山東省環境監測轉型發展實踐與探討

商 博，張 強，李 茜，王桂勛，毛 欣，戴金平

1．山東省環境監測中心站，山東濟南250101

2．中國環境監測總站國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京100012

1 山東省環境監測的發展歷程

山東省的環境監測工作起步于20世紀70年代初期，20世紀末逐步走向成熟，“十一五”以來迅速崛起，快速成長。經過近40年的發展，無論從監測領域、項目還是從數據質量、整體功能上都有了長足的進步，已經建立起了較為完善的技術體系。為全省經濟社會可持續發展和環境污染防控、環境質量改善作出了巨大貢獻。

1.1 創業起步階段(20世紀70至80年代中期)

機構建設方面：20世紀70年代以前，山東省環境監測工作由衛生防疫、水文地質等有關部門負責;1971年全省最早的環境監測站——濟南市環境保護監測站成立;1973年成立山東省環境監測總站，1985年更名為山東省環境監測中心站，全省各地市也陸續成立了市級環境監測站［1］。

監測業務方面：省衛生防疫部門在1950年代開展了飲用水水質監測等;1976年部分監測站開展了土壤、農作物中的農藥殘留監測;1980年代初組建了水質(流域、水系、海洋)、空氣、噪聲、近岸海域、飲用水源(井)、底質等環境質量監測網，對全省污染狀況進行調查，對污染程度及危害進行評估。

技術體系方面：分析測試手段有化學法、分光光度法、電化學法、原子吸收(AA)-發射(AES)分光光度法、氣相-液相色譜等大型儀器法;監測項目包括常規項目和有毒有害污染物，如水質總量控制項目、非金屬無機物、物理項目、細菌及微生物，空氣SO2、NOx、顆粒物和降塵，有毒有害物成分如重金屬等;每年編寫《山東省環境質量年報》，為污染防治提供了重要依據。“六五”期間(1980—1985年)，全省對監測項目、頻率、方法做了統一規定，較早執行地方性監測技術規范。

監測管理方面：1983年省環保局設置了環境監測管理機構—科研監測處，各市地也相繼設置了科研監測科(處)，工作側重于機構、網絡、技術規范建設。

1.2 積極拓展階段(20世紀80年代中期至90年代末)

機構及能力建設方面：全省縣市區相繼建立環境監測站并形成工作能力，至1995年17個地市均建有環境監測站。監測人員達2 359名，監測用房9萬平方米，更新、添置了包括氣質聯用儀、原子吸收等先進儀器設備1 100余臺(套)。

監測業務方面：到1980年代中期，基本形成一個以省站為中心的省、市地、縣(市、區)三級網絡;“七五”(1986—1990年)以后城市空氣質量(降水)、環境噪聲、生物、陸域地面水(淮河、南四湖、小清河流域)、飲用水水源地和近岸海域水質(渤海、黃海)等專業監測網絡逐步完善，監測分析項目迅速拓展，由被動監測轉為主動例行監測，成為國家四級環境監測網絡的有機組成部分;并突出環境質量與污染源監督監測并重，積極配合環境管理進行了排污收費、污染源和建設項目竣工驗收等監測。1984年開展農作物中農藥殘留的普查監測，項目為農藥六六六和DDT;1985年開展飲用水水源地監測，點位為37個，監測項目為pH、總硬度、揮發酚、氟化物、氰化物、汞、鎘、砷、鉛、六價鉻等;同年開展了工業污染源調查監測;1988年各市地站開始對重點污染源進行定期的監督性監測;同年青島、濟寧市開始開展生物監測;1991年開始機動車尾氣監測。

技術體系方面：建立較為完善的監測數據綜合分析、報告、公報制度，開始推行QA/QC體系建設;1988年省環保局頒發了“環境監測系統質量保證的有關技術規定”、“實驗員合格證制度實施細則(草案)”，并在濟南、淄博進行考核試點;1990年省站制定了“全省污染源監測技術要點”，對污染源監測中的質量保證作了具體規定;1992年省局制定“大氣環境監測質量保證檢查標準”，1990年起全面執行國家《環境監測技術規范》。

1.3 系統完善階段(“十五”至“十一五”末)

機構建設方面：至“十一五”末，全省已有環境監測站151個(其中省級站1個、市級站17個、縣級站133個);人員總數達2 715人;共配備各類監測儀器設備11 670臺(套)，監測車輛348輛，原值3.88億元。

監測業務方面：增加了覆蓋全省重點流域、主要水體和59個跨界河流斷面的例行監測點位以及24個城市飲用水水源地自動站的水質監測網絡;144個自動站、1個背景站和1個農村區域站、20個降水站點的環境空氣質量監測網絡;1 193個省控以上重點企業、166個城市污水處理廠5 100臺(套)自動監測設備的污染源監督監測網絡;監測項目上能夠覆蓋環境標準全項目。2007年在國內率先開展重點流域環境與健康綜合試點監測，對水質、土壤、農作物中優先控制“三致”毒物及持久性有機物進行例行監測;監測信息產品多元化、公開化并廣泛應用于環境監管。

技術體系方面：技術手段越來越精細和深入，以現場人工采樣和實驗室分析為主向在線自動化監測方向發展;樣品預處理由手工單樣品處理向自動批量化處理方向發展;由單純的地面環境監測向與遙感監測相結合的方向發展;污染源和應急監測儀器將向便攜式、小型化方向發展。QA/QC體系更為完善，有139個監測站通過了國家和省級計量認證，16個市、縣級站通過了國家實驗室認可，同期先后頒布了“環境監測質量管理規定”、“環境監測人員持證上崗考核制度”等。監測管理方面，1990年代末由規劃財務處負責，工作重點是持續強化能力建設。

1.4 轉型發展階段(“十二五”以來)

2008年環境保護部監測司組建后，2009年環保部要求各級環境監測站將工作重心調整為以監測業務和技術為主。2010年省環保廳設立環境監測處，工作重點轉向政事分開、體制改革等，全省各級環境監測站進入新轉型發展階段［2］。

2 發展現狀述評

40年以來，山東省環境監測工作在省環保廳(局)正確領導和中國環境監測總站的指導下，監測系統干部職工認真履行神圣職責，攻艱克難;不斷強化能力建設，不斷完善環境質量、環保執法監督、安全預警監測網絡與技術體系，不斷拓展監測領域與范圍;技術支撐能力日益增強，在促發展、保環境、利和諧、惠民生等方面做出了巨大努力，取得了可喜的成績，但也暴露出問題與不足，需客觀評價，冷靜分析。

2.1 主要發展成就

2.1.1 堅持改革理念，推動體制機制創新

環境監測工作是伴隨著“以經濟建設為中心、實行改革開放”和“依法治國”的戰略決策而逐步展開的，在改革開放和經濟社會發展的各階段，始終圍繞黨和國家、省委省政府環境保護的大局與管理的需求，遵循為環境管理與決策服務的宗旨，按照“技術支持”的原則逐步形成了以各級環境監測站為責任主體，部門所屬專業監測機構為補充，層次分明、結構清晰的體制框架，實行了行政上分級管理、業務和技術上垂直指導、任務切塊的管理模式和網絡運行機制;以“環境保護法”為根本依據，以各環境專門法規為依據，系統地規范了環境監測行為，做到了有法可依，為有效組織開展環境監測工作提供了體制保障。

2.1.2 技術裝備能力迅速提高，服務領域與范圍顯著拓寬

全省各級環境監測站在發展方向上始終緊盯國際先進技術水平，著力解決監測能力不足問題，建設具備現代技術水平和條件的環境監測實驗室，配備高、精、尖的現代化監測儀器，積極推動監測站標準化建設及達標驗收。以省、市、縣三級監測站為骨架，逐步建成并完善了生態與環境質量監測網絡;大力推進自動監測技術發展，建成環境質量、重點污染源自動監測系統和重金屬、VOC、大氣復合污染、機動車排氣等環境安全預警自動監測站;監測領域涉及空氣、水、噪聲、生物生態、土壤、污染源等，并有針對性地對技術規范、規定、標準和方法進行充實、調整與創新，省內先進城市已初步形成先進的環境質量預警監測體系。以質量控制和監督為生命線，不斷完善先進的質量管理體系。98%的環境監測站均通過了計量認證或國家實驗室認可，100%監測技術人員持證上崗，強化技術培訓和崗位練兵，出具的監測數據獲得國際社會的廣泛認可，真正成為政府環保工作的技術保障機構。

2.1.3 專業隊伍德才兼備，為環境管理支撐能力不斷提升

各級環境監測站面臨人員、經費短缺，工作量爆發式增長，體制機制不順，政府和社會要求越來越高等困難，以支撐環境管理、傾情服務民生為宗旨，堅持“科學監測、誠信監測”理念，憑籍先進、可靠的技術手段，依靠嚴密、有效的精細化和規范化管理，以團結協作、創先爭優的精神提高監測技術水平，努力實現“三個說清”(說清環境質量現狀及其變化趨勢、說清污染源狀況、說清潛在的環境風險);重點提高環境應急監測響應能力，出色完成黃河砷污染、青島滸苔、四川汶川地震等各類應急監測任務，為保障人民生命財產和環境安全默默奉獻;以有效反映環境保護成果為重點，不斷提高綜合分析水平，每年匯總、編寫各類監測數據、監測信息等應用成果30多種，為“以環境保護優化經濟發展”提供強有力的技術支持。

2.2 問題與不足

雖然山東省環境監測事業發展取得了顯著成績，但也要清醒地認識到環境監測工作中存在的困難和問題：一是體制和機制急需完善。當前環境監測法律地位不明確、定位模糊;職能分割、交叉，監測資源配置不合理，技術管理體制和機制不順;任務不斷加重，經費投入不足，公共服務激勵機制不完善。二是整體實力不適應環境管理和公共服務新需求。目前全省各級環境監測站標準化達標率低，監測機構嚴重缺編，且混編、擠占編制現象普遍;縣級監測機構定位不明確，裝備落后，技術能力差，部分市級站還不具備環境質量和排放標準規定項目的全分析能力;土壤、農村、環境與健康綜合監測等工作剛剛起步，城鄉之間、東中西部地區之間環境監測能力差異明顯，公共服務能力參差不齊。三是技術體系建設亟待加強。目前全省環境監測技術路線亟待整合;自動監測系統穩定和可靠運行能力有待完善，應急監測現場應對能力有限，生態－生物監測儀器設備配置明顯不足，區域環境綜合分析技術手段落后，信息處理計算機化和自動化存在差距，評價結果難以滿足政府基本公共服務的需要;監測全過程質量保證和控制智能化亟待加強;科研投入較低，對新型環境問題的監測研究不夠，自主創新能力和科技支撐能力不強。四是“跨越式”發展引發“通脹效應”。隨著國家對環境監測投入加大，監測數據“含金量”日漸提升，話語權和支撐地位日漸重要，但環境質量改善尚未達到預期;公眾環境維權意識高漲，外部利益集團雜音增多，監測社會化、市場化等問題使監測站生存面臨嚴峻挑戰。為此，需要各級監測站要在轉型中探究問題的根源，做到主動應對、標本兼治、有序完善、科學發展。

3 轉型發展的總體思路和對策

3.1 轉型發展的基點和總體思路

面對監測站轉型發展的新要求，關鍵是把握好轉型發展的基點，筆者認為這個基點就是圍繞大局，發揮職責作用，加快轉型升級，著力在轉變方式、提高質量和效能、保障政府和社會需求、推動科學發展上下功夫。總體思路是圍繞“促發展、保環境、惠民生”一條主線，把握好“兩個原則”，即以人為本，著眼發展。以“三個有利于”為根本出發點和落腳點，即有利于提高全省監測網絡工作效能，有利于提高監測站核心競爭力，有利于保障監測系統干部職工的切身利益。落實國家“三個一”戰略思想，即管理一盤棋，隊伍一條龍，技術一體化。堅持“三個不”導向，即服務大局不動搖，勇擔責任不推諉，恪盡職守不懈怠［3］。著力提升“四個能力”，即求精求強能力、優化支撐能力、公共服務能力、自主創新能力。加強“五大體系”建設，即人才高地、技術中心、質量保證、裝備保障與監測文化建設，努力構建“政府重視、法制牽引、能力協同、行為公信、社會監督”格局［4］。

3.2 對策措施

3.2.1 找準定位，依法發展

環境監測事業發展40年，定位問題始終眾說紛紜，搖擺不定，成為監測站科學發展的桎梏。一是“哨兵、耳目”說。將環境監測作為環境管理了解、審視情況的“暗探”，“站崗放哨”的士兵，排斥到管理決策圈之外。二是“重要基礎”說。將環境監測作為承載整個環保工作的“地基”，貌似重要，但現實發展中遠做不到扎實堅固、穩定可靠。三是“技術支撐”說。把環境監測作為發現、診斷環境問題，幫助解決并處理環境問題，為環境質量提供“售后服務”的技術隊伍，從監測工作性質上看顯然是力所不及。四是“社會第三方及市場化”說。認為只要是取得執業資格，接受當事人(政府、社會、企業)委托就可以從事環境監測，當成了“花錢買服務、買數據，雇人打官司”的行業，否定了環境監測的執法性和公益性屬性。環境監測是法律賦予環境保護主管部門的法定職責，是各級人民政府履行環境保護職能、提供環境質量基本公共產品的重要組成部分，是國民經濟和社會發展的基礎性公益事業，其定位具有依法實施、支撐管理、保障公共服務的基本特征。作為環境監測最終產品的監測信息，是衡量環保事業成效的“標尺”，監測做好了，環保執法監管、環境質量改善肯定具有高度或深度，反之亦然。因此各級環境監測站在轉型發展上應從法規制度上尋根本，從頂層設計中尋出路。嚴格依據現行的《環境監測管理辦法》(2007)恪守職責和定位，按照國家對公益一類事業單位性質的規定完善社會公益服務行為，慎重對待環境監測商業化、市場化［5］。

3.2.2 政策傾斜，支撐發展

一是加緊制定《環境監測管理條例實施細則》，明確各級環境監測站依法履行職能、完善公共服務的職責，落實環境監測事業公益性定位［6］。強化各類配套監測法規制度、條例辦法的制(修)訂，增強可操作性，加快暢通監測信息公開和資源共享的渠道。正確處理好服務于執法監管與社會需求的關系，堅持把支撐環境管理放在首位，在履行職責中服務于社會需求，在服務中找差距、謀創新，注重發揮環境監測的社會效益。二是立足實際，圍繞黨委政府的中心工作，把監測工作置于科學發展的大格局中去思考，研究和確定深化轉型的關鍵節點，明確改革目標的實際舉措，組織全省三級環境監測站編制轉型發展規劃計劃并報同級環保行政主管部門批復實施，做到有章可循，有序推進。三是劃清“事權”，發揮好監測站的功能優勢。按照國家環境監測網絡建設、運行管理原則，重組整合全省環境監測網絡，完善建設、運行管理機制并納入各級財政計劃，保障監測站的主體作用，實現組織結構、專業分工和有效資源的優化配置。四是以政策扶持為支撐，為監測站做大做強創造條件。出臺對監測站轉型發展的保障和激勵政策，如在監測科研和尖端高層次人才引進、技術骨干專家培養、技術職稱評聘、待遇福利等保障和激勵政策上出實招、干實事，在拓展技術服務領域，增強“自我造血”、自我發展等政策支持上求實效。

3.2.3 系統規范，和諧發展

一是落實《環境保護法》第11條對環境監測的管理體制機制的法律規定，環保部應會同海洋、水行政、農業、國土資源、交通等部委組織部門監測網絡，銜接相關法律法規之間結點，統籌調整、優化國家環境監測專業網，理順、規范相關業務關系和運行管理機制，整合、協調相關部門的監測力量，行使環境監測的統一監督職責，圍繞環保大局，形成工作合力［7］。二是強化環境監測站分級技術管理與指導的定位。環境監測上級站對下級站技術管理和業務指導，依據是現行440多種國家環境監測技術標準、技術規范及數百種行業技術方法標準;與監測行政管理分屬兩個層面，應由兩類不同的人才分別承擔，不可互相替代;在監測站轉型發展中不應把技術和業務指導的職能劃撥出去。三是準確把握公益性和經營性的關系，政府部門應依法行政，在保障監測站和相關部門監測機構主導地位的前提下，鼓勵、支持以社會公益事業為目標的社會組織承擔部分公益性監測任務，以法制規范、政策引導、科學設計、完善監管為牽引形成有益補充，促進兩種“力量”良性互動，從制度入手規避轉型發展中可能產生的社會風險。

3.2.4 重點突破，特色發展

一是緊緊圍繞環境監管和廣大人民群眾需求加強監測能力，堅持把“三個說清”作為首要職責，完成好環境質量、污染源和應急預警等監督性監測指令性任務，將當前轉型發展和全面推進先進的環境監測預警體系相結合，科學謀劃，明確目標，區分緩急，重點帶動，分類實施;實現公共服務功能的最優化［3］。二是促進技術體系一體化，為轉型發展提供能力支撐。要從保證監管、滿足社會需要出發，堅持先進的裝備和一流實驗室建設兩手抓，手工與自動監測技術手段相協調，切實提升監測站的技術能力和水平。立足省情，調整結構，提升污染源監測、應急與預警監測和綜合分析等核心領域的技術優勢，大力發展生物、生態/海洋遙感、土壤、農村、環境與健康等特色監測;軟硬結合，重點提高質量保證體系等能力水平，解決制約提高核心競爭力的突出問題，實現特色發展。

3.2.5 人才帶動，創新發展

完善用人辦法，建立人才引進、人才脫穎而出的有效機制和良好環境，著力培養造就一批高素質的領軍人物和技術骨干;完善職業資格和技能崗位培訓制度，開展全方位、多層次的技術培訓，充分發揮出先進技術硬件的優勢。提升理念，加快培養監測信息產品分析應用的復合型人才，提高支撐環境管理決策和為民服務的水平。強化科研，苦練內功，銳意創新，深入環境監測發展規律的系統性研究，完善技術路線、技術規范體系研究，釋放創造力，建設“技術研究與應用型”監測站。

3.2.6 固本強基，協調發展

一是以發揮縣級站作用為突破口，分類指導，任務優先，著力推進縣(市、區)基層站標準化建設。從機構、隊伍上爭取編制，穩定監測隊伍;從能力建設上爭取省和地方財政支持并納入年度計劃，配齊基本的硬件設備;從監測計劃上對重點縣下達例行任務和重點任務，以“有事干”換取“測得了”;從發展目標上將分級建設與終極建設相結合，把有基礎、有需求的縣級站先扶持起來，以獎優罰劣政策促進縣級站整體達標;切實增強基層站的戰斗力、競爭力，夯實事業發展壯大的基礎。二是建立完善現代管理制度，推行與國際接軌的各項制度和方法，建立政府、部門、企業溝通協調的工作機制;體現服務于環境管理人民群眾需求的定位。三是把“技術立站、人才興站”作為轉型發展的根本，保障監測經費投入，提高各項監測業務運行效能;推動機制創新和政策傾斜，改革收入分配機制，著力改善職工待遇，充分調動職工積極性和創造性。

3.2.7 秉持公心，誠信發展

一是以社會公益性服務為宗旨，按照“合法合理、效能監督、責權一致”原則，明確各級監測事權劃分;健全全省環境監測技術指導制度、規范體系，加強技術監督的有效性，確保環境監測的統一性、規范化。二是以建立“依法監測、科學公正、廉潔高效、行為規范”誠信監測體系為目標，強抓質量管理體系建設。各級環境監測機構必須健全監測全過程質量管理體系，覆蓋布點、采樣、現場測試、樣品制備、分析測試、數據評價和綜合報告、數據傳輸等全過程并保證其有效運行。三是適宜新形勢下環保工作改革需要，按照政府指導、社會參與的原則，轉換運行機制，建立、完善公開公正的評估機制。如制訂嚴格的監測信息的質量、數量、時效、成本管理、社會反映等具體考核指標，建立健全聘請人大、政協代表監督檢查、獨立第三方審計評估和社會公眾監督體系和辦法，真正形成組織健全、程序完備、操作規范、公開透明的公益事業工作機制，促進全省環境監測事業健康、有序發展。

［1］山東省史志辦．省情資料庫 －環境保護庫［EB/OL］．(1989-12-26)［2013-5-28］．http：//www．infobase．gov．cn/．

［2］環境保護部．國家環境保護標準“十二五”發展規劃［EB/OL］．(1983-7-21)［2013-5-28］．http：//www．zhb．gov．cn/2013．

［3］中國環境監測總站．中國環境監測總站轉型發展綱要［S］．2010．

［4］鄒靜昭．中國環境監測總站站長羅毅：推進環境監測轉型發展［EB/OL］．(2009-12-25)［2013-5-28］．http：//www．022net．com/2010．

［5］環保總局令第39號．環境監測管理辦法［S］．2007．

［6］城鄉建設環境保護部．全國環境監測管理條例［S］．1983．

［7］中華人民共和國環境保護法［S］．1989．