我國知識產權管理協調機制研究

厲 寧 周笑足

( 暨南大學知識產權學院，廣東 廣州 510632)

隨著創新驅動發展戰略的實施，加強對知識產權這一重要戰略資源的管理、保護已成為各國發展科技、提高核心競爭力的必然選擇［1-2］。我國通過立法和參與國際公約 (條約、協定或議定書)，建立了與國際通行規則相協調、符合中國國情的知識產權法律體系。與此相應，探索建立了具有中國特色的知識產權工作體系和執法機制，形成了行政保護和司法保護“兩條途徑、并行運作”的知識產權保護模式［3］。然而，相對于知識產權制度的建立和完善，我國知識產權管理協調機制作用的發揮始終是知識產權制度實施的“軟肋”。

1 我國知識產權管理協調機制現狀

我國知識產權管理協調機制歷經變革，形成了知識產權部門牽頭的綜合協調機制、商務部門牽頭的知識產權保護協調機制、行政執法與刑事司法銜接機制。

1.1 知識產權部門牽頭的綜合協調機制

我國根據國情和知識產權的客體類別設定管理機構，主要分布于知識產權、工商、版權、農業(林業)、文化、海關、公安等多個部門，形成了“一部門牽頭協調、多部門分工協作、地方政府負總責”的知識產權管理格局。根據國務院2008 年大部制改革方案，國家知識產權局履行協調職能有三:一是全國知識產權保護執法工作;二是組織實施國家知識產權戰略(2008 年10 月，經國務院同意，建立了國家知識產權戰略實施工作部際聯席會議制度，以下簡稱“部際聯席會議”);三是統籌協調涉外知識產權事宜。

1.2 商務部門牽頭的知識產權保護協調機制

21 世紀初始，歷次國務院組織的保護知識產權專項行動都由商務部門牽頭，成為中國知識產權管理協調機制的重要組成部分且別有特色［4］。如2004 年8 月開始的保護知識產權專項行動、2010 年10 月啟動的“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動” (通稱“雙打”)、2011 年11 月繼續開展“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作”(通稱“打擊侵權假冒工作”)，組長均由國務院副總理擔任，領導小組辦公室設在商務部，承擔日常工作。

此外，根據國務院2008 年大部制改革方案“涉外知識產權的職責分工:國家知識產權局統籌協調涉外知識產權的事宜，商務部負責與經貿相關的多雙邊知識產權對外談判、雙邊知識產權合作磋商機制及國內立場的協調等工作”，所以國家層面的知識產權談判往往由商務部(或原對外貿易部)牽頭，相關知識產權管理部門(國家知識產權局等)作為成員參加，如中美知識產權談判、中國加入世界貿易組織(WTO)有關知識產權內容的談判等。

1.3 行政執法與刑事司法銜接機制

近年來我國加強了行政執法機關與公安機關、人民檢察院保護知識產權的工作聯系。如，先后制發了《關于在查處侵犯知識產權違法犯罪案件中加強協作配合的通知》、 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、 《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》、 《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。上述《規定》、《意見》或相關制度(機制)等一定程度上是對我國現行知識產權管理協調機制的一種補充。

值得關注的是，“打擊侵權假冒工作”明確商務部為加強行政執法與刑事司法(簡稱“兩法”)有效銜接的牽頭部門。此舉雖是在打擊侵權和假冒特定領域確定“兩法”協調機制，但對我國整體“兩法”協調機制是一個創新或者突破，以往“兩法”協調機制的牽頭部門多為檢察機關。

2 我國知識產權管理協調機制不利局面

2.1 存在制度沖突

現行法律法規沒有明確知識產權協調機構及其職能，而由中編辦確定以國務院辦公廳文件形式下發，各地政府也大都仿效中央政府的做法而略有不同。

根據國務院2008 年大部制改革《國務院辦公廳關于印發國家知識產權局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》 (國辦發［2008］94 號)和2008 年《國務院關于同意建立國家知識產權戰略實施工作部際聯席會議制度的批復》 (國函〔2008〕88 號)，進一步明確了國家知識產權局的主體協調管理地位、運行國家層面相關機制的“合法化”，且職能逐漸加強。而商務部僅是在經貿層面從事涉外知識產權協調工作，從屬于國家知識產權局的“統籌協調涉外知識產權事宜”職能。盡管如此，上述商務部牽頭的知識產權保護協調機制與其職能形成“沖突”，且在工作機構和職能變化上呈現如下趨勢:

(1)領導小組成員單位逐漸增加，由18 個增至29 個。

(2)領導小組結構發生變化，增加了國家知識產權局局長為副組長。

(3)領導小組及其辦公室職能進一步突出，均為獨立設置。

(4)專項行動的領域擴大，由僅是保護知識產權，擴大到打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品。

(5)更加注重探索建立適合我國國情的知識產權保護專項行動協調管理模式。

某種程度上講，國務院關于機構設置和職能配置的文件，其權威性、嚴肅性、穩定性是職能部門依法行政的基石。但在2010 年開展的“雙打”專項行動、2011 年繼續開展的“打擊侵權假冒工作”，國務院辦公廳又以文件形式明確商務部為牽頭單位，形成“專項”文件與“權威”文件的抵觸，同時并未對國家知識產權局相關協調職能作相應的調整或說明，對國家知識產權局“法定”職能造成沖擊。知識產權管理協調實際工作中出現“雙中心”現象，這不能不說是依法行政的一種“倒退”。

2.2 管理協調能力弱化

“雙中心”現象無疑對全國雖已建立但地位不高、協調效率低下的以知識產權管理部門為“核心”的協調管理機制是一個巨大的沖擊。

首先，國家知識產權局履行協調管理職能不力，造成了協調管理“空心化”。國家知識產權局在履行“法定”協調管理職能方面一直欠缺工作載體和抓手，在知識產權保護方面也沒有對外貿易、市場流通等工作載體，賦予其管理協調職能嚴重依賴其他部門(特別是商務部)，達不到直接、預期的效果。而部際聯席會議不是真正意義上的行政協調機構，由國務院批復設置，且召集人是副部級的國家知識產權局局長。更令人費解的是，知識產權戰略制定由副總理擔任組長，實施協調機制卻由副部級官員擔任召集人，在制度設計上存在缺失。

其次，“雙中心”極易造成能量損耗。主要后果是:“雙中心”容易造成管理者、執法主體和服務對象認識上的混亂及執行中的“交錯”。 “打擊侵權假冒工作”常態化后，這種“矛盾”狀況勢必長久存在。盡管部際聯席會議通過年度“推進計劃”和年度“保護知識產權行動計劃”將知識產權保護納入其工作框架，但事實是“打擊侵權假冒工作”協調機制強于部際聯席會議。

2.3 合力難以形成

由于協調機制欠缺，在如下幾個層面難以形成合力:一是國家層面知識產權研究、政策制定協調缺失，使得在有效應對國內外知識產權領域出現的新問題時顯得有些力不從心。二是不同領域的法律法規或有相互沖突，給權利人主張權利或對權利人利益進行保護帶來不便，不利于依法、公平、合理地解決日益增多的、涉及多個知識產權領域的糾紛。三是在協助企業應對復雜國際糾紛方面各自為政，勢單力薄，給我國產業、貿易國際競爭帶來不利結果。四是知識產權與經濟、貿易、科技等政策融合、配套銜接不夠，重制訂，輕實施，不利于最大限度地引領企業創新保護發展。五是不利于統一協調我國知識產權對外的立場和觀點，在國際知識產權制度新一輪設計中難以爭得話語權，樹立中國的大國地位。六是各地專項行動牽頭單位或設于商務部門或設于知識產權部門，抑或打假部門，加之如這三個部門分屬于不同的分管領導，造成部門之間推諉、掣肘現象時有發生，難以合力推進專項行動。

3 構建高效知識產權管理協調機制的環境需求

3.1 知識產權發展趨勢

著力抓好知識產權協調管理是各國推進創新驅動發展戰略的共識。從世界范圍來看，多數國家均采用了相對統一的知識產權行政管理，如美國、日本將專利、商標一體管理。鑒于目前的知識產權協調管理(保護)機制是中國特色行政體系的一個組成部分，短期內又難以成立一個囊括所有知識產權分支部門或市場監管部門的綜合管理機構、形成覆蓋全國的行政管理體系。因此，必須完善協調機制，實行科學管理，確保高效運作。

3.2 履行知識產權保護國際義務的需求

中國入世已12 周年，迄今為止，已加入了包括《建立世界知識產權組織公約》、 《保護工業產權巴黎公約》、 《與貿易有關的知識產權協議》(TRIPs)等在內的15 個公約，它們是我國全面履行知識產權國際義務、建立相應法律法規的重要依據，同時也昭示著我國政府在承擔相應義務的過程中會賦予不同相關部門履行相應的職責，同時針對中國國情建立相應的協調機構或機制，加強國內外知識產權保護和發展的協調力度。

3.3 實施國家知識產權戰略的需求

實施《國家知識產權戰略綱要》，建設創新型國家，須面對我國國情，科學建立我國知識產權管理協調機制，形成有力、高效和高度集成的局面，使知識產權真正服務于經濟、社會和文化等建設。 《綱要》在指導思想中提出“科學管理”，在戰略重點中提出“健全知識產權執法和管理體制。加強司法保護體系和行政執法體系建設。深化知識產權行政管理體制改革，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的知識產權行政管理體制”。可見，知識產權協調管理機制是實施國家知識產權戰略的重要環節，同時也進一步指明了該機制形成的努力方向。

3.4 企業發展的需求

《國家知識產權戰略綱要》戰略目標之一是“企業知識產權管理制度進一步健全”。企業除了按照現代企業制度要求，建立符合企業自身特點的、能提高市場競爭力的知識產權制度外，還必須有良好的行政環境。從節約辦事成本、提高工作效率、知識產權信息采集利用、企業參與知識產權社會責任體系建設角度出發，須減少多頭管理和形成統一高效的協調機制，助力企業參與國際競爭。

3.5 政府主管部門、司法機關工作實際需要

知識產權行政管理部門分散、省級以下機構級別設置零亂的管理體制問題日漸突出，迫切需要整合行政資源形成合力。知識產權審判方面，知識產權民事、刑事、行政案件分別由民事(知識產權)、刑事、行政審判庭審理，需探索協調機制，促進刑事和民事案件裁判標準和尺度的統一，提高知識產權司法保護專業化水平。完善“兩法”銜接機制，更是協調管理機制的核心內容和重要環節。

4 科學建立我國知識產權管理協調機制

4.1 以依法行政為基石，建立符合我國特色的知識產權管理協調機制

必須在國家層面從依法行政角度進一步審視知識產權統籌協調職能的劃分。全國人大有關國務院機構改革方案的決定及國務院關于各部門職能劃分的規定［5］，必須“依法”執行。即便是因專項工作需要調整職能如開展“雙打”專項行動，也應充分考慮國家知識產權局初始職能的設定，并對其原承擔相關職能的地位作出界定，否則必然造成實際工作的混亂和行政效能低下。

4.2 國家知識產權局應充分履行“部際聯席會議”和“法定”的統籌協調職能

從國家知識產權局承擔職能的歷史沿革看，其地位和職權在不斷加強，并肩負“部際聯席會議”牽頭單位職責，應在從事計劃、研究、調研等“軟”的工作同時顯示出應有的“強勢”協調職能，創新工作方式，落實“部際聯席會議”賦予的“指導、督促、檢查有關政策措施”的職能，依靠國務院出臺一系列有力措施加強戰略的推進。

4.3 探索建立更有效的知識產權行政管理模式

(1)通過試點探索建立更有效的知識產權行政管理模式。深圳市通過立法和機構改革，將工商行政管理、質量技術監督、知識產權、食品安全監管、價格監督、“打假辦”等部門合并為市市場監督管理局(市知識產權局)，該模式值得總結推廣，但同時要考慮深圳的特區性質及其普遍意義。

(2)加快建立更有效的知識產權“兩法”銜接機制。出臺權威性文件，明確知識產權“兩法”銜接機制的牽頭單位，建立相應的聯席會議制度和工作規則，加快知識產權“兩法”銜接工作信息共享平臺建設。并將“打擊侵權假冒工作”的“兩法”牽頭協作機制納入“部際聯席會議”內容。

(3)探索建立知識產權管理調機制的有效工作載體和抓手。主要工作有:一是將各職能部門的城市(園區)、企事業試點示范工作進行合并，建立綜合考評體系。二是盡快建立統一的知識產權工作平臺，在政務公開、維權打假、涉外服務方面進行統一規劃和建設。三是加強知識產權保護分類指導和服務。四是做好對接服務協調工作，充分發揮集體管理組織、行業協會和版權中介機構作用。

(4)建立國內外知識產權非政府組織與企業的溝通協調機制。充分發揮非政府組織力量擴大協調管理機制的輻射力。建立與中國企業聯合會、中國外商投資企業協會、各知識產權社團(協會)等的密切聯系，拓展工作渠道，落實工作制度。組織有關知識產權主管部門、協會和內外資企業就知識產權保護工作進行溝通、交流，形成維權援助合力。依托企業、社團力量探索建立開展全國知識產權保護志愿者活動機制。

(5)建立企業海外知識產權維權協調機制。要充分發揮中央和地方政府兩個積極性，聯合進出口貿易額較大的省份或城市，集成外經貿、知識產權、駐外辦事機構的力量，建立相應的協調機構、知識產權預警機制和工作網絡，為企業海外維權提供有力支撐。協調各部門指導和協助我國企業處理對外經貿關系中的重點涉外知識產權糾紛，推動企業知識產權海外維權中心試點。

(6)加強科技創新的知識產權協同管理。以實施戰略性新興產業重大工程和一批重大產業化示范項目為載體，推進知識產權創造和運用。建立國家科技計劃和重大專項知識產權組織工作體系，完善國際科技合作項目知識產權保護措施。探索建立國家科技計劃所形成的科技成果、知識產權、技術標準等的發布機制。完善國家科學技術獎評審標準中的知識產權評價辦法和跟蹤評估機制。做大做強知識產權服務機構，開展重大經濟科技活動知識產權評議機制試點工作，為經濟和科技活動決策提供支撐。

［1］厲寧. 知識經濟時代國家專利發展戰略研究［M］.北京:知識產權出版社，2002，(10).

［2］甘紹寧. 知識產權決勝城市未來［M］.北京:知識產權出版社，2011，(3).

［3］田力普. 知識產權與改革開放30 年［M］.北京:知識產權出版社，2008，(12).

［4］魏小毛. 加強知識產權保護探索長效機制建設［N］.中國知識產權報，2012 -04 -20，3.

［5］《中華人民共和國國務院組織法》. (1982 年12 月10 日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過1982 年12 月10 日全國人民代表大會常務委員會委員長令第十四號公布施行).