關(guān)于修改《人民檢察院組織法》若干問題的思考

文◎宋吉祥孟東慶

關(guān)于修改《人民檢察院組織法》若干問題的思考

文◎宋吉祥*孟東慶*

“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變”［1］縱觀我國現(xiàn)行《人民檢察院組織法》制定于1979年，對人民檢察院的組織體制、職能權(quán)限、履職程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免等作出規(guī)定，這部法律對于規(guī)范和保障人民檢察院依法行使職權(quán),推動(dòng)中國特色社會(huì)主義檢察事業(yè)的發(fā)展,起到了重要作用。但現(xiàn)行《人民檢察院組織法》頒行30年以來，社會(huì)主義民主與法治建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，中國特色社會(huì)主義檢察事業(yè)不斷發(fā)展，對法律監(jiān)督職能的認(rèn)識(shí)在實(shí)踐和改革中不斷深化,同時(shí)《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等相關(guān)法律經(jīng)多次修改完善，相繼賦予檢察機(jī)關(guān)一些新的職責(zé)，這些變化亟需在檢察院組織法中得以體現(xiàn)。

一、《人民檢察院組織法》的現(xiàn)狀及缺陷

（一）《人民檢察院組織法》與《憲法》的沖突

《憲法》第5條明確規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。縱觀《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定的人民檢察院任務(wù)中的一些表述即與我國《憲法》的規(guī)定不相一致。其中“維護(hù)無產(chǎn)階級(jí)專政制度”的表述顯然與《憲法》第1條第1款“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家”的規(guī)定不相一致。同時(shí)，《憲法》和相關(guān)法律已經(jīng)取消了“反革命”這一政治用語，代之以“危害國家安全”的表述。在經(jīng)濟(jì)體制方面，《人民檢察院組織法》只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，對個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)則未作規(guī)定。此外，第7條中的“敵我矛盾”、第9條中的“其他行政機(jī)關(guān)”中的“其他”的表述也與《憲法》的規(guī)定不一致。

（二）《人民檢察院組織法》與訴訟法的沖突

《人民檢察院組織法》第5條[2]、第11條、第12條、第13條中的“免于起訴”、第14條、第16條、第17條的規(guī)定已明顯與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定不相一致，嚴(yán)重影響我國社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

（三）《人民檢察院組織法》與相鄰法律的沖突

《人民法院組織法》中明確規(guī)定了檢察長的“列席權(quán)”，這一規(guī)定在《人民檢察院組織法》中卻沒有得到體現(xiàn)。此外，《人民法院組織法》還規(guī)定了人民陪審員制度，而與此相對應(yīng)的人民監(jiān)督員制度卻沒有被規(guī)定在《人民檢察院組織法》中。而在檢察人員設(shè)置方面，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》與《人民檢察官法》也存在一定的不協(xié)調(diào)，這些均需要在修改《人民檢察院組織法》時(shí)予以修正。

（四）《人民檢察院組織法》與執(zhí)政黨政策的沖突

當(dāng)前，諸多中央司法體制改革政策通過司法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合發(fā)文等在實(shí)踐中已經(jīng)開始試行運(yùn)作，并取得了良好的社會(huì)效果，如主辦檢察官制度、人民監(jiān)督員制度以及檢察建議等，基于《人民檢察院組織法》在檢察制度規(guī)范體系中的重要地位，其應(yīng)當(dāng)對經(jīng)驗(yàn)性成果進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)提煉，并以法律形式加以固定，才能為今后進(jìn)一步完善檢察制度提供組織法上的依據(jù)。

二、《人民檢察院組織法》修改的基本原則

（一）堅(jiān)持以《憲法》為最高法律根據(jù)

一是《人民檢察院組織法》的內(nèi)容不得與《憲法》相抵觸。二是修改《人民檢察院組織法》必須依據(jù)我國《憲法》準(zhǔn)確定位檢察權(quán)。三是修改《人民檢察院組織法》必須符合《憲法》精神。

（二）以高效、正確、獨(dú)立行使檢察權(quán)為價(jià)值取向

《人民檢察院組織法》作為科學(xué)界定什么是中國特色社會(huì)主義檢察制度的根本法律，其立法價(jià)值應(yīng)在于規(guī)范和保障檢察權(quán)依法獨(dú)立正確行使。這就要求《人民檢察院組織法》修改時(shí)：一要做好與訴訟法等相關(guān)法律4的銜接，確保檢察權(quán)的統(tǒng)一正確實(shí)施。二要將檢察官管理行政化和經(jīng)費(fèi)保障地方化等內(nèi)容在《人民檢察院組織法》修改時(shí)得到突破性改革，通過制度保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。三要對檢察權(quán)進(jìn)行科學(xué)分解和優(yōu)化配置，在此基礎(chǔ)上對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行增刪、合并和整合，確保檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)檢察職權(quán)高效行使。

（三）促進(jìn)效率功能、公平正義功能、廉潔執(zhí)法功能的實(shí)現(xiàn)

法律監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)包涵效率、公平正義、廉潔執(zhí)法三個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)。具體而言：一是法律資源是社會(huì)資源的重要組成部分，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)要求我們必須高效率利用法律資源，更快、更好地解決社會(huì)糾紛，這就要求《人民檢察院組織法》各項(xiàng)內(nèi)容修改時(shí)必須有利于效率功能的實(shí)現(xiàn)。二是公平正義是司法的內(nèi)在品質(zhì)，修改完善《人民檢察院組織法》時(shí)，必須正確處理實(shí)體正義與程序正義的關(guān)系，正確處理追訴犯罪與客觀公正義務(wù)的關(guān)系。三是檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但監(jiān)督者更需自覺接受監(jiān)督，因此應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)自覺接受人大監(jiān)督以及政協(xié)和人民群眾、社會(huì)各界的監(jiān)督，接受其他政法部門的制約和監(jiān)督的內(nèi)容寫入《人民檢察院組織法》。

三、《人民檢察院組織法》修改的路徑選擇

（一）立法理念的更新

1．貫徹適度超前理念，彌補(bǔ)相關(guān)立法空白。也就是說《人民檢察院組織法》的再修改應(yīng)適當(dāng)凸顯其作為法律應(yīng)有的靈活性一面，確保能夠滿足一段較長時(shí)期內(nèi)可預(yù)見的社會(huì)發(fā)展的基本需要，即利用適度的超前性來避免組織法過早出現(xiàn)滯后。

2．把握求同存異原則，凸顯組織法自身特色。訴訟法等相關(guān)法律與《人民檢察院組織法》的調(diào)整范圍既有交集，又有區(qū)別，《人民檢察院組織法》再修改時(shí)，在內(nèi)容設(shè)計(jì)和職權(quán)配置等方面須做好與訴訟法等相關(guān)法律的銜接問題，但也不能對訴訟法等相關(guān)法律條文照搬照抄，而是要立足于檢察視角，解決訴訟法等相關(guān)法律中難以專門規(guī)定的檢察制度方面的問題，凸顯出《人民檢察院組織法》的自身特色，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理等方面的制度屬于《人民檢察院組織法》的“特色內(nèi)容”，在修法時(shí)應(yīng)予以重點(diǎn)把握和完善。

（二）結(jié)構(gòu)體系的完善

在修改《人民檢察院組織法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先在結(jié)構(gòu)體例上作出適當(dāng)調(diào)整，且可以在現(xiàn)有《人民檢察院組織法》的結(jié)構(gòu)框架下進(jìn)行相應(yīng)地修改、和完善。

1．有關(guān)人民檢察院的性質(zhì)、任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織原則等規(guī)定。其中原第4條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)任務(wù)的敘述較為落后，且偏重打擊刑事犯罪方面，應(yīng)當(dāng)予以修改：取消“反革命”等過時(shí)的提法；刑、民、行均重，全面對應(yīng)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)；增加犯罪預(yù)防、公民教育的規(guī)定，豐富檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)內(nèi)容。此外，《憲法》規(guī)定的法治原則、人權(quán)保障原則等也應(yīng)在檢察院組織法的“總則”中得到體現(xiàn)。

2．有關(guān)人民檢察院的職權(quán)規(guī)定。包括完善刑事訴訟方面的職權(quán)和補(bǔ)充民事訴訟、行政訴訟方面的職權(quán)，并將原第2章“人民檢察院行使職權(quán)的程序”更名為“人民檢察院的職權(quán)”，因?yàn)椤叭嗣駲z察院行使職權(quán)的程序”大多屬于應(yīng)當(dāng)在訴訟法中規(guī)定的內(nèi)容，而且訴訟法對此已作出詳細(xì)的規(guī)定，沒有必要在《人民檢察院組織法》中進(jìn)行重復(fù)立法。

3．應(yīng)對人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免等內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的完善。一是明確規(guī)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體數(shù)量、名稱，按照檢察職能整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，做到既要與法律規(guī)定相適應(yīng)，又要與法院、公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置相銜接。二是增加對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的相關(guān)規(guī)定，明確其地位、職責(zé)、作用，真正實(shí)現(xiàn)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與派出所及人民法庭分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的工作機(jī)制。三是理順上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制，增加上級(jí)院對下級(jí)院在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人事管理任命等方面的規(guī)定，完善上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制。

4．應(yīng)單獨(dú)規(guī)定檢務(wù)保障制度。包括檢察人員的職業(yè)保障機(jī)制、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)保障等。目前我國地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障完全依賴和受制于地方，不利于檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對檢務(wù)保障問題作出了明確規(guī)定，《人民檢察院組織法》修改時(shí)，應(yīng)對檢務(wù)保障作出相應(yīng)地規(guī)定，即“人民檢察院的經(jīng)費(fèi)、裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政部分保障，并逐步實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一保障”。

（三）文本內(nèi)容的重構(gòu)

1．做好與訴訟法的銜接。

（1）與《刑事訴訟法》的銜接。檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)貫穿刑事訴訟的全過程，筆者認(rèn)為在修改《人民檢察院組織法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮《刑事訴訟法》的規(guī)定，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限。同時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定人民檢察院的立案監(jiān)督權(quán)、對社區(qū)矯正行為的監(jiān)督權(quán)以及對死刑復(fù)核程序的監(jiān)督權(quán)。

（2）與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的銜接。《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定人民檢察院對民事訴訟活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)力，以進(jìn)一步健全法律監(jiān)督權(quán)力體系。

2．做好與相鄰法律的銜接。

（1）與《人民法院組織法》的銜接。《人民法院組織法》第11條第3款規(guī)定：各級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議由院長主持，本級(jí)人民檢察院檢察長可以列席。這一規(guī)定在《人民檢察院組織法》中卻沒有明文規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將“列席權(quán)”作為檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中的一項(xiàng)重要權(quán)能寫入檢察院組織法中，并將列席的范圍限定為重大疑難復(fù)雜案件，如檢察機(jī)關(guān)按上訴程序或者審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件、變更起訴罪名的案件等。

（2）與律師法的銜接。《律師法》中明確規(guī)定了律師會(huì)見犯罪嫌疑人、被告人，查閱、摘抄和復(fù)制與案件有關(guān)的訴訟文書及案卷材料，申請人民檢察院、人民法院收集、調(diào)取證據(jù)或者自行調(diào)查取證等權(quán)力，這些保障律師正確行使其法律權(quán)利的內(nèi)容也應(yīng)在《人民檢察院組織法》得以體現(xiàn)，這不僅是訴訟文明和訴訟民主的要求，也是維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利的需要，更是保障和實(shí)現(xiàn)司法公正的需要。

（3）與《檢察官法》的銜接。《檢察官法》規(guī)定了檢察官的任職資格和任免程序，但是對檢察官之外的其他人員及分類管理卻沒有規(guī)定，《人民檢察院組織法》應(yīng)對檢察官之外的其他人員的職責(zé)分工及任免方式作出明確分工。同時(shí)十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了檢察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行分類管理的原則，在沒有一個(gè)比較成熟的方案之前，可以在組織法中對分類管理作出原則性表述，具體分類可以在改革意見統(tǒng)一后，通過完善相關(guān)工作機(jī)制予以解決，這樣既可以體現(xiàn)檢察改革的方向，又能兼顧當(dāng)前實(shí)際情況，有利于保證法律條文的可行性和穩(wěn)定性。

3．適當(dāng)汲取司法改革和檢察改革的成果。

（1）建議吸納“人民監(jiān)督員制度”。人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院推出的一項(xiàng)司法改革，實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件外部監(jiān)督的有效方式，而且與人民監(jiān)督員制度相對應(yīng)的人民陪審員制度已經(jīng)被規(guī)定在《人民法院組織法》第38條、第39條中，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在修改《人民檢察院組織法》時(shí)增加一條“人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件，實(shí)行人民監(jiān)督員制度，接受社會(huì)監(jiān)督”，但是人民監(jiān)督員制度本身不屬于檢察院組織法的調(diào)整范圍，因此對于人民監(jiān)督員的權(quán)利、義務(wù)及選聘程序和監(jiān)督程序等，應(yīng)當(dāng)通過專門立法來規(guī)范和調(diào)整。

（2）建議吸收“檢察建議”研究的積極成果。檢察建議是體現(xiàn)法律監(jiān)督職能的重要形式，也是檢察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)的重要手段。檢察建議作為提出抗訴、糾正意見之外的一種新的監(jiān)督方式，在《民事訴訟法》第208條以及《行政訴訟法修正案草案》第89條中均有了相應(yīng)的規(guī)定，因此，筆者建議在對《人民檢察院組織法》修改時(shí)應(yīng)將檢察建議納入其中，為避免重復(fù)立法，浪費(fèi)法律資源，只需作原則性規(guī)定即可。

（3）建議增加“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”的規(guī)定。《民事訴訟法》第55條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但有關(guān)公益訴訟的起訴主體，民事訴訟法未作明確規(guī)定。目前，司法實(shí)務(wù)界和理論學(xué)界在不斷呼吁檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有提起公益訴訟的權(quán)力，且近年來地方檢察機(jī)關(guān)在提起民事行政公益訴訟方面做了有益探索，取得了良好的社會(huì)效果。因此，貫徹“適度超前”的立法理念下，《人民檢察院組織法》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)增加公益訴訟的相關(guān)條文，如“人民檢察院對涉及國家利益和社會(huì)公共利益的民事、行政案件有權(quán)提起訴訟。”這是對現(xiàn)行訴訟法等相關(guān)法律規(guī)定的一大突破。

四、結(jié)語

《人民檢察院組織法》歷經(jīng)六十余年的風(fēng)雨，在檢察事業(yè)的奠基和發(fā)展中留下了不可磨滅的印記，在檢察工作蓬勃發(fā)展的新時(shí)期，《人民檢察院組織法》不論在結(jié)構(gòu)體系方面，還是在文本內(nèi)容方面均亟需修葺整飭，才能在社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程中為檢察事業(yè)提供更完備更科學(xué)的法律依據(jù)。《人民檢察院組織法》的修改不僅要全面考慮當(dāng)前司法實(shí)踐中檢察工作的實(shí)際問題，還要對檢察工作做出合理規(guī)劃，具有一定的前瞻性，正如美國著名法學(xué)家卡多佐曾說過“法律就像一個(gè)旅行者，必須準(zhǔn)備翌日的旅程。法律應(yīng)具有靈活性，它必須為將來為民眾做好準(zhǔn)備”，如此才能使檢察事業(yè)保持持續(xù)發(fā)展的活力。

在當(dāng)前社會(huì)背景下，對《人民檢察院組織法》修改相關(guān)問題的研究似乎永無止境，法學(xué)專家和司法工作者們在實(shí)踐中正在獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、群策群力。筆者認(rèn)為，檢察制度的完善需要一個(gè)漫長的過程，更重要的是，在這個(gè)過程中，體現(xiàn)出了我國法律工作者那種勇于探索和鉆研的精神，想來才是最難能可貴的。

注釋：

［1］［美］羅斯科·龐德：《法律史解釋》，鄧正來譯，中國法制出版社2003年版。

［2］“勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)”的表述已經(jīng)過時(shí)，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確提出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度。

*天津市人民檢察院第二分院［300210］