不能用城市化思維指導城鎮化實踐

◎江喜科

作者為蘇州科賽集團董事長

在中央和地方把城鎮化作為推進中國經濟發展最重要引擎后，城鎮化已成為中國當下最熱門的詞匯。在這種情況下，人們對什么是城鎮化和城市化理應有準確的認識和解讀，這樣才能把握城鎮化和城市化發展過程中各自的規律，采取不同的舉措推進本地本區域城鎮化和城市化的發展。但從目前的情況看，許多人對城鎮化和城市化的概念以及相互之間的異同還沒有搞清楚，在表述上還比較混亂，這必然導致在推進城鎮化過程中，用城市化的理念搞城鎮，用城鎮化的理念建設城市，出現城鎮不像城鎮，城市不像城市的四不像現象。

弄清楚什么是城鎮化與城市化，以及它們之間的聯系與區別非常重要。這關系到城鎮化的成敗，是推進城鎮化過程中必須首先要解決的問題。

城鎮化與城市化的聯系與區別

學界對城市化與城鎮化的概念理解和使用確實比較混亂。比如廣義的城市和狹義的城鎮概念是基本相同的。許多專家認為，城市化與城鎮化是一個意思（Urbanization）。中國城市與區域規劃學界和地理學界在南京召開的“中國城鎮化道路問題學術討論會”上，曾明確指出城市化與城鎮化為同義語。中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英就提出：城鎮化與城市化沒有根本區別，如果翻譯為英語，二者是一回事。筆者對此不敢茍同，且不說城市與城鎮本身就有的區別，把由于英語詞匯的缺乏造成的翻譯局限，來否定中國城鎮化與城市化的不同，是非常不妥的，是一種盲目用西方的城市化思維套用中國問題，不了解中國國情的表現。

城鎮化和城市化確實有許多共性，有著千絲萬縷的聯系。比如它們都是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，是一個農業人口轉化為非農業人口、農村地域轉化為城鎮地域、農業活動轉化為非農業活動的過程。對照中央各種文件對城鎮化的表述，以及當下城鎮化的語境和詞意，筆者認為，城鎮化的內涵要比城市化廣泛，城鎮化應包含中小城市的城市化，城市化是城鎮化過程中的高端發展形式；但城市化卻不包括城鎮化。城市化是城鎮化的終極發展目標，城鎮化是城市化的基礎和蓄水池。

城市化與城鎮化的區別也很明顯。主要有這樣三個方面：

一是兩者所處的階段和特點不同。城鎮化是城市化的過渡階段和初級階段，絕大多數的城市都是由城鎮逐步發展起來的，是先有城鎮而后再有城市。從這個意義上來講，城鎮化是避免中國過快城市化，防止城市病的一個廣闊的緩沖地帶，是解決中國現有城市公共服務承載能力薄弱，緩解城鄉二元體制造成嚴重社會矛盾的重要途徑。從現實來講，城鎮化比城市化更符合中國的國情、民情，更具人性化和親和力，能更好地解決城鄉居民生活、就業、住宅等問題，進城農民與城鎮的融合度要遠高于融入城市的程度。

二是兩者輻射的范圍和方向有區別。城市化所涉及的區域基本上是大中型城市城區以及周邊的城鎮，它以地市級及以上城市市區為中心，向下輻射延伸，但止于縣鎮；城鎮化所涉及的區域要比城市化寬廣得多，不但包括小型城市和城鎮，而且還包括鄉村，以及農村社區。它以縣市級及以下縣鎮城區為中心，向上擴展到城市，向下延伸到鄉村。

三是兩者的內涵和主要任務有側重。城市化是一個終極概念，而城鎮化是一個發展中的概念。城市化是國際上通用的說法，而城鎮化是一個具有中國特色的詞匯。城市化的綜合性和輻射性要更強，要努力形成資金、信息、人才、物流和通訊等五大流；而城鎮可以側重某幾個方面，形成特色即可。城市化要解決的首要問題是戶籍制度的改革與公共服務體系的建立等，城鎮化要解決的首要問題是基礎設施的建設與產業的導入和培育。城市化一般不負責周邊鄉村的發展，而城鎮化必須解決城鄉發展一體化的問題，必須讓農民（居民）在城鎮化過程中實現公共服務均等化、收入多元化和居住環境生態化。

綜上所述，不論城鎮化還是城市化，都是推動中國經濟加快發展的重要平臺，它們之間既有聯系，又有交叉和重疊，更有區別，是相輔相成，相得益彰的關系。既不能把“城市化”片面理解為主要發展大中城市和城市群；也不能把“城鎮化”片面理解為僅僅是發展小城鎮和小縣城。

城鎮化原有發展模式走到盡頭，逆城市化現象顯現

通過改革開放三十多年的發展，我國的城鎮化率從1978年的17.9%，增加到2012年的52.57%，其速度和規模均為世界之最，這的確是非常不容易的。但從我國城鎮化的發展過程分析，我國城鎮化的發展路徑具有政策性、階段性和不可持續性，如果不改變當下城鎮化的發展模式，城鎮化率就會在今后幾年內達到高峰期，并出現嚴重的“逆城市化”現象。我國城鎮化率能達到目前這樣的水平主要通過三種途徑：

一是流動人口開放政策松綁國人身份，增強了人員流動的活力。計劃經濟時代，人是“組織人”、“單位人”，實行城鄉隔離，人被人為畫地為牢。在單位不同意的情況下人是不允許流動的。不論是工農士學商，出門辦公住宿均要開單位（包括機關企業事業單位和農村公社生產隊等）證明和介紹信，注明所辦事項和在外停留天數，違反規定要受到處罰。沒有當地戶口更不能在當地工作。許多人因此一輩子沒出過遠門。改革開放后流動人口政策逐步放開，人從單位人變成社會人，人可以自由流動，可以根據自己的意愿不受阻礙地外出打工、旅游和投親訪友。人的身份的松綁使得人員流動大量增加。由于對城市的渴望，同時也為了改善自己的生存條件，許多人因此背井離鄉，大量涌向城市，在城市里創業，辦企業、打工，既解決了農村剩余勞動力的出路問題，也使得城鎮化率迅速提高。但如今，隨著城市生活成本的提高，農民工對城市流民生活的厭倦，這種由于人口流動政策松綁帶來的人口城鎮化將會逐步減弱。

二是國家戰略任務的轉變推動城鎮化率的提高。從“以階級斗爭為綱”轉變到“以經濟建設為中心”后，我國開始從一個農業大國走向工業化國家道路，以農為主轉為以工為主，“無農不穩、無工不富、無商不活”口號響徹中國大地。各級政府開始將大量的資源從農村匯聚到城市。在商品嚴重匱乏、貿易不充分的年代，大量的小商品不論優劣，像雨后春筍般從中國大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一樣渴求投資。由于城市聚集了各種人才和發展要素，投資不怕沒有回報，地不怕賣不出去，只要攤起城市大餅，開發就能跟上。什么開發區，工業園區，科技園，物流園，能否落地不需要科學安排，產業與自然資源的配置與銜接是否合理也不需要深入研究，這種現象就如飲鳩止渴，必然導致虎頭蛇尾。由于政府在政策導向上重城市輕農村，重工業輕農業，重速度輕質量，矛盾逐步顯現。在滿足消費需求后，流動性過剩現象已越來越嚴重，缺乏科學性、經濟性和合理性的開發區成了眾多地方政府的包袱，影響了城鎮化的進一步推進。

三是土地財政在城鎮化過程中起到了主力軍作用。土地財政也是中國的一大創造，許多地方的土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。自有了土地財政收入，許多地方政府財大氣粗，于是指點江山，造城建鎮，把大量的財政資金用在了區域開發上。應該承認，土地財政對推進中國工業化、城市化進程，對推動中國城市基礎設施建設，加快城鎮化速度發揮了積極重要的作用。正是中國特殊的土地制度安排及土地財政，為中國改革開放以來持續的經濟增長提供了重要保障。但隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后新型城鎮化和可持續發展的障礙。對于土地財政今后的去向，我不贊同一些專家認為的“應逐步退隱歷史舞臺”。我認為，土地財政今后一個時期還將發揮作用。因為，完全沒有土地財政的支持，僅僅靠稅收來建設城市基礎設施是沒有可能性也不可行。關鍵是要對土地財政體制機制進行改革和創新。比如引入市場機制，用土地財政引導和配套民間資本投資投入；改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，把土地經營職能分解出去；改革征地拆遷制度，合理補償失地農民損失，或變直接補償為產業技能扶持，變輸血為造血；國家對土地收益的使用支出，要公開透明，嚴格規范，杜絕政績工程、面子工程和寅吃卯糧等短期行為。

近年來，伴隨經濟危機的到來、經濟下行壓力的加大以及在城鎮化過程中積累的不可持續因素，本來還比較遙遠的逆城市化現象已開始露出端倪，應引起高度警惕。據新華網報道，浙江全省“農轉非”數量從2004年的57.7萬人降到2009年的18.9萬人，降幅高達67%。杭州、義烏、桐鄉等地有200多名公務員把戶口遷到農村。浙江東陽市江北街道2012年有300余人辦理“非轉農”，南馬鎮則有近千名大學生“非轉農”。從現象分析，近年出現的逆城市化主要表現在這樣幾個方面。

第一，民工回潮，大學生返鄉，企業出現“民工荒”“招聘難”。高昂的城市生活成本和不夠人性化的各項政策，使得農民工和部分困難家庭大學生難以融入城市。一旦家鄉有擇業機會，他們會義無反顧地回到家鄉務農、經商、辦廠或繼續打工，成為逆城市化的第一撥人流。

第二，被媒體喻為“鬼城”、“空城”的城市成規模出現。究其形成原因，主要有二：一是一些新城缺乏產業和人氣，二是一些老城出現資源枯竭和產業凋敝。人進不去，又留不住，城鎮化必然衰退。

第三，一些三、四線城市框架拉的很大，土地開發強度高，但土地利用率極低，每平方公里居民數量遠低于平均水平。這些城市的開發區規模都不小，交通路網都已布好，然萬事俱備只欠“人”，已完成征地拆遷任務的寶貴土地長年擱荒，不但對推進城鎮化毫無益處，而且還造成國家資源和農村耕地的巨大浪費。國務院發展研究中心副主任韓俊曾公布過這樣一組數據：北京土地開發強度高達

57%（城市建設用地占國土面積之比），上海53%，深圳47%。而香港只有23%，巴黎只有21%，日本三大都市圈開發強度只有16%。

出現這種情況的原因很多，但其中一個重要原因是前面提到的用城市化思維指導城鎮化開發。蘇北一些地方的城鎮化，就出現了這種后果。在江蘇，蘇南模式很成功。江蘇省委、省政府為了縮小全省各地發展差距，加快蘇北發展，號召蘇南支援蘇北，這是很英明的。但蘇北一些城市在拉開城市框架后，卻人煙稀少，一片荒涼，城鎮化的成效不佳。為什么？原因就在于套用城市化的模式搞城鎮化。由于基礎設施投入大，地價越賣越高，政府又不愿讓利，企業和民間資本都被嚇走。蘇南經濟發達，工業基礎雄厚，城市對鄉鎮的輻射帶動能力強大，走的一直是城市化的發展道路。用蘇南在改革開放初期成功的工業化、城市化模式，去指導蘇北當下的城鎮化，必然會出現攤大餅、開發效益低和產業不足等問題。這種現象不僅表現在蘇北，其實全國各地普遍存在。

尊重規律，突出特點，因勢利導推進城鎮化

城鎮化的推進標志著人類社會的進步，城鎮化是歷史交給我們這一代人的歷史使命。要實現有中國特色的新型城鎮化，就必須與舊有的城市化發展理念模式、制度機制區分開來。城鎮化既要尊重規律，更要因勢利導，既要突出個性，又要與其它領域和戰略互動發展。城鎮化不但要與工業化、信息化和農業現代化互動，城鎮化也要與資源配置市場化、政府職能轉化和農民觀念變化共進。城鎮化與城市化有一個最大的不同，就是城鎮化的門檻低，農民參與性強，傳統勢力與農耕文化烙印深厚。搞得不好，也會出現城鎮不像城鎮，農村不像農村的現象。要打造一個符合中央提出的以人為核心的有質量的城鎮化，就要首先改變農民落后的生產方式，繼而改變其生活方式，最后改變其思維方式和行為方式。為此，必須做好兩方面的工作。

一方面，必須按照資源的承載能力因地制宜做好頂層設計和前期策劃。

城鎮化建設絕不能腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里。要事先做好周密的調查研究和大量的前期準備工作。城鎮化建設必須在尊重自然規律的基礎上進行。資源的狀況決定產業的發展前景和規模。產業要做得多大？能承載多少人口？需要什么樣的服務功能與設施，都要綜合起來考慮，它們之間是緊密聯系相輔相成的關系。許多地方建新城就栽在這里，沒有多少資源，卻硬要上一個新城，結果由于人氣和產業的不足成了鬼城、空城。所以要根據大自然賦予擬開發區域的資源稟賦，包括經濟發展狀況、地域面積和人口狀況、自然資源礦藏狀況、社會人文歷史底蘊等，進行策劃和規劃設計。對可以盤活的存量有多少，可以做大的增量有多大，最后能夠拉大的總量是多少，都要做到心中有數。對投入產出、投資回報的路徑要非常清楚。

新型城鎮化必須要先策劃后規劃，先產業后基建。科賽集團在多年城鎮化實踐中創造的“策劃”與一般的策劃不同，它的全稱是“用市場化推進城鎮化的一攬子解決方案”，內容包括與項目地領導干部價值觀的對接和開發觀念的統一；包括明確定位與功能，政策研究和設計，產業選擇和導入，融資渠道搭建和三農問題解決方案等。它的方法是把地方政府五年發展規劃，產業發展規劃，土地利用總體規劃和城市建設規劃等結合在一起形成策劃方案。這樣做出來的策劃由于提升了城鎮的定位，抓住了城鎮建設中的“魂”，突出了城鎮的特色和個性，又具有較強的可操作性和落地性，一般都能受到地方政府的高度認同。好的策劃方案對城鎮化開發來說，雖沒開工就已成功了一半。

另一方面，必須按照市場經濟的規律和要求設計制度創新機制。

長期以來，城鎮化主要由政府主導，用計劃手段推進。由政府經營的城鎮化，往往重GDP考核輕生態建設，重短期政績輕百年大計，存在嚴重的長官意志和短期行為。由此形成的體制機制自然是為計劃服務，排斥市場，比如由國家和國企壟斷土地一級開發，排斥和歧視民間資本，導致民營企業進入城鎮化領域障礙重重等。近年中央雖提出鼓勵民間資本進入城鎮化領域，但相關政策配套包括融資待遇等沒有松動。其深層原因在于，地方政府不愿放棄因主導經營嘗到的甜頭，一些利益集團不愿放棄不勞而獲、少勞多獲或以壟斷而坐享豐厚利潤。

黨和政府看到了問題的嚴重性。于是，十八屆三中全會提出要處理好政府與市場的關系，把市場地位從基礎性作用提升到決定性作用。但對中央而言，難題不僅在于提出市場化理念，更在于破解地方政府迷戀城市經營的迷局，打破利益集團錯綜復雜的格局，制定完全符合市場機制發揮作用的體制機制。國家城鎮化規劃方案的出臺一再難產，相信其中的重要一點是還不符合中央領導的要求，沒有真正體現市場主導地位。筆者認為，有關部門要貫徹落實好中央精神，制定好體現市場主導的城鎮化體制機制，坐在辦公室里是編制不出來的，必須深入基層和城鎮化建設的一線作長期調研，才能發現市場主導情況下會碰到的問題和難題；不但要向基層政府領導干部了解情況，更要向企業特別是城鎮化建設的主體民營企業、農民以及社會各界了解情況，因為他們才是市場的真正代表。要像中央懲治腐敗一樣出重拳，杜絕和減少城鎮化過程中地方政府的行政壟斷、短期行為、排斥市場、歧視民企等行為，這也是貫徹落實政府職能轉變的最佳契機和重要平臺。政府消除短期行為，做好服務，企業必然會減少投機行為，放心投資，從而有效推動城鎮化沿著可持續的方向發展。