發揮公共法律服務在法治建設中的更大作用

嚴植嬋（廣東省司法廳廳長）

黨的十八屆三中全會明確提出，將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。習近平總書記在對司法行政工作的重要指示中強調，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。在國家治理體系和治理能力現代化的大視野下，司法行政機關緊緊圍繞建設法治政府、服務政府，統籌整合政府和社會的各類法律服務資源，構建全面覆蓋城鄉的公共法律服務體系，推進法制宣傳、法律服務、人民調解、法律援助、安幫矯正等基本公共服務進駐城鄉村居，運用宣傳、教育、咨詢、顧問、調解、援助、幫扶等方式，引導、幫助和依靠群眾通過法律途徑表達訴求、協調利益和化解矛盾，推動公共法律服務在國家治理尤其是基層治理中發揮“法治、服務、為民”的獨特作用，努力成為維護公民合法權益、促進社會和諧穩定、實現國家長治久安的“第一道防線”，在國家治理和法治建設中發揮更大作用。

一、推進公共法律服務的時代背景

構建公共法律服務體系是當前和今后一段時期廣東司法行政工作的主要任務，我們要將其放在宏觀視野下，把握好國家發展大勢和時代進步脈搏，找準全局中的定位，發揮好全局中的作用，體現全局中的意義和價值。

（一）在推進國家治理體系和治理能力現代化的大視野下，把握好法治建設

在推進國家治理體系和治理能力現代化中，“治理”與“統治”、“管理”雖一字之差，體現的卻是治國理念的深刻變化。法律是治國之重器，法治是國家治理的應有之義和重要依托。推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求全面推進依法治國、加速國家治理法治化，推動國家治理體系在法律層面上更加成熟、更加定型，使國家治理在法治的軌道上運行，使國家治理各項制度在實踐中的執行力和運行力更加暢順、更富效能。

（二）在政府職能轉變的大背景下，把握好公共服務

現代政府職能分為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。現代政府的發展趨勢就是要打破傳統科層制下的官僚習性，將“以政府為中心”的重管理模式轉向“以滿足人民的需求為中心”的重服務模式。服務型政府一方面要求將“經濟調節、市場監管、社會管理”更多地以服務的方式進行，實現寓管理于服務當中；另一方面要求在市場不愿意做、做不了或做不好，但又屬于公民生存與發展所必需的服務領域，由政府運用公共資源，主導提供或組織社會力量參與提供公共服務。公共服務程度直接體現政府現代文明程度。未來政府，尤其是縣級以下基層政府的主要職能就是公共服務。

司法行政機關作為行政機關，在法治建設的職能履行上具有直接性和主動性，理應在法治建設中居于重要地位，發揮更大作用。統籌整合政府和社會的各類法律服務資源，為廣大群眾組織提供法制宣傳、法律服務、人民調解、法律援助、安幫矯正等基本法律服務，這是司法行政機關在法治建設中不可替代的作用和不可推卸的責任。

法治與公共服務是國家發展之大勢，公共法律服務的提出，找到了司法行政工作與法治建設、公共服務的切合點，找準了職能定位、方向目標和工作抓手，有助于將司法行政的眾多職能以法治和服務的理念整合到統一的體系中，有助于體現司法行政工作的政府責任和社會價值。

二、公共法律服務的基本概念

公共法律服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導、社會參與提供，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在以法治思維和法治方式保障公民權益、促進公平正義、服務改善民生、維護和諧穩定，滿足公民基本法律需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，法治是實現公民權利的保障。公共法律服務以法治思維和法治方式，保障公民享有其他基本公共服務權利的實現，同樣屬于基本公共服務，提供公共法律服務是政府的職責。

公共法律服務標準化，指為在一定時期、一定范圍內獲得最佳秩序，制定實施公共法律服務共同的和重復使用的建設、服務、管理和信息等指標規范。

公共法律服務均等化，指與經濟社會發展水平和階段相適應，全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務。均等化是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障公民都享有一定標準之上的公共法律服務，確保全體公民享有公共法律服務的基本權利得到基本滿足和維護。

公共法律服務體系，指各級政府主導建立，社會力量積極參與，以法制宣傳、律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、人民調解、法律援助、教育矯正、安置幫教、法律顧問（法律咨詢）等公共法律服務為內容，由惠及范圍、提供主體、保障責任、實施標準、覆蓋水平、資源配置、供給方式、管理運行以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度安排。

三、公共法律服務對司法行政工作的深化發展

公共法律服務是因應時代發展和社會需要，對司法行政工作理念思路、社會作用、職能定位、方式方法的不斷探索和深化發展。《廣東省公共法律服務均等化規劃綱要（2014-2020年）》列出法制宣傳、法律服務、人民調解、法律援助、安幫矯正等五個領域服務以及41 條工作措施，其中大多數內容從過去到現在都長期推進，今后也將作為公共法律服務主體內容繼續推進。公共法律服務在現有司法行政工作領域和內容的基礎上，突出強調以下關鍵詞。

3）在煤巖層對比中，擺脫了以往借助區域地質規律和鉆探、測井等資料進行分析對比的狀況。充分發揮地震勘探的本身優勢，通過地震對比解釋提出初步煤層對比方案，再根據鉆探、測井、化驗等多手段進行調整、完善。提高了煤巖層對比的可靠性和精度，同時也讓地震勘探更深入的融入整個綜合勘探工作中。

在理念上強調治理。站在國家治理體系和治理能力現代化的大視野下，把握住規則與公正的法治、國家與社會的共治、服務與協商的柔治這些基本治理理念和治理方式，始終圍繞如何服務于國家治理、社會治理、基層治理來思考和推進公共法律服務。

在思維上強調法治。緊緊圍繞如何發揮公共法律服務在法治建設中的更大作用，努力提高國家機關和領導干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力，努力引導、幫助和依靠群眾通過法律途徑表達訴求、協調利益、維護權益和化解矛盾。

在方式上強調服務。服務與管理是兩種截然不同的思維和方式，管理是強制性的，服務是幫助性的。公共法律服務運用宣傳、教育、咨詢、顧問、調解、援助、安置、幫扶等幫助而非強制方式來促進法治建設。

在目標上強調為民。公共法律服務要求覆蓋城鄉、均等普惠、便民利民，總體上是為大眾服務、為全民服務。面向和服務最廣大基層、最廣大群眾是公共法律服務的核心目標。

在領域上強調拓展。在司法行政現有工作領域和內容的基礎上，圍繞“法治、服務、為民”，可以不斷拓展出新的服務領域和內容。

在程度上強調基本。公共法律服務主要滿足群眾的基本法律需求。

在性質上強調公益。就服務對象而言，公共法律服務主要是公益服務、免費服務（或者減費服務），不是市場化收費服務。

在資源上強調社會力量。公共法律服務應當更多地運用社會資源，動用社會力量，尤其要重視和運用律師的力量，以及社會工作者、社會志愿者的力量。司法行政機關主要作為公共法律服務的間接提供者，發揮好組織者、協調者、保障者和監督者的作用。

在責任上強調政府保障。公共法律服務必須強調政府責任和政府保障，主要采用政府向社會購買服務的方式，輔之以社會公益方式。

在載體上強調平臺服務。公共法律服務實體服務平臺、信息化網絡平臺、規范標準平臺三者合一，共同構成實體和虛擬的服務載體，整合進駐各類別公共法律服務提供“一站式”服務，逐步形成覆蓋全省城鄉、便捷高效的公共法律服務網絡。

公共法律服務就是把司法行政工作賦予“治理、法治、服務、為民、拓展、基本、公益、社會力量、政府保障、平臺服務”新的理念內涵，并在實際工作中不斷運用它們。

四、構建公共法律服務體系的目標和內容

廣東省構建公共法律服務體系的發展目標是，到2015年，珠三角地區初步建成公共法律服務體系，粵東西北地區完成構建公共法律服務體系的基礎性工作。到2018年，在全省范圍內，公共法律服務實體和信息化平臺網絡覆蓋全省城鄉，服務對象覆蓋全省城鄉居民或特定人群，政府主導、社會參與供給的服務資源得到有效增長和合理配置，地區、城鄉、人群間的差距大幅縮小，公民的公共法律服務需求和權益得到基本滿足和實現，服務經濟社會發展和保障改善民生的能力顯著增強，預防和化解矛盾糾紛的治本功能有效發揮，社會整體法治化水平不斷提升，基本實現公共法律服務均等化。到2020年，公共法律服務綜合實力居于全國前列，在“法治廣東”、“平安廣東”建設中的作用凸顯，率先建成政府主導、社會參與、覆蓋城鄉、普惠均等、豐富多樣、優質便捷、管理有效、可持續的公共法律服務體系。

積極弘揚社會主義法治精神和法治理念，培育法治思維和法律意識，傳播法律知識和法治文化，努力引導全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。全面實施“六五”普法規劃，重點加強對領導干部、公務員、青少年、企事業經營管理人員和農民的法制宣傳教育。開展法治城市、法治縣（市、區）、民主法治示范村（社區）等法治創建活動。創新方式方法和載體渠道，善于運用新媒體、新平臺開展普法，注重在法律服務和案件辦理過程中進行普法，提高針對性和實效性。

根據基層群眾法律服務需求不斷增長和全省法律服務資源不均衡的實際，推進法律服務進基層，幫助群眾通過法律途徑解決爭端、維護權益，為將基層治理納入法治軌道提供專業服務保障。做強做優律師、公證、司法鑒定、基層法律服務等法律服務行業機構和人力資源，將法律行業服務平臺網絡覆蓋全省城鄉。推進“一村（社區）一法律顧問”工作和政府法律顧問工作，通過律師服務團等開展法律服務專項活動，努力滿足政府治理和基層群眾的基本法律需求。加快解決欠發達地區律師資源不足的問題。基層法律服務逐步轉向主要為基層群眾辦理公益性法律事務。

創新群眾工作方法，依靠群眾及時就地解決矛盾糾紛，充分發揮人民調解在社會矛盾化解工作體系中的基礎作用。健全完善人民調解組織網絡，鞏固充實鎮街、村居人民調解委員會，建立健全行業性專業人民調解組織。健全人民調解員隊伍，聘用專職人民調解員，建立人民調解專家庫、人才庫。完善矛盾糾紛排查、研判機制。推進人民調解地方立法，開展人民調解規范化、標準化建設。推進人民調解與行政調解、司法調解聯動銜接。

落實法律援助政府責任。打造“城市半小時、農村一小時”法律援助服務圈。加強法律援助規范化、標準化建設。動員社會力量參與法律援助。充分落實法律援助經濟困難標準、事項范圍、辦理法律援助事項補貼等有關規定，探索輔助性法律援助。開展法律援助案件質量評估試點，建立健全案件質量監管體系。深化法律援助便民惠民措施。打造集法律咨詢、法制宣傳、法律援助等功能于一體的12348 法律服務熱線平臺。

落實寬嚴相濟刑事政策要求，促進社區矯正人員和刑釋人員順利回歸和融入社會，有效預防和減少重新違法犯罪。積極開展社區矯正人員教育矯正和社會適應性幫困扶助工作，幫扶教育刑釋人員。推進社區矯正人員管理教育服務中心（中途之家）和刑釋人員過渡性安置基地建設。完善社區矯正和安置幫教工作信息化功能。

加強公共法律服務實體平臺建設。以服務網格為基礎，建設縣（市、區）、鎮街、村（社區）公共法律服務中心和服務站，形成覆蓋全省城鄉、便捷高效的公共法律服務網絡，整合進駐各類別公共法律服務，根據服務需求、條件和水平，面向群眾分別提供不同功能和程度的“一站式”服務。

加強公共法律服務信息化網絡平臺建設。運用信息化手段，打造全省統一的網上法律服務大廳，將實體平臺與網上平臺有機融合，實現法律服務的全流程、全天候、全地域網上提供，使公眾享受到“全省一站式”服務。

加強公共法律服務規范標準平臺建設。按照“頂層規范、統一標準”的原則，分別編制各大類公共法律服務的全省統一或分類的建設、服務、管理和信息標準，建立公共法律服務工作機制和規范。

五、構建公共法律服務體系的幾個關系

（一）頂層設計與基層創新的關系。構建公共法律服務體系要求覆蓋城鄉、均等普惠，離不開上級機關的統籌協調、頂層設計和統一標準；但是，基層服務實踐才最切合實際、生動鮮活，基層的特色創新不可缺少。例如在實體平臺建設上，省司法廳提出總體要求和基本標準，基層單位在省司法廳頂層設計基礎上，進行基層創新，努力使具體建設的項目更豐富、內容更實在、方式更靈活、載體更多樣、管理更精細、保障更有力、成效更凸顯。

（二）先行試點與整體跟進的關系。構建公共法律服務體系屬于新鮮事物，可資借鑒的經驗做法不多，宜選擇條件相對成熟的單位，按可復制的原則先行試點。在試點建設的基礎上，通過探索路徑，積累經驗，制定標準，樹立標桿，示范帶動，積極穩妥地推進整體建設。

（三）突出重點與全面推進的關系。公共法律服務的構建包括五項服務和三個平臺建設，其中又分解為更多的具體工作措施。在全面推進的同時，應突出公共法律服務相關規劃綱要實施、一村（社區）一法律顧問和政府法律顧問工作、公共法律服務平臺建設、《廣東省信訪條例》宣傳教育、公共法律服務產品目錄庫和知識資源庫研究編制等當前工作的重點，優先投入更大的精力和資源。

（四）盡力而為與量力而行的關系。廣東公共法律服務需求、供給、基礎、條件和保障等存在不均衡，這是客觀現實。對各地方、各層級的推進進度、服務程度等不搞一刀切，堅持實事求是、分類指導，堅持盡力而為、量力而行。條件相對成熟的，可以高起點、高標準推進；條件暫不成熟的，先利用好現有資源，搭框架、夯基礎，再積極創造條件，逐步提升。

構建公共法律服務體系是廣東司法行政工作全面深化改革的主要抓手，是打造廣東司法行政工作的升級版，是廣東司法行政工作的二次創業，我們要以敢為人先、勇于擔當、時不我待的責任感和使命感，不斷開創廣東司法行政工作改革發展的新局面。