論公私協力的公法救濟模式及體系現代化*——以擔保國家理論為視角

鄒煥聰

（江蘇大學文法學院，江蘇鎮江212013）

一、公私協力引發公法救濟難題

全球化、信息化時代公共事務日益復雜多變，具有內在結構缺陷的政府壟斷公共事務的弊端已日益凸顯，官僚制政府對日趨多樣的公共需求越來越難以滿足，公共事務陷入了“不可治理性”的危機。面對此種情景，西方世界掀起了公共行政改革或行政現代化的浪潮，而其中公共事務的民營化成為這一改革的核心主題，但是，政府真正全然放棄行政任務的“完全民營化”仍然屬于少數，絕大多數的民營化方案，采取游走在“單純組織私法化”和“任務完全民營化”兩個民營化光譜極點間的模式，例如公權力委托、行政助手、特許經營等模式，因而“任務部分私人化”（即公私協力）現已成為各國立法及實務最普遍采行的民營化模式。①參見詹鎮榮：《民營化法與管制革新》，臺北元照出版公司2005年版，第3-4 頁。

公私協力作為一種新治理模式在當代中國的興起，不僅是一場意義深遠的公共行政改革運動，而且更是契合了國家治理體系和治理能力現代化的本質。然而，公私協力也引發了對其公法救濟的難題。在傳統的治理體系中，行政法調整的法律關系是行政主體——行政相對人之間的兩面關系，公法救濟呈現出給付救濟的特色。隨著公私協力的發展，行政法調整的社會關系演變為公共部門——私人部門——社會公眾之間的三面關系，特別是在我國提出推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，作為國家治理體系現代化重要組成部分的現行公法救濟制度無法滿足調整三面社會關系的需求。一方面，從公法救濟的模式上看，基于救濟給付的傳統行政救濟法是否仍然適應以公共服務擔保為導向的“混合行政”、如何根據行政法背后的擔保國家理論圖像變遷積極發展出新型的公法救濟模式以發揮公共福祉增進的功能等等，另一方面，從公法救濟的機制和制度上看，基于傳統公私對立基礎上的傳統公法救濟體系是否要做出某種調適、基于擔保國家尤其是國家擔保責任理論所發展的公法救濟體系如何實現現代化以便更好地促進公私協力的良性發展等等，諸如此類的難題的回答與解決，不僅成為公私協力有效治理的重要前提，而且也為公私協力的公法救濟現代化提供了新的路徑選擇。

二、救濟擔保：公私協力的公法救濟模式轉型

在公私協力中，由于存在公私法的區分，其法律救濟自有公法救濟與私法救濟之別。而公法救濟系指個人、法人或者其他組織的合法權益受到公權力侵害或可能受到侵害時的防衛手段和申訴途徑，也是通過解決公法爭議，糾正、制止或矯正公權力侵權行為，使得受損害的合法權益得到公法上的補救的制度。公法救濟具有主體的公權力性、公法爭議的具體性、救濟對象的公法性等特點，各國公法救濟主要包括行政復議、行政訴訟、刑事訴訟、國家賠償、違憲審查、訴訟外替代性糾紛解決機制（ADR）等途徑。鑒于本文主旨，筆者將著重分析公私協力對行政訴訟等公法救濟機制帶來的挑戰以及我國行政訴訟等公法救濟如何進行調整應對。②實際上，從擔保國家及國家擔保責任的視角分析，公私協力對國家賠償機制也構成了挑戰，有關制度需要重構。參見鄒煥聰：《國家擔保責任視角下公私協力國家賠償制度的構建》，《天津行政學院學報》2013年第6 期。

與傳統公共行政由政府壟斷不同，公私協力系公私部門合作治理原有公共部門履行的公共任務，這對傳統公法調整國家行政的狀況構成巨大的挑戰，需要尋找新的理論“地圖”，探究公法背后的政治理論及國家理論新圖像。誠如英國學者馬丁·洛克林所言，“考察公法與政治理論之間的關系有助于在公法領域挑戰教條式的客觀主義并且激發一種健康的、批判性的研究精神”，③[英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務印書館2013年版，第49 頁。要實現對公私協力這種“公私混合行政”的公法救濟，毫無疑問應該考察公法協力救濟蘊含的政治理論。在這個方面，德國擔保國家理論可謂是密切聯系公私協力治理的最優分析工具。所謂“擔保國家”，系指國家就公共任務不親自執行，轉而由私人部門執行公共任務時由國家擔保私人部門執行的國家模式。它是探討國家角色、責任與任務而形成的國家模型。有別于傳統由國家自己擔任公共任務的執行者之角色，擔保國家系指國家就公共任務，如基礎建設或公共服務之提供，不親自執行，轉而與私部門共同承辦公共任務，但此共同承辦，并非就任務之執行彼此分工，而是國家不再優先以其原有科層化行政運作為模式，改采取寬泛之任務理解，且以“私部門執行公共任務，國家擔保私部門執行”之模式，確保任務可以順利完成。④參見許登科：《德國擔保國家理論為基礎之公私協力法制——對我國促參法的啟示》，臺灣大學2008年博士學位論文，第40 頁。由此，國家角色轉變為擔保者的角色，以擔保公益或公共任務實現的功能適當的框架與條件，或者說，國家完成從“提供者”到“促進者”的角色轉變，并負有擔保國家的任務。可以說，擔保國家圖像為我們分析公私協力中的國家與私人，或者說公共部門與私人部門之間的關系提供了新的背景和基礎。從責任或角色的角度分析，擔保國家是一個運用國家責任理論并以責任要素（責任分擔與責任層級化）為核心的國家。責任分配是對公益責任的分配，是對國家與私人各自對公益實現的責任，這對于國家界定國家與私人的角色以及整合兩者的角色與功能具有重要意義；同時這也在一定程度上改變了私人地位。擔保國家還以實現責任、保障責任和承接責任等不同責任類型來詮釋國家之角色、任務與功能，并籍以詮釋國家權力行使的正當化。⑤參見胡博硯：《保障國家的概念在德國的發展》，《玄奘法律學報》2009年第11 期。其中，國家擔保責任具有特殊的地位，為各類責任的上位概念，對于完善國家責任和促進公私協力具有重要的意義。德國學者認為，公私伙伴間之責任分擔／共同，系指私人承擔部分或全部之執行責任，而國家則應確保其合秩序之履行，此即為擔保責任。⑥[德]Jan Ziekow：《從德國憲法與行政法觀點論公私協力——挑戰與發展》，詹鎮榮譯，《月旦法學雜志》2010年第180 期。也就是說，國家或公共部門在公私協力中不再承擔履行責任，而是承擔確保私人履行公共服務時的公益擔保責任。這一國家擔保責任的思想是擔保國家理論最為核心之所在，需要落實到包括公法救濟在內的各個法治環節。

擔保國家的新理論特別是國家擔保責任的新思維為詮釋公私協力法治擔保提供了重要前提。為了更好地規范和約束公私協力，筆者提出了“救濟擔保”這一新的救濟模式。該模式不僅體現了國家擔保責任理論在司法權理論和救濟理論中的具體內涵，而且也提出了制度革新和具體化制度的要求。從理念上、性質上、結構上、過程上等多個角度來看，擔保國家背景下公私協力的公法救濟實現了轉型。不僅如此，面對公私協力對行政訴訟以及國家賠償兩大公法救濟帶來的挑戰，我國行政法只有積極應對，促進有關制度的不斷更新，才能從根本上對公私協力進行合法、有效的法律救濟。從擔保國家理論出發，公私協力對公法救濟帶來了挑戰，同時也給公法救濟的轉型和革新帶來了機遇。

第一，從理念上看，這一創新是從“救濟給付”發展到“救濟擔保”。在傳統的救濟制度中，司法救濟當然不可或缺，但是，由于在不同國家理論下，其司法權的定位未必相同。在給付國家理論主導下，國家積極作為，擔負其各項社會福利和有關服務，政府事必躬親，承擔了大量繁重的公共任務，而私人則無法參與到公共任務之中。在這種給付國家背景下，司法權也呈現出積極主動的功能，甚至違反不告不理的被動性原則而主動介入到各類爭議之中。這種積極介入到各類爭議的司法救濟模式，可以稱之為“救濟給付”。這種“救濟給付”模式在當今擔保國家下已經顯得不合時宜。美國學者喬迪·弗里曼曾經提出，公私合作帶來了美國行政法的新發展，把當代治理描述為“混合行政”體制最為合適。質言之，行政是一項以多個不同主體之間（如行政機關、私人公司、顧客、非營利組織和專業協會）相互作用為特征的事業，這種共同的治理事業要求具有一個靈活、便利的政府觀念，即國家必須有能力在混合體制中扮演多重角色：經紀人、溝通者、監督者、執行者和合伙人等等。任何一種主體的結合形式，只要被證明可以最好地實現利益最大化，并將特定公私安排帶來的風險降至最低，國家在混合行政中的首要作用就是促成這種結合形式的介入。⑦[美]喬迪·弗里曼：《私人團體、公共職能與新行政法》，晏坤譯，載《北大法律評論》第5 卷第2 輯，法律出版社2004年版，第520頁。為此要適合國家角色的轉換，包括司法權在內的國家權力都應該進行重新的定位。擔保國家不僅要求立法者針對公私協力中私人執行公共任務進行框架性立法，要求執行者具體化國家擔保責任，而立法者和執行者是否遵循國家擔保責任、有無違憲或違法的情形，則需要接受司法審查。與“救濟給付”不同的是，筆者主張的“救濟擔保”模式，是一種被動性、公法擔保型、協商合作型救濟程序模式。具體而言，首先，“救濟擔保”是一種被動性的救濟模式，即回歸到司法被動、中立的立場。其次，它又是一種私法救濟優先、公法擔保型的救濟模式，在公私法都能救濟的情形下盡量通過民事救濟解決；如果私法救濟無效，則國家要使用公法承擔擔保救濟責任。當然有關法律已經對公法私法救濟模式進行了規定，則自然按照法律規定即可。最后，它還是一種協商型、合作型的救濟模式，要通過大量的協商對話進行有關爭議的解決。這種“救濟擔保”對于各種公私協力都具有普遍的適用力，特別是對社會主體本著合作社會的理念就社會公共事務或國家事務與國家或政府進行合作共治的社會合作管制引發的救濟尤為重要。⑧參見鄒煥聰：《社會合作管制：模式界定、興起緣由與正當性基礎》，《江蘇大學學報（社會科學版）》2013年第2 期。如果有關爭議發生后，能夠自我調解、自我解決則無必要進行行政訴訟，而當這些途徑無效時，則要視情形采取包括行政復議、行政訴訟、行政賠償等在內的公法救濟。

第二，從性質上看，這一創新是從公私法救濟分立發展到公私法救濟合作。在傳統的救濟制度中，公法救濟與私法救濟猶如兩條平行的軌道，沒有交集、難以合作。對于大陸法系國家而言，進行法律救濟首先的問題就是判斷是否屬于公法救濟或私法救濟的范圍。“除刑事案件以外，大多數民法法系國家的普通法院的管轄范圍基本上限于私法之爭。有關行政行為有效性或性質的爭執（如拒絕簽發或撤銷商業許可）涉及公法問題，在它們的制度中將由一個具有獨立系統的行政法院解決。”⑨Peter H. Schuck，Foundations of Administrative Law，New York: Oxford Press，1994，p.339.而如今，基于民營化和合作治理而開展的公私協力新型活動，不斷侵蝕著公法、私法截然劃分的“鴻溝”，公私法救濟道路逐漸融合。從合作治理的角度看，公私協力不僅帶來了公私權力的混合、行為法律性質的融合，而且也導致公法救濟與私法救濟的合作。正如美國學者所言：“共同治理體制中的司法審查，在對公私安排帶來的危險加以制約的同時，應該鼓勵公私合作……法院有必要提供原則的靈活性以容納新的公私混合體制。”⑩同前注⑦，喬迪·弗里曼文。與公私協力這種典型的混合行政相適應，公私協力的救濟方式也是混合救濟、合作救濟。比如對于社會合作管制這種公私協力而言：爭議發生后，一般首先通過自我協商調解、內部化解等私法救濟來解決沖突，由于自我救濟程序簡單、當事人自愿接受，所以它是各方樂意采行的方案；與此同時，如果自我協調失敗，那么公法救濟無疑應該介入，以免公法價值的喪失。為此，對于公私協力的救濟不能再陷入公私法救濟對抗的泥淖，而應該走向公法救濟與私法救濟良性合作的大道。可以說，這種合作治理下的救濟制度是一種合作型救濟，它在主體、途徑、方式多方面展開——從解決主體上看，不僅包括傳統國家或政府機關實施的救濟，而且擴展到社會組織依法進行的救濟；從救濟途徑上看，不僅包括行政復議、行政訴訟、行政賠償等，還應將自我調解、民事仲裁等多種途徑包括在內；從救濟方式上看，不僅包括法律法規規定的責令履行責任、賠償、補償等正式機制，還包括自我協商、談判、譴責、公布等非正式機制。當然，如何處理公私協力中的公法救濟與私法救濟合作關系，需要創新有關機制，完善有關法律制度。

第三，從結構上看，這一創新是從“線型結構”對峙發展到“三角（平面）結構”互動。有關救濟結構問題，它實際上包括了兩大問題：一是參與解決爭議的主體結構，主要涉及由單一的司法機關來處理還是由多元的主體來處理；二是處理的爭議關系結構，主要涉及傳統的行政機關與相對人之間的爭議還是包括公共部門、實現公共任務的私人部門以及作為相對人的公眾之間三面關系的爭議。對于前一問題，在傳統的結構中，救濟機制的主體處于中立的地位，對整個機制的運行起主導作用，而當事人處于對峙的關系，在對抗式的程序中尋求最大保護；而隨著協商民主的興起，各國公法救濟機制中協商性不斷提升，參與性不斷增強，開始出現“多元協商”的救濟結構，比如英美法系國家大量存在的ADR 制度（當事人可以要求采取某一形式的方法）、法國的調解專員（有行政機關以外的第三人處理）、日本的苦情處理（處理主體眾多）等。?參見韓春暉：《現代公法救濟機制的整合——以統一公法學為研究路徑》，北京大學出版社2009年版，第124-126 頁。這些制度實際上根據公私協力具體情形可以靈活加以運用。對于第二個問題，許多公私協力具體行為關系結構實際上已經突破了傳統公法只關注行政機關與相對人之間爭議的做法，而是將公法規范延展到履行公共任務的私人主體，導致三面法律關系及其爭議——公共部門、承擔和實現公共任務的私人部門之間的爭議、承擔和實現公共任務的私人部門與作為相對人的公眾之間的爭議、作為相對人的公眾與國家的爭議都納入到公法的視野。由此，如果這些方面發生爭議，那么這三面主體之間的爭議都要考慮到，要對權利義務的所有法主體進行整體性觀察，主體之間的關系向多邊關系發展，而訴訟結構也從傳統的“線型結構”對峙發展到“三角結構”互動。

綜上，“救濟擔保”模式完成了對“救濟給付”模式的超越，實現了對公私協力的公法救濟轉型，是契合公私協力治理特殊情形的現代公法救濟理論模型。

三、公私協力公法救濟體系現代化的路徑選擇

在某種程度上說，包括行政訴訟、國家賠償等體系在內的公法救濟體系的現代化，與國家治理體系的現代化具有同構性，它們是一體兩面的關系。而實現國家在公私協力中的治理體系現代化，意味著要實現公私協力公法救濟體系的現代化。實際上，無論是國家治理體系的現代化，還是公私協力公法救濟體系的現代化，其關鍵都在于實現法治化，使治理活動在法治的軌道上運行。筆者認為，要從以下方面實現我國公私協力公法救濟體系的現代化。

（一）按照修正后的法律關系理論實現全方位的救濟

與一般行政法律關系只存在行政主體——行政相對人兩面法律關系不同的是，公私協力的法律關系存在三面關系，即公共部門與履行公共任務的私人部門的關系、履行公共任務的私人部門與公眾的關系以及公眾對履行行政任務的私人部門之關系。盡管這三者之間的關系及地位問題可以立足于組織法角度來分析，但是其中背后的法律關系理念具有普遍的意義，同樣可以用以分析公私協力復雜的救濟制度。有的學者在分析公私協力救濟時試圖運用德國的“雙階理論”（或“兩階段理論”），將政府職能合同外包的公共給付分為是否給予給付和履行授益之細節兩部分，?參見楊欣：《論政府職能合同外包中的公法約束》，《法學論壇》2007年第5 期。但是，實際上雙階理論即使在德國也有被替代的趨勢，所以，筆者首先對這種觀點進行評論，在此基礎上論證法律關系理論的優勢所在。有關雙階理論，它源自于國家對公民的補助貸款；由于補助貸款行為屬于私法行為，公民不得對其提起行政訴訟，而向民事法院起訴，卻又因私法自治、契約自由而獲敗訴判決，致使公民幾無救濟途徑可言。雙階理論系在私法性質的補助貸款法律關系之前，加入行政處分性質的同意決定，形成“行政處分+私法契約”模式。詳言之，在第一階段，行政機關對當事人的貸款申請，首先在公法上以行政處分作同意或拒絕的決定，行政機關作出同意的決定后，在第二階段，那么與受補助人締結私法性質的消費借貸契約，實際發給貸款補助，因此，公民對于行政機關是否給予貸款的決定不服的，可提起行政訴訟，請求權利保護。德國“兩階段理論”在補貼事務中提出，之后被推廣到其他相關領域，特別是公共機構和設施準入。由于兩階段理論希望突破長久以來只對補貼行為進行私法解釋，借助行政行為使作為批準決定的發放貸款決定受公法的約束，特別是置于基本權利保護和私法控制之下，所以得到很快的贊同和推廣，不過，由于批準之后的貸款合同是一種杜撰、將原本統一的社會關系分成兩個法律關系和救濟途徑以及兩個階段的關系值得懷疑等，兩階段理論遇到了很多困境。?參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第423-429 頁。由此可見，盡管其思維頗具可取性，但是雙階理論并不能為公私協力的公法救濟提供良好的理論支持。

臺灣有學者試圖對雙階理論加以修補，在“行政處分+私法契約”模式之外，發展出“行政處分+行政契約”之新型態。雙階理論以“行政處分+私法契約”為典型，其部分原因在于：典型的行政契約以代替行政處分為主要類型，雙方互負給付義務之雙務契約，亦以行政機關給付“作成特定行政處分”為原則，是以，于平等地位上提供給付之雙階理論第二階段，即無行政契約適用余地。惟公私協力以履行國家任務，成為時代趨勢，在擇定民間業者之階段固為行政處分，但將行政任務委托民間業者執行，則是否能將其全部視為私法契約，則不能一概而論。詳言之，雙階理論之第二階段，如行政機關系將國家之公權力授予民間業者實施，則應解為行政契約，方符合前述公私法契約區別之理論，則雙階理論即有必要調整為“行政處分+行政契約”之新型態。?參見董保城：《臺灣行政組織變革之發展與法制面之挑戰》，臺灣行政法學會主編:《國家賠償與征收補償/公共任務與行政組織》，元照出版公司2007年版，第234 頁。臺北“高等行政法院”曾經對于高速公路電子收費系統（ETC）所作出的判決，即采“行政處分+行政契約”的見解，并受到諸多學者的支持。但盡管將公私協力中的公共部門與私人部門之間的契約擴展包括公法契約和私法契約兩種形式，仍未囊括其他行為方式，比如事實上的公私協力等；更為重要的是，無論是“行政處分+私法契約”模式還是“行政處分+行政契約”新型態，都還是局限于公共部門與私人部門之間的關系，而沒有將視角擴展到私人部門與公眾的關系以及公共部門與公眾的關系。而后者的關系對于公私協力而言，更加具有實際意義。如果要對公私協力構建救濟制度，就要正視所有主體之間可能發生的爭議。筆者認為應在揚棄雙階理論基礎上，引入法律關系理論來分析公私協力中的多方法律爭議問題。

實際上，法律關系理論也是來自于德國，雖非全新的理論，不過由于它與國家擔保責任理論存在內在的關聯（都探究兩個以上主體之間關系，但就特定事務所扮演的角色或者任務范圍、義務而言，需要國家擔保責任理論來彌補），因此成為分析特許經營、公共服務外包及公權力委托等民營化型公私協力的法律約束的最優工具。簡言之，法律關系理論最初是針對行為形式理論觀察模式的不足而提出的理論。該理論將規制對象放寬到整體法律事實中“與行政有關”的所有法主體，并將視角觸及到三面法律關系主體、行為多樣性（如私法行為及非形式行為的運用）、程序的狀態取向以及法規范的發展等有關法律問題。?張錕盛：《行政法學另一種典范的期待：法律關系理論》，《月旦法學雜志》2005年第121 期。筆者在此試圖運用法律關系理論這個新視角來分析公私協力的全方位救濟問題。傳統的典型法律關系是由行政主體與行政相對人兩面關系構成。雖然從這種架構來看，公私協力特別是民營化型公私協力仍然以公共部門與私人部門兩分法的構架及兩面關系架構為前提，但是，公私部門在公私協力中交錯形成了三面關系。假若僅僅將傳統的公法制度適用于三面關系的有關爭議，勢必導致對這種三面關系及其爭議復雜性的忽視，而且也與公私協力實際情形不符。以公權力委托或日本學者所稱的“委任私人行使行政權限（特許）”為例，?值得注意的是，日本學者所謂的“特許”并不是一般所認為的“特許經營”，而是實際上等同于“公權力委托”，即將公共權力委托給企業等私法組織等來行使。參見[日]米丸恒治：《私人行政——法的統制的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學出版社2010年版，第28 頁。它們之間三面法律關系的爭議就極為復雜。

首先，公權力委托人與公權力受托人之間的法律爭議，主要包括以下爭議：通過法律法規、合同或其他方式而導致的公法上委任或信托關系爭議；公共部門對私人部門的監督所導致的爭議；私人部門對公共部門的請求權受侵害而導致的爭議；私人部門違反法定或約定對公共部門的義務而產生的爭議；等等。各種爭議均應納入到行政訴訟的范疇之列，因為它們從根本上說都是公法上的關系。就公共部門與私人部門之間的法律救濟而言，傳統意義上的所謂特別權力關系理論已經不具有妥當性。該理論認為，私人部門與公共部門之間的法律關系屬于傳統的特別權力關系，與其有關的爭議，法院不能提供權利保護。但是，將公權力委托人與公權力受托人之間的關系視為特別權力關系已不妥當，且該理論在大多數國家實際上已被拋棄。

其次，在私人主體與廣大公眾之間，其法律爭議主要包括：承擔公共任務的私人主體侵害相對人的實體或程序權利而產生的爭議；承擔公共任務的私人主體侵害作為公法消費者權利而導致的爭議；承擔公共任務的私人主體違反行使其他公法上權力而產生的爭議；公眾或相對人要求賠償引發的爭議；等等。對此，因為公權力委托行使過程中對公眾或公法消費者作出有關活動是基于公共部門與私人部門之間的公法上的法律關系作出的，所以，“特許者的行為如果以公法上的行為形式進行，那么可以將特許者作為被告提起行政訴訟。這種情況下，特許者以自己的名義進行活動，屬于《行政法院法》第78 條意義上的具備當事人資格的團體或行政廳”。?[日]米丸恒治：《私人行政——法的統制的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學出版社2010年版，第47 頁。當然，公權力委托的公法性質較為容易判斷，其法律救濟也不是難題，但許多公私協力的救濟遠非如此容易，許多爭議都處于灰色地帶。

最后，公權力委托人與廣大公眾之間的爭議包括公權力受托人無法提供公共產品（或公共服務）或者發生其他損害無法承擔時國家與公眾之間的法律爭議；公眾對國家不履行監督職能而引發的有關法律爭議等。由于在公權力委托人（或國家）與公眾之間并無直接的行政行為、契約等顯性的法律關聯，人們往往會誤認兩者之間沒有任何關系，或者是“虛擬的爭議”。但是，從擔保國家、國家擔保責任的理念出發，公權力委托人（或國家）在公權力委托中雖然并不執行具體的行政任務，但是它最終是行政任務的擔保人。如果履行行政任務的私人無力提供公共產品或公共服務，或者發生私人履行行政任務導致其他損害等事件時，那么國家應該及時介入和監督，對廣大的社會公眾承擔其由于私人部門無力提供公共產品或公共服務而導致的一切責任。也就是說，具體到公權力委托的具體公法救濟實踐來說，如果私法救濟途徑無法實現公眾對承擔行政任務的私人主體的權利救濟，那么此時國家應該及時介入，提供包括行政訴訟、國家賠償等公法救濟方式來彌補公權力受托人所造成的損害。就國家擔保責任的法理而言，國家與公民之間仍存有爭議發生的基礎。根據德國行政法院的一般見解，國家不得因將公行政任務托付給私人，而避開已存在之人民要求給付或要求對其給予作無瑕疵裁量決定的公法上請求權。但“給予給付請求權”轉變為“使獲得給付的請求權”，也就是對私人給付主體施加影響。給付受領人對國家主張有此種影響權存在且要求其執行而提起的訴訟，得尋求法律途徑為之。最重要的例子，要屬地方自治法上，請求進入公共設施之請求權。?參見Eyermannn：《德國行政法院法逐條釋義》，陳敏等譯，臺灣地區“司法院”印行2002年版，第236-237 頁。

可以說，以國家擔保責任理論修正后的法律關系理論為我國完善公私協力的公法救濟制度指明了方向。比如在特許經營中，同樣存在著三方法律關系，包括公共部門與特許經營者的關系、特許經營者與公眾的關系以及公共部門與公眾的關系。但是，目前我國出臺的有關公用事業特許經營的地方性法規、規章等大多沒有對其救濟途徑進行全面規范，當然由于立法權限問題，有的立法也無權規定，目前只有北京、河北、深圳等地的地方性法規或規章對市和區、縣人民政府及其有關行政主管部門作出的具體行政行為或者收回特許經營權的決定這兩種情形，規定了特許經營者申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。比如《北京市城市基礎設施特許經營條例》第33 條規定：“特許經營者對市和區、縣人民政府及其有關行政主管部門作出的具體行政行為，認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”又如《河北省市政公用事業特許經營管理辦法》第28 條規定：“收回特許經營權的決定由主管部門書面通知特許經營者。特許經營者可以在收到書面通知后30 個工作日內提出書面申辯或要求舉行聽證會。特許經營者要求舉行聽證的，主管部門應當組織聽證。特許經營者對收回特許經營權的決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。”但是令人遺憾的是，這些現有的規定只是規范了特許經營者對公共部門的救濟權利，卻忽視了特許經營者與公眾之間以及公共部門與公眾之間發生爭議時的救濟途徑。根據法律關系理論，很有必要對三面法律關系可能發生的爭議和侵權及時作出規定，防范于未然。不僅如此，還要按照當今國家擔保責任的新理念，努力彰顯國家或公共部門這一擔保人的地位，完善國家或公共部門與公眾之間無直接行為鏈接的爭議解決機制。這必將成為未來立法或修法中有待大力加以解決的重大課題。

（二）構建對非型式化公私協力的公法救濟擔保機制

筆者認為，根據公私協力是否具有法律依據，公私協力可以劃分為型式化公私協力行為與未型式化公私協力行為。行政委托（公權力委托）、特許經營等都可以說是型式化公私協力行為的典型形態；政府參股、社會合作管制、公共服務外包等都是比較典型的未型式化公私協力行為的具體形態。對于這兩種公私協力，法律救濟的情形不盡一致，即使各種型式化公私協力行為之間的法律規制密度、種類也未必相同。由于公權力受托人依照法律規定直接授予或給予法律授權等，可以自己名義對外獨立行使權力，并在私人行使公權力時具有行政主體資格，所以一般而言，對于公權力委托“首先應利用現行法上以行政處分或公權力行使為前提之行政救濟制度”。?[日]米丸恒治：《公私協力與私人行使權力——私人行使行政權限及其法之統制》，劉宗德譯，《月旦法學雜志》2009年第173 期。而對于特許經營，目前也有少數地方性法規或規章對有關訴訟途徑進行了規定，盡管不盡完善。因此，這些型式化公私協力行為需要遵循法律法規所規定的救濟渠道，不過這并非本文所要探討的重點內容。

對于未型式化公私協力行為而言，雖然沒有法律法規或規章的規定，但是非公職主體實際上單獨或與國家一起行使著國家公權力或社會公權力，那么此時如果發生爭議，應該按照何種訴訟方式進行訴訟呢？國家在其中是否就放任不管呢？答案是否定的。以社會合作管制作為典型的非型式化公私協力行為為例，它實際上在德國等國家以“國家規制的社會合作管制”的方式得以大力展開，但是從擔保國家的觀點看，社會合作管制并非毫無界限，毋寧仍然需在國家所設置的法制框架內運作才具有正當性和合法性。社會合作管制本身并非目的，而是實現公私合作的一種手段，因此由社會組織甚至個人等社會主體作為管制國家或社會公共事務對于法學的意義，絕非國家解除管制、撒手不管，而是在國家與私人之間進行責任分配和責任階層化，同時要兼顧第三人的基本權利保障以及公共利益的維護。為此，社會合作管制的主體地位判斷對于訴訟地位的判斷已經不再那么重要，更應該重視的是社會合作管制主體行使公共權力的功能強度：如果行使公共權力的功能強度很強，那么該私人主體應該作為行政訴訟的被告；如果行使公共權力的功能的強度很弱，那么該私人主體應該作為民事訴訟的被告（同時該私人也可以提起民事訴訟）。有鑒于此，傳統的訴訟類型一刀切的做法可能于實務無益，關鍵要看社會合作管制中私人主體行使公共權力的功能強度。由此產生的問題是如何判斷這種功能強度。如果無法判斷出功能強度，那么筆者基本主張應該提起行政訴訟，不僅因為它實際行使了公共權力，而且因為行政訴訟的特殊規則對于約束公私協力更為有效，也更能體現擔保國家的理念，從而一并解決由此發生的國家賠償問題。

實際上，對于社會合作管制主體“公私混合體”及其行為的定性不準，往往導致司法介入的困難。比如，在當下中國，對于社會合作管制主體的司法監督依然呈現出一種“模糊”甚或“缺失”的狀態。究其緣由，一方面，在司法介入的過程中，社會合作管制主體時而以實施公權力的行業管理者之身份來規避民事法律制裁，時而又以民主自治社團之身份來擺脫行政法律規制。事實上，不少社會組織（法律法規授權的組織除外）往往由其一家行使公、私兩家的權力，無疑加大了司法介入的難度。另一方面，如果司法機關面對私人主體與實現公共任務主體這一“公私混合體”，因無法擺脫“公私法域絕然對立”這一桎梏，自然無法演化出有效的控制機制。?參見馮之東：《社會公權力的司法救濟與民間化——以公私法域交融背景下的足球協會為研究個案》，《南京大學法律評論》2010年秋季卷。為此，對于社會合作管制主體雖然是私人主體，但是在行使權力的功能強度很強時，其行為應該視為“行政行為”，所以也要受到如同與行政行為一般的司法約束；而若行使權力功能強度很弱時，則提起民事訴訟。然而，無論私人部門被提起民事訴訟或行政訴訟，國家在其中都負擔保者的最終責任。

（三）整合基于公私協力行為性質的公私法救濟途徑

雖然公私協力都要通過行為來表現出來，但是公私協力行為嚴格來說并不等同于公私協力；公私協力系指公、私部門之間為了合作完成公共任務而平等地進行協商、談判、合作所形成的所有正式與非正式的行為總稱。由于公私協力行為實際上是一種集合的概念，從性質上說，它包括了公法行為、行政私法行為、私法行為以及性質難以定位的行為，盡管從數量上而言后兩者遠比不上前兩者。公私協力行為的復合法律性質不僅革新了傳統的公法、私法二元區分的理論，而且給傳統的單一救濟制度帶來了嚴重的挑戰。為此，根據擔保國家理論，結合公私協力行為性質，需要整合公私法救濟途徑。

1.公法或私法性質的公私協力行為：一元化公法救濟或一元化私法救濟

與一般行為一樣，公私協力行為發生爭議后，其權利救濟的路徑不外乎私法救濟和公法救濟。作為與傳統行政行為存在種種差異的另類行為，公私協力行為到底是遵循一元化救濟，即在私法救濟和公法救濟兩者間選擇其一，還是實行二元化救濟，即既適用私法救濟，又可能實行公法救濟呢？關于這一問題，中外理論和實務尚處于不成熟的探索階段，并且觀點不一，頗有爭議。筆者認為，對于公私協力行為的救濟，首先要看能否具體區分行為的法律性質，即在同一的公私協力行為中，根據不同的法律關系可以提起不同的訴訟，比如就特許經營而言，由于特許經營契約系公私法雙重性質的行為，所以要實行由性質主導的私法、公法二元化救濟，而對于特許經營者與公眾之間的私法爭議則只能進行民事訴訟救濟。對于公權力委托而言，無論是公權力委托人與公權力受托人之間，還是與公眾之間的爭議，由于它們均以公法屬性為行為特征，所以相對人對之如有爭執，自應循公法救濟途徑謀求解決。

2.公法私法雙重性質的公私協力行為：“私法救濟優先、公法救濟擔保”的二元化救濟

對于雙重性質的公私協力行為，其法律救濟從理論上說可能存在一元化救濟或二元化救濟的理論爭議。前者是指對于該類公私協力行為發生爭議，要么進行私法救濟，要么進行公法救濟；后者則指對于該類公私協力行為發生爭議，既可能進行私法救濟，又可能進行公法救濟。在我國臺灣地區，對于民間活動運用的行政私經濟活動，因介入行政處分及契約之形成，所以行為的救濟得視爭議事項遵循民事訴訟（含調處）及行政爭訴（含申訴）之途徑處理，如政府采購法和促進民間參與公共建設法即是。筆者認為，無論是一元化私法救濟救濟還是一元化公法救濟，都是無視該類公私協力行為復雜性的，只觀察到硬幣的一面，不免遁入私法以逃避司法審查或者無視該類行為的混合行政狀況，而二元化救濟的觀點則需要避免將統一的事實現象分割成公法及私法兩個領域，以免陷入“法學上之虛構”。筆者曾經對于作為雙重性質的公私協力行為，認為要在堅持統一法律事實的前提下，具體考察行為目的行政性和手段私法性之間關系和比重，并由占主導地位的性質決定該爭議的訴訟路徑——如果其目的行政性占主導地位，應該將由此引起的糾紛納入行政訴訟；反之，如果手段私法性占主導地位，應該將由此引發的糾紛納入民事訴訟。?王太高、鄒煥聰：《論給付行政中行政私法行為的法律約束》，《南京大學法律評論》2008年春秋合卷。但是，問題在于目的行政性與手段私法性之間往往無法判斷何者占主導地位，所以絕大部分行為均被推定為公權力行為。在此，筆者認為，根據擔保國家理論的新思路，要對公私協力行為實行私法救濟優先、公法救濟擔保型的二元化救濟，即在公私法都能救濟的情形下盡量首先通過民事救濟解決，如果民事訴訟等私法救濟無效，則由公法救濟制度對當事人承擔擔保救濟。總之，這種新的救濟方式，不僅是對于公法、私法救濟制度之間關系重新認識的結果，而且是基于合作治理理念的邏輯演繹的結論。

需要指出的是，如果對雙重性質的公私協力行為進行公法救濟，行政訴訟調解是一個可選擇項。在國家治理體系現代化以及擔保國家理論背景下，作為政府等公共部門與私人部門之間、私人部門與廣大公眾之間的協商、合作、和解本應為題中之義。與之相適應，構建以解決公私協力中公私各方之間的“行政爭議”和促進官民關系和諧為宗旨的行政訴訟調解制度亦為大勢所趨。為此，除了要修改《行政訴訟法》有關行政訴訟不能和解的規定之外，還應該完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。對于公私協力中的爭議，行政訴訟調解尤其要注意：在調解主體上，行政訴訟調解不僅包括人民法院，而且囊括與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織，以及具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人；在調解范圍上，行政訴訟調解雖然除禁止情形外的案件均可調解，但是切勿以調解逃避司法審查；在調解程序上，行政訴訟調解要建立一套的程序規則，特別是遵循合法、自愿以及有限調解的原則；在結案方式上，行政訴訟調解應由雙方當事人達成調解協議。

3.無直接鏈接而產生的爭議和無法定性的公私協力行為：公法救濟

在公私協力蓬勃發展的當今，公私協力所涉及之行為類型，已非傳統的行政行為或行政處分所能涵括。在公私協力行為中，不僅包括行政行為，而且涵蓋了行政私法行為、私法行為甚至性質不明的行為，并且這些行為可能同時存在于同一公私協力之中。如就特許經營而言，它存在著許多性質不同的行為，其中公共部門與特許經營者之間的特許經營協議是公法私法雙重性質的契約，特許經營者與公眾之間的契約則是私法性質的契約。公法私法雙重性質的契約與私法性質的契約的救濟途徑是不同的。無論公私協力行為的性質多么復雜，總可以歸類到公法、私法或者行政私法之列，但有些行為的性質判斷卻非易事，需要運用新的理論來定位和救濟。這里值得注意是以下兩類爭議。

一是無法定性或者性質不明的公私協力行為。對于社會合作管制行為這種新的另類的公私協力行為，雖然可以另定公法行為的判斷標準，但是目前似乎很難一概將之定為公法行為。對此，有學者指出，由于公私協力行為適用范圍廣泛，類型眾多，難以進行完整的定義，更不易區分在何種情況下，應將公私協力行為所締結之契約定位為行政契約；并應不分公私協力行為是否涉及公法、民法、政府采購法，甚至公司法等領域，一律在行政程序法中予以必要的規范；其具體方式是脫離在既有的行政契約法制下，架構公私協力合作契約的治理模式，甚至在行政程序法中另定一節予以規范。?吳志光：《ETC 裁判與行政契約——兼論德國行政契約法制之變革方向》，《月旦法學》2006年第135 期。此種行政契約之改革模式，與法國公共建設契約的理念頗有相似之處。法國行政契約法制范圍廣闊、運作靈活，素為學界討論的熱點話題。將公私協力行為向行政契約方向靠近，似乎成為一種新的研究方向。?同前注?，董保城書，第234 頁。其可貴之處在于看到公私協力行為的復雜性以及受到國家公法約束的必須性，體現了擔保國家的思維，但是它仍然局限在行政契約這一狹小的范圍內，而且具有濃厚的理想主義色彩。

二是國家與公眾之間并無直接的行為或契約相鏈接而產生的爭議。對于這類爭議，國家在其中不負履行責任，與公眾也不直接發生法律關系，但是，正如擔保責任理論所揭示的那樣，國家應該負擔保責任。比如電信基礎設施系滿足民生基本需求的設施，以前由國家負責提供，而今采取公私協力方式進行提供，從而形成了國家（行政機關）——提供需求給付之私人、給付滿足對象所構成的三角關系。而作為給付滿足對象的人民，若無法由私經濟場域中獲得適當的生存需求之滿足時，是否、如何以及多大程度上得向國家主張需求滿足目的之實現呢？在此涉及的是擔保行政任務之發展，甚至擔保國家圖像逐漸明朗化后，國家對于給付滿足對象的人民，是否仍負有原先其自為履行相關給付任務時之滿足人民相關需求的義務。此等義務是否隨著國家退居擔保立場而有所改變呢？其關鍵仍在國家在憲法上所負的義務及其范圍為何。假如國家籍由任務民營化的方式轉移人民任意承擔的給付義務，其內涵之實現仍屬憲法所設定之國家目標或是課予國家義務時，即便是國家合憲地將該等行政任務轉移由私法主體為主，亦不當然影響國家在憲法上的義務。以基礎民生需求而言，若所謂生存照顧任務屬于憲法上社會國原則所支配并課予國家擔保義務者，則無論國家是否自己提供該生存照顧行為，均仍負有憲法上終局的需求滿足義務，人民自仍得享有憲法相關保障。此外，國家與給付滿足對象間存有擔保其需求獲得滿足的關系，亦應屬為公法關系。?蔡宗珍：《從給付國家到擔保國家——以國家對電信基礎需求之責任為中心》，《臺灣法學雜志》2009年第122 期。也正基于公法關系或公法性質的考慮，筆者認為對國家與公眾之間并無直接的行為或契約相鏈接而產生的爭議，應該納入行政訴訟等公法救濟途徑。

（四）發展與公私協力模式相符的新型行政訴訟種類

我國目前尚未實現真正意義上的行政訴訟類型化，訴訟類型數量過少、劃分粗糙以及不承認法官通過個案實踐的創造即是非類型化的集中表現；這個格局的形成既是我國行政訴訟整體上的強制性制度變遷模式的必然結果，同時也與傳統的行政行為形式論的局限性、以撤銷訴訟為中心的立法結構的限制和粗放式學術研究的負面效應息息相關。?參見章志遠：《行政訴訟類型構造研究》，法律出版社2007年版，第15 頁。但是，隨著行政任務的急劇變化以及國家與社會關系的合作趨勢更趨明顯，國家為了實現公共任務，不僅采用傳統的手段，而且大量使用民營化、公私協力等新型手段以及其他無法形式化的多種手段。行政任務的繁重預示著行政權運用的空間日趨擴大，行政審判權的范圍將進一步拓寬、行政訴訟的類型也進一步細致化。而公私協力新型活動方式的興起預示著司法救濟的具體方法也需要隨之作出調整，有必要在立法上針對不同表現形式的爭議設置相應的救濟方法，從而編織出一張嚴密的司法救濟之網。

1.實現公私責任分配，構建與公私協力適應的行政公益訴訟

公共部門與私人部門合作完成公共任務的公私協力，不僅僅被廣泛使用于行政任務領域，而且也存在于諸如檢察、審判等其他公共領域發展的可能，比如西方所謂借“私人檢察官”力量來彌補國家資源不足的情形已經不在少數。可以說，與公私協力的基本精神緊密契合的訴訟類型首先應該是行政公益訴訟。按照擔保國家理論，行政公益訴訟實際上是在行政訴訟類型上對公共部門與私人部門進行了適當的責任分配，集中表現在提起訴訟的原告資格上不再限于與之具有直接法律關系，而是其主體范圍不僅可以是作為公共部門的檢察機關、行政機關等，更可以是廣大的社會公眾——公民、法人或其他社會組織。雖然依據被訴對象或客體的不同，公益訴訟可劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，但兩者的區分僅具形式上的意義，因為在現有的訴訟制度框架內對民事公益訴訟已經提供了相關的救濟渠道，而且民事公益訴訟論者主張行政程序前置的觀點實際上還不如實行行政公益訴訟那樣經濟以及符合我國行政訴訟法的基本精神。

所謂行政公益訴訟是作為公民、法人或其他社會組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政訴訟，具有以下特點：原告是非法律上的直接利害關系人；訴訟的對象是公共權力部門；訴訟的目的是為了維護公共利益；訴訟的功能具有明顯的預防性質；判決的效力未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。?參見王太高：《論行政公益訴訟》，《法學研究》2002年第5 期。結合公私協力，行政公益訴訟的原告包括了與自己權利無直接法律利害關系的公民、法人或其他社會組織、行政機關以及檢察機關等；訴訟目的也是為了維護公共利益；訴訟的功能具有明顯的預防性質；判決的效力及于所有享有原告資格的人。其訴訟對象（被告）未必是傳統的公共權力部門，只要行使公權力，無論是公共部門、還是私人部門，原告都可以對他們進行行政公益訴訟。此外，公私協力中的行政公益訴訟起訴條件可歸結為：公私協力主體的行為違法使公共利益受損；必須存在一個能夠代表公共利益的訴訟主體（原告）；代表公共利益提起公益訴訟的主體與公私協力主體的作為或不作為無直接利害關系；必須有法律的特別規定。對公私協力主體提起行政公益訴訟，需要在原告資格、起訴條件、司法審查的范圍、舉證責任以及其他程序等方面對我國《行政訴訟法》進行修改完善，以全面體現擔保國家的責任分配的思想。

2.圍繞國家擔保責任理念，優化其他行政訴訟類型之構造

正如有學者指出的，在擔保國家中，國家由公共任務的“執行者”轉變成為公共任務“擔保者”；為了使國家能夠扮演善盡職責之擔保者角色，而非僅僅是單方面由公共任務撤退脫離者的形象，國家仍有監督及促進私人公共任務履行之責任。?林明昕：《擔保國家與擔保行政法——從2008年金融風暴與毒奶粉事件談國家角色》，載吳庚教授七秩華誕祝壽論文集編輯委員會主編：《政治思潮與國家法學——吳庚教授七秩華誕祝壽論文集》，臺北元照出版公司2010年版，第17 頁。而這種“監督”和“促進”的責任不僅表現在立法和執法上，更要表現在司法救濟及其類型構造之中。

第一，要完善給付訴訟和確認訴訟。公私協力的大力推行，意味著服務型政府理念的更加深入人心，意味著政府治理和行為方式的革新。更好地為廣大公眾給付更好更多的公共產品和公共服務已經成為公私協力的時代要求。在沒有司法壓力的情形下，政府部門不作為引發的有關爭議勢必大幅增加，給付訴訟完全有可能取代撤銷訴訟而成為行政訴訟類型新的中心。正如德國學者在分析行政任務的變化對于行政訴訟類型的意義時所言：“這就使得一直鐵板一塊的訴的種類系統開始松動——它已經開始排斥僅僅專注于點對點調整的撤銷之訴和義務之訴，并使給付之訴和確認之訴獲得了重要性，因為這兩類訴就上述那些新型行政方式而言，顯得更加靈活。”?[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第17 頁。由此可見，給付訴訟以及確認訴訟的興起并非偶然，實際上與擔保國家理論有關擔保給付理念的轉換與行政任務的變遷息息相通。給付訴訟，是請求法院命令行政主體做出具體行政行為以外的給付行為，通常為財產的給付或非公權力行為的非財產性給付行為，而根據給付訴訟標的的不同可以將其分為財產給付之訴和非財產給付之訴。?馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第139-140 頁。我國《行政訴訟法》第69 條第1 款以及《國家賠償法》對行政賠償的范圍、行政賠償請求人、賠償義務機關以及行政賠償的程序等各方面作出了具體規定，現在的問題是要對賠償范圍過窄、賠償程序等制度進行完善。而所謂確認訴訟是行政相對人要求法院確認處于爭議狀態的具體行政行為是否無效、違法以及行政法關系是否存在的一種訴訟形式。雖然確認訴訟有利于解決爭議，有助于落實國家賠償制度，但是，為了更好地體現擔保國家理論，需要對我國司法解釋中增加的這一制度進行完善，比如原告范圍的擴大、訴訟標的的擴展等。

第二，要新增課予義務訴訟。擔保國家的圖像意味著國家或政府角色的轉變和重塑，從公共任務的履行者轉變為公共任務的擔保者。特別是要針對公私協力中私人主體不履行公共任務或拒絕履行公共任務的情形，承擔監督和保障責任。為此，除了完善上述給付訴訟和確認訴訟之外，還需要根據實際情形新增行政訴訟類型。在日本，所謂課予義務訴訟系指在行政機關應當作出一定的處分但沒有作出時，或者在基于對行政機關請求一定的處分或裁決的法令作出申請或審查請求的情況下，該行政機關應當作出該處分或裁決的訴訟。?參見江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產權出版社2008年版，第528 頁。它可以分為直接型課予義務訴訟與申請型課予義務訴訟。課予義務訴訟作為體現國家擔保責任的行政訴訟類型，具有訴訟救濟以及使人民利益盡快得到終局解決的優點，應該作為公私協力中重要的行政訴訟類型。可以說，課予義務訴訟特別適合公共任務承擔主體由國家轉為私人而可能導致的不履行或拒絕履行公共任務的情形，對于促進公共任務承擔體積極履行職責，具有重要的司法制約功能。為此有必要引入這一新行政訴訟類型并結合公私協力加以改良和完善。

四、結 語

公私協力是實現公私部門合作治理公共事務的最新模式，是國家治理體系現代化的重要組成部分，其最終目標是為了實現公私合作共治。但是，作為一種治理模式，無限生長的公私協力也給既有的公法理論和公法救濟體系帶來了挑戰，需要根據公私協力的特殊性實現公法理論與制度的革新。國家在公私協力中的責任轉變，與其蘊藏的國家圖像轉換相伴而行；與之具有同構性的是，當代公法救濟的轉型，與其背后的國家模型變遷關聯互動。為此，一方面，我們要借鑒德國擔保國家理論及圖像，著眼于國家在公私協力中不是公共任務的履行者而是公共服務的擔保人這一角色與責任變遷，從理念上、性質上、結構上等多個方面具體化建構公私協力的公法“救濟擔保”模式。另一方面，要根據擔保國家模型下的“救濟擔保”模式，追尋三面法律關系理論下的全方位救濟；同時非型式化公私協力的救濟擔保機制構建，要基于行為性質的公私法救濟途徑整合以及不同模式下新型行政訴訟種類的發展等路徑，實現我國公私協力的公法救濟體系的現代化。