行政執法與刑事司法銜接的困境及對策

文◎石獅市人民檢察院課題組

行政執法與刑事司法銜接的困境及對策

文◎石獅市人民檢察院課題組*

行政執法活動遍布社會生活的各個角落，與人民群眾的生活密切相關。實踐中，行政執法行為存在諸多不規范之處，濫用自由裁量權、以罰代刑的情況仍然存在。雖然行政機關內部已建立相關的監督制約機制，但仍不足以遏制此類現象的發生。因此，建立行政執法與刑事司法的銜接機制（簡稱“兩法”銜接），強化對行政執法活動的外部監督，對推進依法治國具有重要意義。

一、行政執法與刑事司法銜接的困境

縱觀“兩法”銜接實踐操作層面的困難，主要體現在有案不移、有案難移以及平臺操作困難三個方面。

（一）主觀方面：有案不移

1.部門利益驅動。行政權有不斷膨脹的天然屬性，隨著行政管理的精細化，行政活動領域和行政管理職能不斷擴張，加之對行政權的制約不足，行政權過度膨脹和蔓延，最終導致利益驅動。涉及到行政征收、行政罰款等經濟利益的案件，行政機關積極性就高，而對于其他類型案件，行政機關更傾向于“以罰代刑”解決問題。

2.刑事立案的動力不足。為盡可能避免辦錯案，公安機關往往要求行政機關在查清案件事實、收集到足夠證據的基礎上再移送，但由于行政機關調查手段所限，往往難以滿足公安機關這一要求，導致移送困難。再者，公安機關對法律、證據也有認識誤區，常與檢察機關、審判機關的觀點不一致，有的案件多次被退回補充偵查，或者不批捕、不起訴、不作有罪判決，一定程度上也影響了公安機關接收案件的積極性。

3.檢察機關監督乏力。行政處罰案件有很強的封閉性，案件當事人之外的人員很難掌握具體情況。法律沒有規定檢察機關對具體行政執法案件具有調查權，因而實踐中檢察機關難以介入個案，無法對是否構成犯罪這一問題查證，最終無法證實是否涉嫌犯罪。

4.罪與非罪的認識不一致。主要有兩種情形：一是行政機關認為構成犯罪應移送公安機關處理，而公安機關認為不構成犯罪不予受理。二是行政機關認為不構成犯罪無需移送，而公安機關認為構成犯罪應當移送。此外，對于公安機關能否直接立案查處行政執法部門管轄的案件這一問題，雙方也缺乏共識，導致公安機關在辦理該類案件時，行政執法機關在證據收集、現場查處、協同調查方面往往不夠配合。

5.執法人員素質參差不齊。一方面，部分執法人員認識存在偏差，認為行政執法機關的主要任務是開展行政管理、查處行政違法案件，打擊犯罪不是其主要職責，加之移送刑事處理的案件標準高、要求嚴，會帶來不必要的麻煩，而不愿移送；另一方面，一些執法人員側重于行政法律法規的學習，對與刑事相關的法律法規不熟悉，導致涉嫌犯罪的行政處罰案件沒有移送偵查機關立案查處。

（二）客觀方面：有案難移

有學者研究認為MRI常規序列在缺氧缺血性腦損傷發病2 d內陽性率較低，發病5～7 d后信號值才比較可靠，最適宜檢查周期為發病2～4周，因此MRI常規MRI序列在早期發現缺氧缺血性腦損傷能力有限[10-11]。而有學者[12]認為MIR常規掃描序列也可明顯提高新生兒缺氧缺血性腦損傷診斷準確性，并能夠對患兒病變類型、損傷程度做出相對明確判斷，能為臨床治療方案制定提供參考依據[13-14]。

1.缺乏牽頭責任主體。行政執法與刑事司法的銜接工作一般涉及到三個主體：行政執法機關，偵查機關和檢察機關。眾多規范性文件僅規定上述三家主體應當各司其職、互相配合，但是由哪家單位負責牽頭協調行政執法與刑事司法的銜接工作卻沒有具體規定。［1］近年來，該項工作通常由檢察機關的偵查監督部門負責，但由偵查監督部門負責，僅能從倡導性的角度入手，無法采取更強有力的監督措施，甚至是于法無據。

2.專業知識壟斷。行政處罰案件往往具有較強的專業性，如知識產權案件、藥品食品案件、煙草案件和稅務案件，這些都需要辦案人員具有較強的專業知識。而刑事案件，則需要辦案人員熟練掌握刑事法律法規。辦案中，行政執法人員往往專業知識足夠而刑事法律知識不足，而司法人員又往往刑事法律知識充足而專業知識不夠，這就導致這兩類群體經常出現意見分歧。

3.法律、法規和司法解釋規定不一致。關于案件的移送標準問題，法律、法規和司法解釋有相沖突之處。比如知識產權類案件，對于涉案品價值認定，“兩高”司法解釋規定了三種不同的計算方式，根據不同的計算方式所得到的結果相差甚遠，這直接影響到對犯罪行為的打擊。同時，公安機關接受行政執法機關移送的案件后，是進行形式上的審查還是實體上的審查，對此缺乏法律規定，也容易產生分歧。

4.案件移送不規范。國務院310號令及《關于加強行政執法機關、公安機關和人民檢察院工作聯系的意見》等規范性文件，對需要移送的涉嫌犯罪的材料有明確規定，其中包括涉嫌犯罪案件移送書、調查報告、檢驗報告、鑒定結論以及其它認定犯罪的材料，但從實踐來看，行政執法機關經常基于各種原因未能移送上述資料，因而公安機關無法及時處理案件。［2］此外，行政執法與刑事司法要求的證據規格也不同，行政執法部門所收集的證據一般達不到刑事立案標準，容易導致證據不足。

（三）信息共享平臺：運行阻力大

目前，雖然各地都相繼建立了“兩法”銜接信息共享平臺，但是運行效果不大理想，主要原因有以下三個方面。

1.思想上未引起足夠重視。行政執法機關主動接受監督的意識不強，把推廣“兩法”銜接工作當成是檢察機關權力擴張的表現，思想上沒有充分認識到“兩法”銜接的重要意義，從而重視程度不夠。

3.選擇性錄入現象普遍。實踐中，一些地方會制定強制性規定，要求行政執法機關辦理的每一起行政處罰案件都錄入信息共享平臺，但是由于這些案件掌握在行政執法機關手里，錄入多少信息，具體錄入什么信息，事實上完全由行政執法機關說了算。

二、完善行政執法與刑事司法銜接機制的對策

建立和完善“兩法”銜接工作機制，是一項復雜的系統工程，單靠檢察機關單方面的監督是遠遠不夠的，還需要各行政機關、公安機關、甚至全社會的共同參與。不僅要從立法、制度層面等頂層設計上加以推進，更要在實踐中加強銜接機制建設。

（一）立法層面：完善相關法律法規

目前關于“兩法”銜接的法律規定較為零亂,應該統一立法，解決頂層設計問題。可考慮修改《行政處罰法》、《刑事訴訟法》等法律，條件成熟再由全國人大或常委會專門立法，或者制定單行法。

1.規范案件移送。（1）統一案件移送標準。制定統一的案件移送標準，明確行政執法機關移送刑事案件的方式、程序、條件、期限、效力和責任。通過規范移送標準，為行政執法機關準確移送案件提供法律支持，確保有章可循，更具操作性。（2）強化監督制約。明確犯罪的判斷主體、標準和移送的法律依據，明確行政機關移送涉嫌犯罪案件及公安機關接收案件的職責和程序,對于不移送、不接收、不立案的，檢察機關有權進行監督。必要時，行政機關可就是否涉嫌犯罪以及證據的認定等問題向公安機關、檢察機關咨詢。同時，還應當規定行政執法機關向公安機關移送案件的同時，應報同級檢察機關備案，由檢察機關對移送的案件進行審查，以便檢察機關開展法律監督。［3］（3）強化責任追究。規定行政機關故意或重大過失不移送案件等情形的具體處罰措施，構成犯罪的，由檢察機關直接立案偵查。

2.完善證據制度。對于行政機關收集的鑒定結論、調查筆錄、談話筆錄等證據材料，只要其符合刑事證明標準，經司法機關審查后可直接采用；司法機關認為有疑點，經復驗、復查查證屬實的，也可直接使用；對于行政執法機關制作的調查筆錄、詢問筆錄以及行政相對人的陳述等言詞性證據，如果能與其他證據相印證，也可直接使用；如果不能印證，或與其他證據相矛盾，原則上應重新制作或收集，但確因不可抗力無法重新收集的，應將其作為間接證據，經司法機關查證與其他證據相印證的，可作為刑事訴訟證據。［4］

（二）制度層面：完善具體銜接工作機制

1.提升聯席會議針對性。通過聯席會議，各成員單位之間可定期交換協作配合的具體情況，提出銜接配合過程中遇到的各種困難，共同研究解決困難，為進一步暢通相互間的協作，實現無縫銜接奠定基礎。實踐中，檢察機關一般由偵查監督部門參與聯席會議，建議將檢察機關反貪、反瀆、民行、預防等部門也納入聯席會議，以增強發現貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪線索的能力，切實提高聯席會議的有效性。

2.引入監督考核機制。加強“兩法”銜接工作，需要建立健全激勵懲戒機制，把案件的移送、偵查、立案等納入績效考核范圍，作為評優評先的重要依據。行政機關依法移送案件，公安機關依法接收案件，在考評時給予適當的獎勵加分，從而解決“行政機關主觀上不愿移送案件，公安機關不愿接收案件”問題。同時，對于開展“兩法”銜接工作不力，應當錄入案件而未錄入，應當移送而未移送，應當報備而未報備的行政執法機關，應嚴肅追究單位主要領導責任。

3.強化檢察機關監督職能。（1）完善提前介入制度。對于群眾反映強烈、涉及金額大、波及范圍廣的案件，行政機關或公安機關應及時向檢察機關通報情況，檢察機關應提前介入引導偵查取證，實時同步監督案件的辦理、移送、接收、立案以及后續相關工作，確保行刑銜接到位。（2）強化對重點環節案件移送的監督。強化檢察機關對案件移送的監督，特別是要加強兩個重點環節的監督：一是加強對案件受理環節的監督，不僅監督公安機關立案之后的行為，還包括對初查和受案行為的監督。同時，要對公安機關撤銷的案件進行報備審查，防止行政程序取代刑事程序，督促公安機關慎重立案。二是加強對案件退回的監督。實踐中，一些案件存在公安機關違法退回的情形。對此種情形，應規定行政執法機關必須向檢察機關提出建議，對公安機關開展立案監督，否則應承擔相應法律責任。（3）賦予檢察機關調閱卷宗的權力。目前，檢察機關調閱卷宗的方式主要是與行政機關自行溝通，或者依靠地方性規定，缺乏明確的法律規定。因此，亟待出臺剛性的法律規定來保障檢察機關調閱卷宗的權力，才能取得較好監督效果。對此，石獅市人民檢察院有較好的做法。該院與20余家行政執法機關會簽《石獅市“兩法”銜接工作規定》，明確了檢察機關調閱卷宗的權力，收到了較好成效。

（三）技術層面：強化信息共享平臺的使用

建立行政執法機關、公安機關、檢察機關共同參與的一體化網絡信息共享平臺，實現網絡互聯、數據互通、信息共享、實時監督。除此之外，打造一體化的網絡信息平臺，還需要具備一定的先行條件。

1.制定信息共享平臺管理辦法。關于信息共享平臺的使用，必須要有一套操作規范，才能確保平臺發揮實效。建議制定信息共享平臺管理辦法，對各行政機關、司法機關信息共享的內容進行界定，明確案件的詳細錄入標準，爭取將所有行政處罰案件全部納入信息共享平臺。

2.配備具有相應業務能力的人員。經濟領域違法犯罪行為的查處難度大，對辦案人員的專業知識要求高。司法機關應多向行政機關學習有關經濟、醫學等專業性較強的知識，而行政執法機關也要加強刑事法律、司法解釋的學習。各部門應多組織業務交流、探討會，加大培訓力度，提升辦案人員的業務素質和執法能力，不斷增強預防和查處經濟犯罪的能力。

3.完善行政相對人投訴監督渠道。雖然《行政復議法》和《行政訴訟法》都明確規定了當事人不服具體行政行為的救濟渠道，但從實際運行來看，現行的“民告官”機制效果不佳。建議可以充分利用“兩法”銜接平臺，在網絡信息共享平臺上開辟行政相對人“投訴監督”專欄。一方面為行政相對人增加一個救濟渠道；另一方面為檢察機關開展行政執法檢察監督提供線索，進一步推動平臺創新完善。

4.建立對消極參與平臺建設單位的懲戒機制。對于實踐中消極參與的單位，有必要引入懲戒機制，來確保平臺的使用效率?？梢詤⒄帐{市的做法，把各行政執法單位的平臺使用情況納入年度績效考評的范疇，進行量化評分，評分結果在全市機關單位進行通報。

注釋：

［1］王敏遠、郭華：《行政執法與刑事司法銜接問題實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2009年第1期。

［2］劉遠：《行政執法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學論壇》2009年第1期。

［3］王傳紅、維英：《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件機制研究》，載《中國刑事法雜志》2012年第3期。

［4］吳云：《法律監督視野下行政執法與刑事司法相銜接的制度完善》，載《政治與法律》2011年第7期。

*本文為福建省法學會2013年度立項課題階段性成果，課題組成員：張溫龍，白曉東，吳美滿，陳長沙，邱瑜誼，荊國良。［362700］