刑事立案監(jiān)督工作的問題與對策

文◎嚴奴國

刑事立案監(jiān)督工作的問題與對策

文◎嚴奴國*

近年來，隨著刑事立案監(jiān)督工作力度不斷加大，檢察機關(guān)糾正了一批有案不立、有罪不究、以罰代刑的案件，刑事立案監(jiān)督工作取得了明顯的進展。但從實效上來看，刑事立案監(jiān)督工作仍然面臨諸多問題，較突出的有兩個方面：

一、偵查機關(guān)立而不偵、偵而不結(jié)的的現(xiàn)象依然存在

實踐中，檢察機關(guān)監(jiān)督立案后，偵查機關(guān)仍存在立而不偵、偵而不結(jié)的問題。究其原因主要有四個方面：

一是因為有關(guān)立案監(jiān)督的規(guī)定缺乏保障性措施。檢察機關(guān)監(jiān)督立案后，偵查機關(guān)出于認識上不同等原因，存在抵觸情緒，雖然不得不立案，但怠于偵查，而法律既沒有明確規(guī)定偵查機關(guān)消極偵查應(yīng)承擔的法律后果，又沒有賦予檢察機關(guān)有效的督促手段，導(dǎo)致案件偵查遲遲不能得到實質(zhì)性進展。

二是因為沒有形成有效的協(xié)作配合機制。由于偵查的相對封閉性，檢察機關(guān)監(jiān)督立案后很難掌握案件的進展情況。而實踐中，偵查機關(guān)的案情反饋機制、檢察機關(guān)的提前介入機制、偵檢雙方的信息溝通機制等或尚未建立，或沒有很好地落實，如果偵查機關(guān)與檢察機關(guān)對立案標準的理解存在分歧，或者偵查機關(guān)認定的事實與檢察機關(guān)認定的事實存在差異，可能導(dǎo)致在偵查方向上把握不準，立案后的偵查效果不盡如人意，使案件不能及時偵結(jié)。

三是因為檢察機關(guān)監(jiān)督立案的重點不突出。實踐中，基層檢察機關(guān)因種種原因，監(jiān)督立案的案件多為盜竊和偶發(fā)性搶劫等輕微刑事案件，由于警力有限，偵查機關(guān)對此類案件往往重視程度不夠，導(dǎo)致破案效率不高。

四是因為檢察機關(guān)跟蹤監(jiān)督不力。根據(jù)最高人民檢察院、公安部《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》，監(jiān)督立案后三個月未偵查終結(jié)的，檢察機關(guān)可以發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，而實踐中檢察機關(guān)很少運用這一手段，多數(shù)情況下監(jiān)督立案后就不再過問，對公安機關(guān)辦案的督促力度明顯不夠。

二、檢察機關(guān)存在片面追求立案監(jiān)督數(shù)量的問題

由于考評機制的不盡科學，加之存在片面的考核觀，一些地方把立案監(jiān)督案件數(shù)量的多少當作反映立案監(jiān)督工作成績的重要標志，一味追求監(jiān)督數(shù)量，忽視監(jiān)督質(zhì)量，影響了法律的嚴肅性和立案監(jiān)督工作的權(quán)威性。

一是監(jiān)督立案案件起訴、判決率低。2012年以前，我省的監(jiān)督立案案件起訴率僅維持在40%左右，判決率僅有20%左右。去年調(diào)整了考核辦法后情況稍有好轉(zhuǎn)，起訴率提升到了68.1%，有罪判決率上升到了47.6%。截止今年3月底，去年立案監(jiān)督的1771起案件僅有877件被法院作出了判決，有多達350起案件仍然處在審查起訴和偵查階段。

二是監(jiān)督立案案件判處重刑率偏低。2013年我省立案監(jiān)督案件判處10年以上有期徒刑刑罰的人數(shù)雖然同比上升了285%，也僅僅有25人；判處3年至不滿10年有期徒刑的人數(shù)同比上升了51%，也只有145人，監(jiān)督立案案件判處三年以上重刑率僅為20.6%。

三是個別地方為應(yīng)對考核，與公安機關(guān)協(xié)商產(chǎn)生默契案、協(xié)調(diào)案，打擦邊球，存在“假”監(jiān)督、不按規(guī)定范圍和程序監(jiān)督等現(xiàn)象。

三、對刑事立案監(jiān)督存在問題的應(yīng)對措施

改革和完善現(xiàn)行的立案監(jiān)督機制，是司法改革的任務(wù)。但要解決上述問題，我們不能坐等立法和監(jiān)督機制的完善，而應(yīng)該從當前的現(xiàn)狀出發(fā)，充分發(fā)揮主觀能動性，制定出一套行之有效的對策，最大限度發(fā)揮立案監(jiān)督的作用。

（一）全面、全程使用檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)

檢察機關(guān)在辦理立案監(jiān)督案件時，應(yīng)當全面、全程使用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開展相關(guān)工作。在進行立案監(jiān)督流程創(chuàng)建時，要嚴格執(zhí)行《全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，在系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)建文書、審批、用印。公安機關(guān)制作的不予立案決定書和不立案理由說明書等相關(guān)工作文書，必須掃描上傳，作為附件進行網(wǎng)上歸檔，任何人不得違反要求脫離該系統(tǒng)辦理有關(guān)業(yè)務(wù)事項。這樣，一方面可以增強刑事立案監(jiān)督工作的規(guī)范性，一方面可以在一定程度上避免默契案、協(xié)調(diào)案、擦邊球案的發(fā)生。

（二）加強與公安機關(guān)的協(xié)調(diào)配合

一是檢察機關(guān)應(yīng)當嚴格遵守高檢院偵查監(jiān)督廳《偵查監(jiān)督部門實施刑訴法若干問答》的相關(guān)規(guī)定。對當事人的報案、控告、舉報受理后公安機關(guān)長期不作出是否立案決定，當事人向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當受理并進行審查，認為符合刑事立案條件的，應(yīng)當將案件線索移送有管轄權(quán)的公安機關(guān)，并要求公安機關(guān)書面回復(fù)審查處理情況。公安機關(guān)未在合理期限內(nèi)作出立案或者不立案決定，也未向人民檢察院說明情況的，人民檢察院方可進行立案監(jiān)督。

二是建議公安機關(guān)內(nèi)部考核工作要以檢察機關(guān)立案監(jiān)督數(shù)據(jù)為依據(jù)，包括接到檢察機關(guān)《通知立案書》或《通知撤銷案件書》后立案或撤案的案件；接到檢察機關(guān)《要求說明不立案理由通知書》或《要求說明立案理由通知書》后主動立案或撤案的案件以及檢察機關(guān)發(fā)出立案監(jiān)督案件催辦函催辦的案件。

三是各級檢察機關(guān)必須按季度將立案監(jiān)督案件數(shù)字與公安機關(guān)進行確認，確認函上必須有公安機關(guān)相關(guān)辦案部門負責人親筆簽名和加蓋公安機關(guān)公章。未經(jīng)確認的立案監(jiān)督數(shù)字不能作為考核依據(jù)。

這樣，既可以使檢察機關(guān)認真對待刑事立案監(jiān)督工作，避免工作的隨意性，又可以促使公安機關(guān)對檢察機關(guān)監(jiān)督立案的案件引起重視，主動提高辦案質(zhì)量和效率。同時，還有利于檢察機關(guān)與公安機關(guān)對監(jiān)督立案的案件達成共識，形成工作合力。

（三）完善立案監(jiān)督工作考核機制

對立案監(jiān)督工作的考核應(yīng)當實現(xiàn)從以數(shù)量為重心向數(shù)量、質(zhì)量、效果并重的轉(zhuǎn)變，從年終考核向動態(tài)考核的轉(zhuǎn)變。

一是應(yīng)當設(shè)置合理的考核內(nèi)容，以立案監(jiān)督案件的生效有罪判決率為引導(dǎo)，堅決遏制不注重案件質(zhì)量、片面追求辦案數(shù)量、監(jiān)督重點不突出的現(xiàn)象，真正實現(xiàn)立案監(jiān)督工作數(shù)量、質(zhì)量和效果的統(tǒng)一。

二是省級檢察機關(guān)應(yīng)當定期對全省檢察機關(guān)辦理的立案監(jiān)督案件進行檢查和分析研判，對于不符合立案監(jiān)督案件標準的，要求立即糾正，并視情節(jié)予以通報批評或者建議有關(guān)部門給予紀律處分，實現(xiàn)對立案監(jiān)督工作的動態(tài)監(jiān)督、過程監(jiān)督，提高權(quán)力運行的合法性、嚴肅性。

（四）完善立案監(jiān)督工作機制

一是在偵查機關(guān)設(shè)立檢察官聯(lián)絡(luò)辦公室。檢察機關(guān)可以根據(jù)工作需要，在公安刑偵大隊、經(jīng)偵大隊及派出所設(shè)立檢察官聯(lián)絡(luò)辦公室，通過登陸其警務(wù)信息平臺、列席刑事案件例會、查閱相關(guān)案卷材料、定期召開工作推進會等形式，拓寬立案監(jiān)督案源渠道，增強與偵查機關(guān)的信息溝通，介入立案監(jiān)督案件的偵查活動，加強對案件偵查工作的督導(dǎo)，保證立案監(jiān)督工作的順利開展。

二是落實建議更換辦案人制度。2011年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》規(guī)定了建議更換辦案人制度。這一規(guī)定，彌補了檢察機關(guān)立案監(jiān)督手段剛性不足的缺憾，檢察機關(guān)應(yīng)當認真落實，對立而不偵、偵而不結(jié)的或確有嚴重違反法律規(guī)定、不依法履行職務(wù)、影響公正司法等行為的，及時提出建議更換辦案人，確保監(jiān)督的力度和實效。

三是建立檢察官辦案責任制。推進檢察官辦案責任制改革試點工作是正在進行的司法改革和檢察改革的重要內(nèi)容，偵查監(jiān)督部門要以此次改革為契機，成立主任檢察官辦案組，明確主任檢察官的權(quán)力和責任，對立案監(jiān)督案件實行誰辦案、誰負責、終身負責，強化偵查監(jiān)督人員的辦案責任意識，端正工作態(tài)度，著力提高立案監(jiān)督案件質(zhì)量。

*山西省人民檢察院副檢察長［030006］