淺議加強全國輻射環(huán)境監(jiān)測項目系統(tǒng)化管理

陳嘯炯 楊維耿

（浙江省輻射環(huán)境監(jiān)測站 浙江杭州 310012）

近年來，我國核電與核技術應用發(fā)展迅速，尤其是日本“3.11”福島核泄漏事故發(fā)生后，輿論和公眾更加關注核與輻射監(jiān)測工作，對輻射環(huán)境質(zhì)量的關注越來越高[1]。2007年實施全國輻射環(huán)境監(jiān)測項目以來，共計有136個自動監(jiān)測站、328個陸地γ 輻射監(jiān)測點、201個水體監(jiān)測點、37個海洋生物點、175個土壤監(jiān)測點和85個電磁輻射監(jiān)測點、41個核安全預警點投入運行，基本反映了全國輻射環(huán)境概況，在朝核應急、日本福島核事故等方面中發(fā)揮了巨大作用，體現(xiàn)了項目管理的必要性和前瞻性。

目前，全國共有環(huán)境保護部核與輻射安全監(jiān)管一司、二司、三司、環(huán)境保護部輻射環(huán)境監(jiān)測技術中心、環(huán)境保護部核與輻射安全中心、環(huán)保部6個地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站等8個國家級輻射環(huán)境監(jiān)管機構，31個省級輻射環(huán)境監(jiān)測機構，106個地市，初步建立由國家、省和部分地市三級監(jiān)測網(wǎng)絡體系[2]，編制人數(shù)達到1千余人。

從“十一五”初期到2013年，能力建設持續(xù)投入，資金和人員保障力度的加強，為推動全國輻射環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的發(fā)展打下了堅實基礎。但同時，如何對財政預算支出進行科學的管理和監(jiān)督，從而提高財政預算資金的使用效率和效果是一個巨大的課題。

2 全國輻射環(huán)境監(jiān)測項目管理現(xiàn)狀

全國輻射環(huán)境監(jiān)測項目覆蓋單位數(shù)量多、涉及范圍廣、相對固定，且項目年度預算經(jīng)費逐年增加。從2009年起，以績效考評為媒介，資金審計為手段，利用其為切入點，全面審查省站和外協(xié)單位項目管理和資金使用情況。從而進一步建立了以預算編制、監(jiān)督檢查、項目驗收、成果管理為主體、制度建設為約束的管理體系。

2.1 制度建設

作為項目管理的核心內(nèi)容，到2013年底，基本建立了以《環(huán)境保護部部門預算管理辦法》為中心，以其他7個制度為輔助的“1+7”預算管理法規(guī)體系。

2.2 預算編制

跨度時間長，內(nèi)容多，要求高，涉及單位復雜。經(jīng)過幾年的探索和實踐，基本形成了年底下任務，次年年初下達合同，年中項目申報，年終項目立項的預算編制體系。

2.3 監(jiān)督檢查

在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)中，利用項目官員、工作單、月度報告、督辦等一系列機制和工作程序，對項目承擔單位的進行業(yè)務指導和監(jiān)督。

2.4 項目驗收

對項目承擔單位進行驗收工作。自2011年起，對全國各單位進行財務審計，由此掌握項目執(zhí)行和管理情況，對項目進行總結驗收。

2.5 成果管理

出臺了項目成果管理辦法，明確項目預期成果，配合完成成果管理信息系統(tǒng)的建設。建立分級分類、簡明實用、指向明確、具體量化的績效考評指標體系[3]。

3 結果和分析

在環(huán)保部的管理下，各下屬單位通力合作，全國輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡初具規(guī)模，各省輻射環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)測能力得到提高，預算管理趨于模式化、常規(guī)化，主要體現(xiàn)在：

（1）預算編制有較好的科學性。預算編制整體性較高，有一定的規(guī)范性、準確性和科學性，且項目均有工作計劃、實施方案和列支標準。

（2）財務核算和會計基礎總體情況良好。有財務管理規(guī)章、項目管理等相關制度。各單位均有獨立存在的財務部門，執(zhí)行單位負責人對本單位各項財務活動全面責任。財務部門對各種財務活動進行集中管理，實現(xiàn)了財務規(guī)章制度、財務收支預決算、會計核算、國有資產(chǎn)管理，政府采購、財務控制和監(jiān)督等全面管理。

（3）成果管理效果顯著。從2009年起，對全國各省站從2007-2010年期間的項目情況進行績效考評。其中，2007年考核優(yōu)秀的有10家單位，占32%，良好的有12家單位，占39%，合格的有9家單位，占29%；2008年考核優(yōu)秀的有11家單位，占35%，良好的有13家單位，占42%，合格的為7家單位，占23%；2009年和2010年因個別原因，均共考核8家單位，其中優(yōu)秀的為4家，良好的為4家。在2013年期間，對2011-2012年的監(jiān)管和審評項目的成果進行了全面的收集和整理，為實現(xiàn)成果共享，切實提高資金使用效益打下了基礎。

（4）預算執(zhí)行率提升明顯。從2011年到2013年起，受環(huán)保部委托，兩家會計師事務所對全國部分省站和外協(xié)單位進行財務審計。3年期間，共計審計金額1.7余億元，審計單位55家次。通過財務審計，各單位經(jīng)費預算執(zhí)行率明顯提高，每年均有增加。

（5）監(jiān)督檢查進一步完善。從2013年起，環(huán)保部委托6個地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站為全國各單位的核與輻射安全監(jiān)管項目、中央污染物減排資金項目進行專項督查工作，進一步摸清了項目進展情況，提高了項目驗收質(zhì)量。

但在這樣的繁榮背后，我們也必須看到在財政管理中存在的矛盾。種種問題都制約著我國實現(xiàn)“組織網(wǎng)絡化、管理程序化、技術規(guī)范化、方法標準化、裝備現(xiàn)代化、質(zhì)量保證系統(tǒng)化”的全國核環(huán)境安全監(jiān)督監(jiān)測體系目標[4]。主要表現(xiàn)在：

（1）由于整體體制上的原因，資金的管理鏈條相對于冗長，直接會造成了資金使用效率低下、浪費現(xiàn)象嚴重[5]。從而導致編制時間緊迫，且在編制時采用簡單的增量預算法，憑以往的經(jīng)驗和主觀理解來進行編制。

（2）財務管理過于老化，部分單位對預算管理不重視。同時，預算執(zhí)行均衡性差，前松后緊，年終突擊花錢的現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響了預算的嚴肅性和權威性，存在整體或單項預算執(zhí)行率偏低等現(xiàn)象。

（3）財務整改情況效果不明顯。從近幾年的審計來，部分單位存在整改沒有具體措施、過于原則化；部分單位由于受諸多條件限制，仍存在部分事項無法整改的情況；還有個別單位對審計單位下達的審計決定不理不睬，對審計出的問題不做任何改進[6]。

4 對策和建議

面對新的形勢以及存在的薄弱環(huán)節(jié)，必須從全局的高度充分認識做好預算管理工作的重大意義，著力完善預算管理體制機制，解決預算管理工作中的突出問題，積極探索代價小、效益好、可持續(xù)的核與輻射安全監(jiān)管新路，為我國核與輻射安全監(jiān)管事業(yè)提供堅強的保障。

4.1 進一步提高對預算管理工作重要性的認識

預算管理工作是監(jiān)管事業(yè)發(fā)展的基礎保障，也是依法行政的必然要求和黨風廉政建設的重要措施，必須認識到預算管理工作的重要性。預算管理工作涉及到單位的各項業(yè)務，牽扯到各個部門，需要有專門機構、專業(yè)人員，需要有順暢的管理機制和規(guī)范的管理制度，需要有各部門分工負責、協(xié)調(diào)配合的良好氛圍。

4.2 完善預算管理體制機制，加強對項目預算編制管理和執(zhí)行

預算編制是預算管理這個系統(tǒng)工程的起點和中心環(huán)節(jié)。其質(zhì)量直接影響到預算管理水平。進一步健全管理體制，完善項目申報審查制度、項目中期檢查制度、成果驗收、績效評價制度和財務資金管理制度。提高部門預算編制、執(zhí)行的科學性、透明性，抓好預算執(zhí)行的問題。要逐步建立以成果為導向、以績效為目標的預算編制體制。同時要切實加強內(nèi)部審計工作，有效發(fā)揮免疫功能作用。

4.3 進一步推進專業(yè)化管理，建立專業(yè)化團隊

預算管理的科學化、精細化，最為緊要的是建立專業(yè)的預算管理隊伍。加強隊伍建設，一是充實預算管理專業(yè)隊伍力量，以適應快速增長的資金規(guī)模，適應預算管理科學化精細化的要求。二是提高預算管理人員素質(zhì)，各單位要加強對預算管理人員的培養(yǎng)，鼓勵預算管理人員積極參加培訓和交流活動。需要繼續(xù)提高預算管理水平和從業(yè)人員管理能力。

4.4 進一步重視績效考核和成果管理

進一步強調(diào)績效優(yōu)先，提高資金使用效益。完成重點項目的績效評價工作，及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行和預算管理中出現(xiàn)的問題，完善項目成果管理機制，通過績效考核全面強化預算管理，不斷提升項目成果管理水平。各項目承擔單位要切實轉(zhuǎn)變管理理念，大力推進項目管理體系、資金管理體系建設，不斷提高資金使用效益。

4.5 完善會計核算和憑證審核等基礎工作

建議各單位完善業(yè)務基礎資料和會計核算原始憑證，對會議費、差旅費、交通費等業(yè)務支出應明確事由和報銷規(guī)范，加強對票據(jù)的審核和監(jiān)督。針對財務與業(yè)務數(shù)據(jù)脫節(jié)、財務只核算不監(jiān)督的情況，業(yè)務部門應及時跟蹤財務數(shù)據(jù)的運行，財務部門應及時對業(yè)務部門的提供的數(shù)據(jù)進行比對和監(jiān)督。

4.6 進一步加強經(jīng)驗反饋

要加強經(jīng)驗反饋應用，提升績效管理效果。激勵與約束相結合，要把評價結果全面反饋給項目承擔單位，提升管理水平，提高資金效益；要將評價結果反饋主管部門，作為政策決策參考；要與信息公開制度相結合，績效情況接受社會監(jiān)督；要根據(jù)評價結果，完善制度、改進管理措施、降低支出成本、增強支出責任。

5 結語

不斷深化預算管理，加強財務執(zhí)行審計，逐步由差錯糾弊轉(zhuǎn)向為宏觀經(jīng)濟服務，注重從體制、機制和制度層面揭示問題、分析原因、提出建議[7]，對促進深化財政管理體制轉(zhuǎn)變，提高財政資金使用效率，提升預算經(jīng)費管理工作服務和保障能力，確保核與輻射安全監(jiān)管事業(yè)安全、健康、可持續(xù)發(fā)展。

[1]楊維耿,胡晨劍,等.淺議環(huán)保系統(tǒng)輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡現(xiàn)狀及發(fā)展策略[J].環(huán)境監(jiān)測管理與技術,2012(6):1-5.

[2]環(huán)境保護部(國家環(huán)境保護總局).1996-2010年中國輻射環(huán)境質(zhì)量報告[R].

[3]環(huán)境保護部核安全管理司,核與輻射安全監(jiān)管外協(xié)項目績效考評工作總結報告[Z].2010.

[4]黃國夫,楊維耿,等.輻射環(huán)境監(jiān)測能力評估體系設計與初步評估[J].環(huán)境監(jiān)測與管理,2012,21(1):1-3.

[5]茅英.淺談財政預算執(zhí)行績效審計的重要性[J].商業(yè)經(jīng)濟,2013(9):106-107.

[6]張霞玲.淺析行政事業(yè)單位預算管理存在的問題與對策[J].財經(jīng)界,2013，(32)：74-75.

[7]徐卓慧.預算執(zhí)行審計在政府預算管理中的作用分析.[EB/OL].http//www.sdauit.gov.cn/Section/InfoDisplay2.aspx?InfoId=813e1ccc-6277-47f2-8218-109d69ff5551,2013.