我國“多規合一”的探索與實踐

蔣躍進

我國“多規合一”的探索與實踐

蔣躍進

“多規合一”并不是多個規劃合并成一個規劃，而是把各項規劃涉及到相同內容統一起來，落實到一個共同的空間規劃平臺上

“多規合一”的基本內涵

“多規合一”并不是多個規劃合并成一個規劃，而是把各項規劃涉及到相同內容統一起來，落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃仍按各自相關專業要求編制完成，以滿足提交人大審核或向上級報批的要求。通過“五個一”，即“一張圖”、一個信息平臺、一個協調機制、一個審批流程、一個監督體系，達到“多規合一”。

一般而言，“多規合一”可以表達為“3+1”、“3+2”、“3+3”項規劃合一，前面這個“3”是指國民經濟和社會發展規劃（簡稱發展規劃）、城鄉總體規劃（簡稱城鄉規劃）、土地利用總體規劃（簡稱土地規劃），后面的“1”“2”“3”各地并不一致，有環保規劃，有產業規劃，有人口規劃，有交通規劃等。

2014年8月，國家發改委、國土部、環保部、住建部四委、部聯合發文開展經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃（簡稱環保規劃）“多規合一”試點工作。目前開展“多規合一”就是發展規劃、城鄉規劃、土地規劃和環保規劃“四規合一”。

我國空間管制的相關政策主要由國家發改委、國土部、環保部、住建部四委、部承擔。國家發改委通過由發展規劃延伸而來的主體功能區規劃的實施，國土部通過全國土地利用總體規劃的實施和對省、市、縣、鄉鎮土地利用規劃的分級審批，環保部通過由生態環境保護規劃延伸而來的生態環境保護區劃的實施，住建部則通過全國城鎮體系規劃的實施和對市、縣城鄉總體規劃的分級審批，落實空間管制的相關政策。發展規劃、城鄉規劃、土地規劃和環保規劃“四規合一”，有利于實現四委、部空間管制政策相協調。

“多規合一”的實踐過程

（一）探索階段：開路先鋒“兩規合一”

——“多規合一”的產生源于對城鄉規劃和土地規劃銜接的探索。城鄉規劃和土地規劃是我國空間規劃的主要類型，分別隸屬于住建系統和國土系統，都擁有各自相互獨立的規劃體系和分類標準，但這兩大規劃的核心內容均圍繞土地的合理利用和有效管理展開。規劃相互打架的焦點就集中在這兩大規劃上。可以說“多規合一”的產生就源于對這兩大規劃銜接的研究和探索。

《城鄉規劃法》、《土地管理法》均明確規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的相應建設用地規模。但事實上由于長期以來兩規在法律體系、編制體系、實施管理體系上形成的差異，導致城鄉規劃與土地規劃兩張皮的問題十分突出，兩規中用地規模的矛盾、空間布局的沖突等不協調現象普遍存在。

1999年全國第二輪土地利用總體規劃全面開展前后，很多專家學者和規劃人員對城鄉規劃和土地規劃協調、銜接進行多角度研究，發表了大量的文章，對兩規的異同點、兩規銜接的機制和路徑等進行了探討。

——“十五”后期以來，兩規銜接從理論探討進入到實踐探索。“十五”后期特別是第三輪全國土地利用規劃開展后，兩規銜接從理論探討進入到實踐探索。2004年，浙江省著手構建兩規銜接平臺，建立兩規銜接報告制度。2006年，浙江省建設廳和國土資源廳聯合出臺了《關于加快推進縣市域總體規劃編制工作的若干意見》，要求各地加強“兩規”銜接，并指定了第一批“兩規”聯合編制試點縣市，具體包括寧海縣、海寧市、武義縣、龍游縣、溫嶺市5縣市。

2008年，武漢市同步實施兩規的協調編制。同年，上海市首次將原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理職能進行整合，組建新的上海市規劃與國土資源管理局，并開展“兩規合一”的編制工作。

（二）起步階段：典型代表“三規合一”

——“十五”后期，國家發改委部署了“三規合一”試點。2003年上半年，國家發改委部署十一五規劃前期工作，原來的五年計劃正式更名為國民經濟和社會發展五年規劃,更加注重生產力空間布局。發展規劃從此向空間領域邁進,并力求建立可評估、可約束機制。2003年10月，國家發改委規劃司正式啟動了規劃體制改革試點,江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點市縣，開展國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃“三規合一”試點。

時任國家發改委規劃司副司長徐林表示，市縣規劃體制改革的主要目的就是促使作為基層規劃的市縣發展規劃能真正成為引導并約束各類發展行為的有用的規劃，與此同時通過制度完善，把地方的總體發展規劃和其他專項規劃通過一個制度銜接起來，進而建立一個規范化、法制化的規劃管理機制。但當時國家發改委在指導思想上是要把城鄉規劃、土地規劃作為專項規劃納入到發展規劃體系中，在體制上遇到了阻力，試點之后沒有在面上推廣。

盡管當時處于三大規劃最頂層的國家相關部門沒有取得共識，但許多地方政府在規劃和建設實踐中深切感受到“三規合一”的重要性和迫切性。

——“十一五”以來，“三規合一”的改革引起部分省市極大重視。隨后，“三規合一”的改革嘗試陸續在國內部分省市開展，其中廣東省的改革最具代表性。從2008年起，廣東河源、云浮、廣州三個試點城市陸續展開了“三規合一”規劃編制與管理改革，在技術上與機制上進行了實質性的探索。河源市于2008年率先進行了規劃編制改革試點，借助新一輪城市總體規劃修編，開展了“三規合一”的改革嘗試，編制完成了廣東省首個以“三規合一”為標準的城市總體規劃。2010年，云浮市根據廣東省委關于"統籌規劃城鄉空間布局，推進三規合一”的工作要求，開展了"三規合一”規劃體制改革探索。云浮市通過大刀闊斧的推進機構編制改革，重置行政資源，首創了“規劃、編制、平臺三統一”的“三規融合”規劃行政管理機制。2011年12月24日，廣州市第十次黨代會提出“全面提升城市發展質量,優化城市空間布局，科學編制城市總體規劃，促進三規有機銜接”的要求，隨后由廣州市規劃局牽頭開展了“三規合一”實踐，廣州的改革實踐主要集中在“一張圖”、“一個信息平臺”、“一個協調機制”、“一個審批流程”、“一個監督體系”五個方面。

2009年，繼重慶市規劃部門主導的“三規合一”編制之后，重慶市發改委主導開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作,除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求。重慶市的“四規疊合”本質上還是“三規合一”工作的延伸，更進一步體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。

河南、湖南、山西、安徽等省的一些市縣也相繼開展了“三規合一”、“四規合一”工作。浙江縉云、江蘇蘇州、江西南昌、海南海口等地的一些鄉鎮自主開展了鎮一級“三規合一”工作。

（三）發展階段：上下共推“多規合一”

——“十二五”以來，國家頂層日趨重視“三規合一”、“多規合一”。隨著全國各地“兩規合一”“三規合一”等工作的相繼展開，國家相關部門領導、專家對“三規合一”“多規合一”形成了共識，并通過多種途徑上達至國家領導人。2012年9月7日，時任國務院副總理李克強在省部級領導干部推進新型城鎮化研討班座談會的講話中提出：在市縣層面探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃“三規合一”。在2013年12月12日中央城鎮化工作會議上，習近平總書記指出：要建立統一的空間規劃體系、限定城市發展邊界、劃定城市生態紅線，探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”，形成一張藍圖，加以落實。

2014年1月24日，住建部下發了《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》（建規[2014]18號）。國土部副部長徐德明接受媒體采訪時，強調：“國土部將在2014年選擇部分市縣，開展‘三規合一’或者‘多規合一’的試點。探索建立可供各個規劃共同遵循的戰略目標、管控方向和標準規范。”。2014年4月23日，國家發展改革委就啟動“十三五”規劃編制工作舉行新聞發布會。發布會上，發展規劃司司長徐林表示，編制十三五規劃還要進行“三規合一”或“多規合一”試點。

——為推進“十三五”規劃改革，國家正式啟動“多規合一”試點工作。2014年上半年，浙江、福建、江西、安徽、貴州等省相繼下發文件，開展“三規合一”或“多規合一”試點。為探索“十三五”規劃改革，2014年4月16日-20日，國家發改委規劃司副司長袁喜祿帶隊，國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部等相關司的干部參加，來浙江省開展市縣空間規劃體制改革試點工作調研，并與浙江省發改委領導和德清縣、嘉善縣、開化縣政府的主要領導舉行座談。

2014年8月，國家發改委、國土部、環保部、住建部聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號）文件，全國28個市縣列入試點名單。文件強調：開展“多規合一”，是解決市縣規劃各自為戰、內容沖突、缺乏銜接等突出問題，促進市縣規劃得到有效實施的迫切要求；是實現縣域空間集約、高效、可持續利用的重要舉措；是改革現行規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。實施“多規合一”，對于加快轉變經濟增長方式和優化空間開發模式，促進經濟社會和生態環境協調發展具有極其重要的意義。

——很多縣市自愿開展“多規合一”編制工作。今年上半年，浙江省相關部門確定杭州市蕭山區、湖州市德清縣、嘉興市嘉善縣、衢州市開化縣開展“三規合一”試點，發改規劃[2014]1971號文將嘉興市、德清縣、開化縣列入“多規合一”試點。據我們與浙江省縣市區發改部門聯系，初步了解到，還有十多個縣市要開展“多規合一”編制工作。

“多規合一”的主要成效

從廣州市開展“三規合一”工作情況看，主要成效可以概括為以下六個方面：

協調“多規”矛盾，謀劃一張藍圖。廣州市“三規合一”編制工作過程中，組織各相關部門協調城鄉總體規劃、土地利用總體規劃建設用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里，使建設用地在統一規劃邊界后得到有效合理地擴張。在全市“一張圖”的基礎上，劃定建設用地規模控制線、建設用地增長邊界、生態控制線、產業區塊控制線等規劃控制線，科學管控、統籌全市城鄉空間資源。

盤活存量用地，保障全面發展。一是有效運用城鄉統籌試點政策，全市調整多出建設用地規模128.32平方公里。對建設項目按輕重緩急排序落實建設用地規模，合計調入建設用地191.74平方公里。突出保障了重大民生和公益性基礎設施項目，1100余項涉及民生和公益性基礎設施項目建設用地規模全部予以保障。二是統籌劃定工業發展的空間布局。全市劃定產業區塊95個、325平方公里，占建設用地比例17.74%，積極引導工業集聚進園發展，推動產業轉型升級和集約用地。

踐行生態文明，劃定生態紅線。廣州全市劃定城市增長邊界約2440平方公里，首次在空間上明確了城市開發邊界，控制城市的無序增長。將市域范圍的水庫、濕地、水源保護區、自然保護區、森林公園等重要生態用地，以及其周邊控制區域劃定為保護性生態控制線。目前共劃定基本生態控制線面積4426平方公里，占市域總面積的60%。同時，通過劃定基本農田控制線，與功能片區土地規劃完全銜接。

構建聯動平臺，實現信息互通。廣州市“三規合一”信息聯動平臺實現了發改、國土、住建三個部門數據共享與信息聯動，為實施“三規合一”協調機制和控制線管控規定提供了技術保障，并與項目審批流程有效銜接，有利于提高城市規劃建設和管理的科學化、精細化水平。通過海量數據分析，快速發現差異；通過源頭管控，提升審批效率；通過“1+3”分布式架構（1個公共平臺和發改、國土、規劃3個業務子系統），有效支撐“三規”協調聯動的平臺特色，實現跨部門的數據共享、交換與更新。

應用工作成果，助力審批提速。廣州市借助“三規合一”，整合流程，一門受理，并聯審批，信息共享，限時辦結。為大幅度減少審批環節，保障政府投資項目、重點建設項目和土地儲備項目有序實施，在項目前期工作階段，制定了年度重點推進前期工作的建設工程項目計劃、土地儲備計劃，建立工程項目前期協調機制，運用“三規合一”成果進行規劃協調，開展規劃選址“規劃控制線”檢測等工作。確保各類項目符合“一圖規劃控制線”管控要求，為項目審批提速創造條件，極大地縮短了審批時限，為建設項目審批提供基礎和技術保障。

形成一套標準，科學規范管理。在完成“一張圖”工作基礎上，為保障“三規合一”順利運行和實施，同步完成了《廣州市“三規合一”技術規定》、《廣州市“三規合一”控制線實施管理規定》、《廣州市“三規合一”運行管理實施方案》等技術標準文件，科學構建城市空間規劃體系技術路徑，保障“三規合一”深入推進實施。廣州市相關部門還配合廣東省相關部門制定《廣東省市（縣）“三規合一”工作規程》，為推廣“三規合一”工作提供技術規范。

“多規合一”的工作要點

成立協調機構。為有效推進“多規合一”工作，需要成立“多規合一”工作領導小組，由政府正職或常務副職擔任組長，相關政府副職擔任副組長，發改部門正職擔任副組長兼領導小組辦公室主任，政府和黨委相關部門領導為成員。“多規合一”工作領導小組辦公室宜與發改部門合署辦公。

編制工作方案。由“多規合一”工作領導小組辦公室負責制定“多規合一”編制工作方案，明確隊伍建設、規劃原則、成果要求、部門分工、進度安排、經費預算等，提交政府辦公會議審核。

明確規劃成果。對應《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃[2014]1971號）文件精神，“多規合一”編制成果應當包括：綜合發展規劃、國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃、統一的地理信息管理平臺。

建立工作隊伍。“多規合一”編制工作是一項涉及多部門、多專業、多學科的系統工程，規劃成果上報還涉及到規劃資質和專家評審，其中城鄉總體規劃要求由具備國家城鄉規劃甲級資質的單位參與編制，土地利用總體規劃要求由具備國家土地規劃乙級資質及以上的單位參與編制，綜合發展規劃是一項全新的規劃，地理信息管理平臺不同于一般的信息處理系統。縣市域的“多規合一”編制工作需要借助大專院校、研究單位等專門機構的專家隊伍。建立有專家參與并主導的“多規合一”編制工作隊伍。

遵循規劃原則。“多規合一”編制工作，不同于以往的規劃。筆者提出以下四條原則：一是系統整合，確保銜接。對基礎數據、預測數據、規劃目標、土地分類標準和技術規程等，要作系統整合，達到統一數據，統一目標，統一技術標準（不同規劃之間的相關分類、相關標準可以互換）。同時，外聘專家團隊和地方相關部門必須對建設用地控制線、產業區塊控制線、生態控制線、基本農田控制線等重要界線達成共識，以確保各規劃能夠相互銜接。二是求真務實，開拓創新。規劃是否切實可行，關鍵在于規劃是否體現當地特色。要在把握宏觀背景的大局下，摸清吃透當地實情。同時，借鑒外地經驗，結合當地實際，創新發展思路，創新發展項目，創新規劃方法，創新技術手段。三是協同作戰，合力攻關。來自不同單位、不同部門的人員組成“多規合一”編制工作隊伍，這是一個新的整體，需要大家在“統一”的各個方面形成共識，需要大家在不同的崗位上實現密切配合，在此基礎上發揮各自的專業優勢，開創性地完成各自所承擔的任務。在“多規合一”編制工作中還會遇到新的問題、產生新的矛盾，需要及時溝通、及時協調，需要建立聯席會議制度，有許多方面需要合力攻關。四是著眼落地，后續跟蹤。在發展戰略、發展規模、追求目標、減控目標和各類控制邊界的把控上，既體現積極超前，又做到適度可行，確保各項規劃相互銜接、各項成果能夠實施。同時，提交合格的“多規合一”編制成果后，外聘專家隊伍還要為當地政府提供后續服務。

制定技術規程。對規劃數據采集和處理、發展戰略和目標的確定、用地分類標準的協調、“四條控制線”的劃定、規劃成果構成、規劃主要圖件構成、“一張圖”的形成、信息平臺和數據庫建設等，作出明確的規定和要求。

創建信息平臺。創建統一的地理信息管理平臺。這是實施規劃“一張圖”成果的有效載體，是落實"多規合一”協調機制和控制線管控規定的技術保障。可采用“1+4”總體架構，即一個公共平臺和發改、國土、住建、環保四個業務子系統。公共平臺是信息聯動的樞紐，統一管理和維護“多規合一"規劃成果數據，為各部門空間管制提供統一的管控數據和檢測功能，通過與各業務子系統的數據交換，實現跨部門規劃信息和審批信息共享，并向各業務子系統提供選址查詢、規劃協調等功能服務。各業務子系統是信息聯動的根基，在充分利用各部門現有信息化成果的基礎上，將空間管控要求植入到部門規劃編制和項目審批業務辦理流程中，調用公共平臺的管控數據和檢測功能實施空間有效管控，并通過各自的工作庫向公共平臺提供本部門的規劃數據和審批數據，供其他部門調用。

作者為浙江遠見規劃研究院院長、研究員