浙江省城市街道和開發區司法所建設情況調研報告

浙江省司法廳

浙江省城市街道和開發區司法所建設情況調研報告

為加強對全省城市街道和開發區司法所建設工作的指導，摸清組織機構、管理體制、人員編制、辦公業務用房、經費保障和業務開展等情況，找準存在的突出問題，研究提出加強城市街道和開發區司法所建設的措施辦法，有針對性地解決問題，2014年2月，浙江省司法廳基層工作處對全省城市街道和開發區司法所建設情況進行了深入細致的調研。

一、全省城市街道司法所建設基本情況

近年來，浙江省司法行政系統大力加強直屬司法所建設，深入開展“星級規范化司法所”創建活動，充分發揮了司法所的職能作用，逐步融入了當地黨委政府的中心工作，彰顯了基層司法行政的地位和形象。據統計，浙江省計劃共建立城市街道司法所422個（全省城市街道建制數共412個，另10個為設在城區的開發區和大型集貿市場等特定區域）。目前已建413個，其中，城市街道已建403個，10個設在城區的開發區和大型集貿市場等特定區域則已全部建立。已建的413個城市街道司法所中，立戶列編的有346個，占83.7%；按規定使用徽章和標牌的399個，占97%。2013年，共排查糾紛17777場次，排摸出線索54218條；參與調解疑難、復雜民間糾紛20295件；代表基層人民政府處理糾紛17386件，調處成功17148件，成功率達98.6%；參與處理社會矛盾糾紛41990件，調處成功41195件，成功率達98.1%；為基層政府提供法律建議1803條，被基層政府采納1426條；參與處理群體性上訪1983件，受理接待法律援助案件5982件。413個城市街道司法所現有在冊社區矯正對象18339人。

二、全省開發區司法所建設基本情況

（一）建設背景

近年來，為了加快經濟轉型升級，優化區域開發格局，推動經濟社會科學發展，浙江省各地陸續建設了一批經濟開發區、工業園區、產業集聚區等新型功能區（以下簡稱開發區）。浙江中小企業眾多、民營經濟發達，塊狀經濟、縣域經濟蓬勃發展，更是促進了各類開發區的快速發展。目前，全省共有經國家審核認可的省級以上各類開發區117個，其中國家經濟技術開發區18個，國家高新技術產業開發區4個，海關特殊監管區7個，國家旅游度假區1個，省級經濟開發區45個，省級高新技術園區15個（其中有13個與省級經濟開發區合署），省級工業園區40個。

長期以來，浙江省委、省政府和各地黨委、政府十分重視開發區的培育和發展，把開發區建設作為推進經濟發展的突破口和新的增長點。特別是“十一五”以來，浙江省積極應對國際金融危機、宏觀政策調整等挑戰，以及資源環境約束等內部要素困擾，大力開展開發區清理整頓和整合提升工作，著力優化開發區產業結構，轉變發展方式，開發區建設躍上了新臺階。開發區的快速發展為浙江省城市建設和經濟發展帶來了巨大的動力和能量；但同時，由于開發區企業多、流動人口多，社會問題較為復雜，化解矛盾、維護穩定的任務很重，許多維護社會穩定的基礎性工作離不開司法行政部門的積極參與，開發區的經濟建設也離不開法律服務的保駕護航。但是，由于多種原因，開發區的組織架構往往不盡完善，普遍未設立司法行政部門，致使基層司法行政的許多工作包括社區矯正等剛性職能在這些地區出現真空、存在盲點。

近年來，浙江省十分重視開發區等新型功能區的司法行政基層組織建設，在浙江省委辦公廳和省政府辦公廳出臺的《關于進一步加強基層司法所建設的意見》和我廳下發的《關于進一步加強縣級司法行政工作的意見》、《關于進一步加強直屬司法所建設的若干規定》、《關于深入推進司法所規范化建設的意見》等相關文件中，多次強調要重視和加強開發區等新型功能區司法行政基層組織建設，按照“功能區建到哪里，司法行政基層組織就建到哪里；哪里有需要，司法行政工作就跟進到哪里”的思路和要求，積極指導各地結合當地開發區的不同類型和特點，大力推進開發區司法所建設。組織召開了開發區司法所建設座談會，并把開發區司法所建設納入了省廳對各地市司法局年度工作考核的重要內容，在專項編制核撥等方面給予必要的傾斜，有力地推動了開發區司法所建設。目前，全省具有社會管理職能的開發區及所轄鄉鎮、街道的司法所建設已實現了全覆蓋。

（二）取得的成效

目前，浙江省開發區的管理體制大致可分為三種類型：一是單設管委會型，即開發區設黨工委、管委會，作為一級黨委、政府的派出機構；二是合署掛牌型，即管委會與所在地政府合署辦公，實行“一套班子、兩塊牌子”的運作模式；三是企業化運作型，即開發區管理主體為企業化的開發公司，采取市場化運作模式。從開發區的管理職能看，主要分為兩種類型：一是有具體的管轄區域，具有社會管理職能（共81個）；二是無具體的管轄區域，不具有社會管理職能（共36個），僅為了便于招商引資而設立。根據開發區管理體制和管理職能的不同類型，浙江省對開發區的司法行政基層組織建設，堅持“有社會管理職能的建，無社會管理職能的不建”的原則。目前，全省117個開發區中具有社會管理職能的81個開發區，已全部建了司法所。具體建設情況分為以下幾種：

一是行政級別為正縣級以上，管轄區域為2個以上鄉鎮、街道的開發區。一般開發區建內設司法局或地市司法局的直屬分局（以下簡稱直屬分局），所轄鄉鎮、街道則分別建司法所，由開發區內設司法局或直屬分局負責具體指導。此類情形的開發區全省共有13個，目前有10個已建了開發區內設司法局或直屬分局，分別為杭州市經濟技術開發區管委會司法局、溫州市司法局經濟技術開發區直屬分局、湖州市司法局經濟開發區直屬分局（管轄2個上述類型的開發區）、紹興市司法局經濟開發區直屬分局（管轄3個上述類型的開發區）、衢州市司法局綠色產業集聚區直屬分局、舟山市司法局新城直屬分局、舟山市司法局普陀山直屬分局。上述13個開發區共下轄鄉鎮、街道38個，已建司法所38個，建設率為100%。

二是行政級別為正縣級以上，管轄區域僅為1個鄉鎮、街道的開發區。一般不建開發區內設司法局或直屬分局，只建司法所，由地市司法局負責具體指導。此類情形的開發區全省共有8個，除杭州市西湖風景名勝區既建了管委會司法局、又在所轄街道建了司法所外，其余7個均采取開發區與鄉鎮、街道合建一個司法所的方法，司法所的名稱普遍為××開發區（××鎮、××街道）司法所，由地市司法局負責具體指導。

三是行政級別為正縣級以上，無下轄鄉鎮、街道但有獨立管轄區域的開發區。不建開發區內設司法局或直屬分局，只建司法所，司法所名稱為××開發區司法所，由地市司法局負責具體指導。此類情形的開發區全省目前只有1個，即寧波東錢湖開發區司法所。

四是行政級別為副縣級以下的開發區。不建開發區內設司法局或直屬分局，只建司法所。其中，下轄2個以上鄉鎮、街道的開發區，由鄉鎮、街道分別建司法所，開發區不再另建司法所，此類情形的開發區全省共有24個，共下轄鄉鎮、街道58個，已建司法所58個，建設率100%；下轄1個鄉鎮、街道的開發區，采取開發區與鄉鎮、街道合建一個司法所的方法，司法所名稱為××開發區（××鎮、××街道）司法所或××鎮、××街道（××開發區）司法所，此類情形的開發區全省共有23個，已建司法所23個，建設率100%；無下轄鄉鎮、街道，但有獨立管轄區域的開發區，建開發區司法所，此類情形的開發區全省共有12個，已建司法所12個，建設率100%。上述司法所的工作根據不同情況由地市司法局或縣級司法局負責具體指導。

五是不具有社會管理職能的開發區。不論什么級別，一般均不建開發區內設司法局或直屬分局，也不建司法所，此類開發區全省共有36個。

開發區司法所（直屬分局）的建立，進一步完善了司法行政基層組織體系，為推動司法行政工作向新型功能區延伸和拓展提供了有效平臺，消除了司法行政服務盲點。浙江省各地開發區司法所（直屬分局）建立以來，緊緊圍繞開發區黨委、政府中心工作，積極履行人民調解、社區矯正、安置幫教、法制宣傳、法律援助和法律服務等司法行政各項職能，取得了較好的成效，得到了各級黨委、政府和人民群眾的充分肯定。

三、城市街道和開發區司法所建設需要關注的幾個問題

（一）城市街道司法所面臨的問題

1、人員力量總體偏弱，政法專項編制人員比例偏低。全省已建的413個城市街道司法所共有工作人員1936人，所均只有4.7人。其中，政法專項編制人員750人，僅占工作人員總數的38.7%，所均1.8人。聘用人員和兼職人員787人，占總數的40%。城市街道司法所政法專項編制具體情況為：無政法專項編制的司法所33個；有1個政法專項編制的司法所86個；有2個政法專項編制的司法所195個；有3個及3個以上政法專項編制只有99個，僅占總數23.9%。

2、業務用房面積總體緊缺，獨立產權業務用房比例偏低。全省已建的413個城市街道司法所，平均業務用房面積只有126.8平方米。其中，司法局擁有獨立產權的只有20個，僅占4.8%。

3、裝備保障水平總體偏弱，交通工具緊缺。全省已建的413個城市街道司法所，配備汽車的只有45個，僅占10.9%。此外，湖州、衢州、舟山等地的城市街道司法所，所均電腦不到2臺。

4、工作人員福利待遇相對偏低，不同身份人員之間差距較大。據了解，浙江省城市街道司法所工作人員福利待遇水平總體低于所在地街道辦事處工作人員。由于現階段城市街道司法所人員組成比較復雜，編制身份各異，福利待遇保障渠道也不同，造成同一司法所內部同工不同福利待遇的情況。

（二）開發區司法所面臨的問題

一是法律政策依據問題。根據現有法律和政策規定，在市、縣兩級政府設立司法局，鄉鎮、街道設立司法所。由于開發區不是法定的一級政府，因此，在開發區能不能建立司法行政基層組織，如何建立司法行政基層組織，開發區司法所（直屬分局）的職責如何界定，以及此類司法行政基層組織的體制、機制等等，都缺乏明確的法律和政策依據，致使開發區司法所（直屬分局）在立戶列編以及名稱的規范等方面都遇到較大的困難和問題。建議司法部加強對這方面工作的調研，盡快會同編制等相關部門出臺相應的政策和指導意見。

二是人員編制問題。開發區司法所（直屬分局）的建設離不開必要的政法專項編制。政法專項編制嚴重缺乏，一直是影響和制約浙江省司法所等司法行政基層組織建設發展的瓶頸。從浙江省已建的開發區直屬分局情況看，政法專項編制人員普遍只有4-5名，開發區司法所的政法專項編制人員更少，大多只有2名，還有相當一部分開發區司法所連1名政法專項編制的人員都沒有。由于政法專項編制的嚴重缺乏，既影響了職能作用的充分發揮，也影響了管理體制的進一步理順。隨著開發區司法所（直屬分局）建設的不斷推進，這一問題將更加凸顯。建議司法部積極向中央和有關部門爭取政法專項編制用于加強開發區司法所（直屬分局）及鄉鎮、街道等司法行政基層組織的建設，并根據浙江實際有所傾斜。

三是基礎保障問題。由于開發區不是法定的一級政府，開發區司法所（直屬分局）建立以后，面臨著經費如何保障等實際問題，包括中央和省級財政轉移支付資金都無法直接對其撥付。

四、加強全省城市街道和開發區司法所建設的幾點建議

（一）在分配政法專項編制時，對東部地區給予適當傾斜。隨著“平安浙江”的深入推進，司法所在化解矛盾糾紛、社區矯正和安置幫教對象服務管理、困難群體維權等方面的任務日益繁重。但由于人員力量特別是政法專項編制數緊缺，一定程度影響了司法所職能作用的發揮。建議司法部根據司法所實際工作需要，向中央有關部門積極爭取政法專項編制并在分配編制時，將司法所業務工作量作為編制分配的重要權重因素加以考慮，給予浙江等東部經濟發達地區適當傾斜。

（二）積極爭取中央財政專項補助項目，對東部地區司法所業務用房建設給予扶持。由于東部地區司法所業務用房建設未能列入“十二五”期間中央國債資金專項補助范圍，地方財政資金投入又相對不足，造成司法所業務用房建設遠遠落后于中西部地區。浙江全省司法所業務用房基本都是依靠當地鄉鎮、街道臨時性調劑解決，難免造成司法所形象標識難統一、功能布局不合理、辦公場所不穩定等狀況，影響了職能作用的發揮。建議司法部加大對浙江省司法所業務用房建設的資金補助力度，緩解浙江省司法所業務用房建設的資金困難。

（三）爭取出臺政策，將非政法專項編制司法所工作人員納入司法助理員崗位津貼享受范圍。2011年出臺《關于調整司法助理員崗位津貼標準的通知》（人社部發〔2009〕172號），對調動政法專項編制司法所工作人員的工作積極性發揮了重要作用。但由于現階段受政法專項編制數的限制，司法所工作人員中很大比例是屬非政法專項編制的地方行政、事業編制的人員，而按照《通知》規定，這一群體是享受不到司法助理員崗位津貼的，影響了他們的工作積極性。建議出臺相關政策，將司法所地方行政編制和事業編制工作人員納入司法助理員崗位津貼享受范圍。

（責任編輯 張文靜）

數據庫

2013年全國法律援助工作統計分析（三）

2013年共辦結法律援助案件955841件，增長了10.8%。辦結刑事案件164626件，其中承辦人意見全部采納和部分采納的案件數占91.8%。辦結民事案件786617件，其中訴訟案件數為355210件，占45.2%，同比增長8.4%。非訴訟案件為431407件，占54.8%，同比增長3%。民事訴訟案件判決結案數為226223件，勝訴率為91.8%，與2012年比變化不大。訴訟調解結案數為107225件，增長8%。此外，辦結行政案件4598件，其中訴訟案件數為2081件，勝訴率為82.3%，非訴訟案件數為2517件。

從結案方式看，2013年共辦結訴訟案件521917件，非訴訟案件433924件，訴訟案件占辦結案件總數54.6%。從各類法律援助人員辦理的法律援助事項情況來看，律師事務所律師、基層法律服務工作者、法律援助機構工作人員、社會組織人員和注冊法律援助志愿者辦理案件量分別為361124件、343403件、195555件、35670件和18168件，同比分別增長了26.8%、3.9%、4.5%，減少1.9%、18%。

（來源：司法部法律援助工作司）