務的購買主體，各級環保行政主管部門直屬的環境監測機構既可以是受托購買主體，向市場監測機構購買服務再加工，也可以是承接主體，參與市場競爭。

三是政府對環境監測市場的培育與監管職能。建立完善的市場秩序和市場機制是市場能夠有效發揮作用的基礎，政府應通過職能轉變，明晰事權，建立公平、開放、透明的市場規則，以及完善市場標準等手段，維護市場參與者的合法權益和公平競爭原則。在環境監測市場化的初級階段，政府機構必須在市場監測機構資質認定、從業人員資格審核、技術監督、質量控制、考核評估等方面充分發揮主導作用，科學設置準入門檻，研究制定市場化進程中的經濟政策、技術政策和管理政策，促進環境監測市場良性有序發展。

2.2 市場潛能及優先領域

市場潛能的核心是環境外部不經濟性的自我管理，進而衍生出對環境監測的市場需求與市場供給。這部分環境監測不屬于公共服務，其服務對象是個體。市場主體遵循市場規律和相關法律法規，以盈利為目的進行商品交易，能夠產生直接經濟效益，還產生間接生態和社會效益，需要繳納流轉稅。

在環境監測領域，市場潛能主要包括企業污染源自動在線監測及信息公開，排污權交易、排污許可、排污收費等監測及評估，環評、驗收等行政審批事項的備案證據，個體維權事項的糾紛仲裁、司法鑒定，以及室內空氣、噪聲、飲用水等各項基于個體需求的委托性檢測工作等。以污染源自動在線監測為例，“兩高”司法解釋和污染源信息公開“兩個辦法”頒布出臺后，企業排污自測的強制性和規范性進一步提升，企業自行開展監測、運維的成本高、專業化低，自然會尋求專業力量的幫助。在監測市場封閉或還不成熟的階段，有需求的企業首先會考慮與政府監測機構建立合作關系，但受人力資源等的制約，監測站無法滿足所有需求，供需關系的缺口必然會導致市場力量的進入，直至在價格機制的調節下達到市場均衡。這方面，政府應順勢而為，積極培育市場，完善市場機制，規范市場秩序，降低交易成本，保障各方權益。

凡基于個人、家庭、企業、群團組織等非公共需求的監測服務事項都應逐漸從政府管理部門和技術機構的法定職責中剝離，依靠市場機制由企業或社會力量提供，充分發揮市場的自主性，實現資源配置的效益最大化和效率最優化。政府在遵守市場秩序的前提下，依法執行監督監管職責。另一方面，在市場孕育過渡期，政府監測機構在完成好本職工作的基礎上，有條件的也可以參與市場競爭，為個體需求提供監測產品與服務，優勝劣汰的市場機制能夠有效促進政府監測機構提高核心競爭力。

3 引入市場機制與培育監測市場方面需要研究的若干問題

環境監測市場化涉及環境管理體制機制、制度政策等諸多方面的創新與準備。明確市場化的基本概念、界定政府與市場的職責邊界并形成共識，只是推進環境監測市場化的第一步，還有許多問題需要結合全面深化生態文明體制機制改革的總要求和環境管理戰略轉型來總體把握，做好頂層設計，進行科學、系統的研究。

3.1 培育并逐步開放監測市場

明確市場機制的實現途徑與法律責任，以各方事權與法律責任對等為重點，研究環境監測市場化的基本原則和目標任務，規范商品交易、服務購買等市場行為的責任主體、服務內容、實施程序、交易機制及資金保障、績效管理等，努力做到公平與效率的統一。堅持統籌兼顧、分類指導的原則，將事業單位改革與環境監測市場化相結合，根據東、中、西部地區經濟發展水平和監測市場潛力差異，因地制宜地確定發展路徑，妥善處理分步放開與一次放開、全部放開與部分放開、國內市場與國際競爭間的關系，在經濟發達、市場條件成熟的地區開展試點。以市場競爭傳導創新壓力，鼓勵市場主體開展環境監測科技與管理創新，豐富監測市場層次和產品，帶動環境監測市場又好又快的形成和整體效率的提升。

3.2 建立健全市場規則與政策

逐步建立環境監測市場規則，形成正常健康的市場秩序。在管理政策方面，研究制定公平開放的市場規則和制度，構建法治化的市場環境，各類市場主體可以依法平等進入負面清單外的領域，通過建立完善市場服務合同規則、市場信息披露制度、行政審批許可和備案制度、評估考核制度、行政問責制度、預警與退出機制、黑名單制度等，實行統一的市場準入與退出管理。在經濟政策方面，重點研究市場機制下環境監測項目的預算管理、環境監測產品與服務的價格機制、稅費制度等，研究建立以政府為主導的規范透明的環境監測建設投融資機制，通過信貸、基金、債券等多種方式拓寬環境監測基礎建設融資渠道，允許社會資本參與投資運營。技術政策方面，重點研究市場監測機構資質和從業人員資格的審查與動態認證制度、監測商品與服務的標準規范、市場化監測業務的技術標準、質量管理與控制體系、技術監督制度等，并逐步與國際標準規范接軌，為參與國際競爭打好基礎。

3.3 促進政府機構角色轉換

市場化進程必然伴隨著政府機構職能調整和角色轉換，全國近6萬人的環境監測隊伍在監測市場中如何定位、如何發展的問題必須充分研究、審慎對待。與日益增長的監測技術支撐與服務需求相比，當前的政府環境監測機構在許多方面存在規模不足和發展不平衡的問題，而在政府財政給養人員只減不增的大背景下，監測機構無法大規模的增加人力資源，這就使得引入市場機制增加監測服務供給能力成為必然選擇。市場化意味著打破政府對環保監測領域的大包大攬，非公共服務領域、盈利性職能要逐步剝離，由此可能對政府監測機構產生和形成的一些影響和沖擊應正確認識、理性對待。同時，政府監測機構要繼續強化公益性職能和技術監督職能，也要在市場環境中重塑競爭意識與績效意識，提高政府監測機構的核心競爭力，并以市場化為推手，研究解決制約環境監測科學發展和監測數據發揮效力的體制性積弊，創新環境監測體制機制，促進整個環境監測事業的科學發展。

綜上，環境監測市場化的內涵應從公共服務和非公共服務兩個方面來把握：非公共服務屬性的監測工作，應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，特別是對企業污染源自動在線監測、排污權交易監測、委托監測等市場需求強烈、供給能力也初步形成的領域，可優先開放;環境質量監

測、污染源監督性監測、應急預警監測等公共服務屬性的監測工作，仍由政府監測技術機構提供產品和服務，其中自動監測設備運行維護等方面也可嘗試以受托購買服務等形式引入市場機制，提高監測服務的整體效率。當務之急是要以環境監測市場培育、市場規制建設和政府監測機構職能轉變為重點，盡快開展環境監測市場化系統研究，促進監測市場健康有序發展。

［1］俞梁敏．環境監測業務服務外包可行性依據的探討［J］．環境科學與管理，2013，38(7)：7-9．

［2］左平凡．論第三方環境監測的適用限制［J］．沈陽工業大學學報：社會科學版，2012，5(3)：258-263．

［3］邊歸國．正確認識市場經濟和“政府行為”的關系［J］．中國環境監測，1998，14(2)：2-5．

［4］周雁凌，季英德．環保部門質控考核政府購買合格數據山東空氣監測站探索社會化運營［N］．中國環境報，2011-10-14［1］．

［5］北京市環保局．《北京市社會化環境監測機構能力認定管理辦法(試行)》(京環發［2009］288號)．

［6］陳建江．污染源在線監測監控的出路在于第三方營運管理［J］．污染防治技術，2003，16(1)：48-50．

［7］洪銀興．關鍵是厘清市場與政府作用的邊界——市場對資源配置起決定性作用后政府作用的轉型［J/OL］．(2014-02-11)［2014-03-31］．http：//www．qstheory．cn/hqwg/2014/201403/201402/t20140211_319575．htm．

［8］柳建平．市場化的內涵及其定量分析［J］．甘肅省經濟管理干部學院學報，2004，17(1)：25-27．

［9］劉曉．論地方政府公共服務的市場化與社會化［J］．福州黨校學報，2007(4)：47-51．

［10］張菀洺．政府公共服務供給的責任邊界與制度安排［J］．學術研究，2008(5)：50-54．

［11］《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發［2013］96號)．

［12］句華．公共服務市場化的內涵和動因［J］．社會科學戰線，2003(3)：49-52．

［13］蘇明，賈西津，孫潔，等．中國政府購買公共服務研究［J］．財政研究，2010(1)：9-17．

［14］中聯城鄉統籌發展研究中心四川研究所．引入第三方機制的積極意義探討［DB/OL］．(2011-03-21)［2013-04-01］．http：//wenku．baidu．com/view/ae91601fa76e58fafab0036f．html．