征地業務工作心得談二

寧波市國土資源局 謝建定

一、征地基本概念

征地概念要理清，平時工作方向明確。

曾經有一位農民說了這么一句話：“國家交通道路項目建設，征地價格再低也只好同意，請問為什么那些老板可以征地，我們自己的土地為什么給老板被追征去，我們不能征地，請問個為什么？”在這出自內心的話中引出一個什么樣的問題，就是什么叫征地，征地究竟是怎么一回事？下面對征地定義的問題進行展開。

國家憲法以及物權法中對征地概念作了規定。國家為了公共利益的需要，依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償的行為稱征地。

首先從征地操作層面來理解，可以分為兩個層次：第一層次是對上——履行征地報批（依照法律規定）；第二層次是對下——完成補償安置（給予補償行為）。征地報批是形式，補償安置是實質。我們分析當前征地制度，對于征地報批來說，叫做簡單問題復雜化，對于補償安置來說，叫做復雜問題簡單化。

其次從征地性質特征來理解，可概括為四個方面：第一是公益性——從目的上；第二是強制性——從結果上；第三是依法性——從過程上；第四是補償性——從實質上。

征地可分為征用與征收。

征用是指國家為了公共利益的需要，依法強制使用集體土地，在使用完畢后再將土地歸還集體的一種行為，類似于臨時使用土地。因為該種情況很少，所以關于征用問題不作討論。

征收是指國家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉為國家所有并給予補償的行為。

征收行為有國家、省、市重點工程，城市基礎設施建設以及出讓獲得的用地、具體包括交通、能源、公路、鐵路，學校、醫院等。

到目前為止，由于公共利益界定尚不明確，所以征收土地范圍也包括經濟適用房、商品房用地、安置房用地、工礦企業的業用地、土地儲備土地等等。該類征收行為要占有整個征地量的絕對數量。

征收與征用的共同點：具有強制性。征收和征用，都是國家為了公共利益需要，政府單方面可作出行政行為，發出征收命令或征用命令，無須由被征用的單位和個人的同意，具有居高臨下的特點，好比任命干部一樣，必須服從，顯示了行政的權威性和嚴肅性。

征收與征用的不同點：土地所有權性質不同。征收的實質是國家強行改變集體土地的所有權變為國有性質；征用的實質是國家強行使用集體土地，待使用完畢再返還原集體，不改變土地的所有權性質改變。

二、征地基本特征

（一）公益性

任何行為有目的，征地目的是公益。

做任何工作都具有目的性。征地行為目的性，必須是為了公共利益的需要。可以理解征地行為必須符合公共利益的需要。反過來說不符合公共利益需要的就不能實施征地。如何界定為公共利益范圍一直來是社會各界最關注的問題之一。

目前來看，哪些征地項目是符合公共利益呢？人們容易理解的，如交通、鐵路、機場、學校建設項目很能理解，多數人對征地沒意見，農民通情達理會支持。但在廣大群眾眼里，一些工業用地建設、房地產項目開發，總認為不是公共利益，而是為了少數人的利益，為了人個利益。他們帶著公共利益帽子，官商勾結，巧奪了農民手中的大量土地，該類型就是鉆國家法律空子。在這些年來確實有很多舉不勝舉的例子。

上述說明了，我國現行法律法規，對征地公共利益范圍的界定缺乏明確規定，漏洞很大，特別是近些年來，房地產市場飛漲和依舊堅挺，不少群眾的仇富情緒依舊強烈，農民與政府、農民與企業單位之間的矛盾日益尖銳。引發了群體上訪事件。

2012年10月國家法制辦召開關于征地制度研討會，其中一個重要內容，就是專門對征地公共利益問題進行大討論，當時出現兩種情況。一種是按項目性質確定公共利益，另一種是按規劃區域范圍確定公共利益。討論最后的基本格條，按規劃定公共利益，不按用地項目性質，即以城市規劃區范圍的均定性為公共利益。城市規劃區范圍內項目一律可以征收土地，在規劃區以外的，根據條件設定確定為公共利益性質，才可以實施征地。當然對于條件的設定，要求非常嚴密。

公共利益與非僅供利益的實質問題就是征地價格標準之間的差異。該差異可想非常巨大，這樣，如一律按征地項目性質定公共利益的話，一旦碰到在同一區域內征地時，一個是學校項目，可以按公共利益補償，另一個是商品房開發項目，而在學校邊上，必須通過談判協商解決賠償問題，而不是補償，商品房征地價格很高，則學校價格很低，你說學校性質有項目還能征得下嗎？所以公共利益以規劃區域定來確定比較符合現實，任何工作重在于可操作性。

（二）強制性

征地農民不愿意，國家征地被迫同意。目前來說，征地行為國家仍然可以依法實施強制。

征收土地行為是所有權的轉變行為。征收土地以后，由原來集體所有的土地轉變為國家所有，而不能再由國家所有轉變為村集體所有，也就是村集體將永遠失去自己的土地。這就是稱為單向或不可逆性。近年來，經常聽到國家對于嚴厲制止違法、違規的強制行為，而不是不能強制依法征地。

在過去的大量例子中，關于強制性問題大多數農民不理解，心理很不平衡。一個農民說，“幾年前國家征收了我們的土地，現在還沒有用，現在我們要用了，必須歸還我們”。他們總認為被征收的土地不是永遠失去，而是仍然可以歸本村集體所有，仍然可以給農民，農民意識具有局限性。由此，對征地的概念不理解，更是對征收概念不理解。對此，我們各級政府相關部門以及業務人員，缺少必要的教育與宣傳有一定的責任。

其實土地征收是國家憲法和法律所設定的，征地是強制行為，稱為強制性。土地一旦被征收，如同征兵、征糧一樣，不可抗拒，不征也得征。

另外，再進一步理解“征”字的含意，可理解為雙從的正義行為。雙從是多人，也就是多人的正義行為，可想其力量之強大，所以說征地行為是非常嚴肅的行政行為。

《中華人民共和國土地管理法》實施條例的第四十五條規定：“違反國家土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的。由縣級以上人民政府行政主管部門責令交出土地，拒不交出的申請人民法院強制執行”，另外又作了“被征地單位及個人不得無理阻撓的規定”。

（三）依法性

征地工作要順利，依法報批是前提。

依法批準的土地可要稱為征地行為的完成，才能稱為征地。沒有經過法定程序報批的土地不能稱為征地。

好比一家企業要經營，必須要領取營業執照，否則其經營不依法。任何一處土地要建設使用，必須報經有批準權的機關批準，其批準過程稱為依法履行手續。履行依法手續的土地才能獲得法律保障。如未經依法批準，土地取得的行為就沒有法律效力。

2001年，有一家企業，與村集體和農民的政策處理完畢，征收6畝左右的土地，并向國土部門交納了相關征地及相關費用，有發票收據，但未辦理土地審批手續和土地批文與證件。多年來自己總認為該土地合法，時過幾年以后，要辦理土地與房屋抵押貸款，結果國土所工作人員說，沒有土地與房產證件不能辦理抵押手續，這時才知道該土地沒有批文，雖然只有發票收據，但無法律效力。待再辦理土地審批手續難了，因為土地利用總體規劃現狀和其它審批條件發生了變化，審批政策與過去不一樣，企業老板心理焦急，無法再努力。

目前很多交通項目的高速公路及其鐵路等，提前上報并經省政府、國務院批準，就是為了保證使用地塊的合法性。

近年來，國家對違法用地查處力度不斷加強，很多重點項目由過去未批先用改變為現在的先批后用，充分顯示了征地行為的依法性的重要，真正意識到征地報批的早與晚，直接影響到征地項目建設速度與效力問題。

從上述情況說明，規范征地行為，嚴格依法征地報批，盡可能避免和減少因征地產生法律后遺癥，防止出現法律程序、法定要件方面出疏漏。以至于造成群眾不理解，產生誤會，不配合、工作陷入被動，影響工程建設進程，造成社會資源浪費。

商品交易是賠償，征地行為是補償。

土地是財富之母，它作為最基本的生產資料，具有增產增值性。另外，土地征收行為也可以理解為經濟價值的轉移。如多年生作物，冬蟲夏草，章村的貝母。征地行為一旦發生，除了履行依法手續以外，必須以一定補償價值向村集體支付補償款或解決安置問題，叫“一手交錢、一手交地”。只有這樣做，才能順利實施征地，農民才會交付被征的土地，該行為可以理解為補償或賠償行為。

國家憲法規定，征收土地行為是對被征地單位支付的一種補償行為，而不是賠償行為。補償與賠償怎樣來理解？打個比方，一只新購買來茶杯價格20元，使用一段時間后，遺失了，一般按20元的一定折計算，如按6折計，則為12元，該價值可以稱為補償。如果按20元支付，那就是叫做賠償。雖然征收土地沒有賠償的價格標準，但目前的征地價格可以說是補償的行為，因為價格確實較低。

補償對農民來說是最矛盾和焦點問題，也是當前信訪上訪中的一個突出問題。征地的實質是對農民利益的再分配。補償問題可以理解為農民與國家之間的利益怎

（四）補償性

樣合理分配的問題。對于農民來說，當然其補償標準越高越好，待補償標準達到一定標準時，農民必定會同意征地，而達不到心理價位時則不會同意征地，而對于建設投資單位來說，總想盡可能節省建設成本，所以說兩者是一個對立性統一性，又是一個相對平衡關系。

目前征地補償標準相對偏低。有人說，現在征收一畝土地補償費標準收益相當于我們公務員一年收入，有的還要低。正如一個被征地的農民所說，“我一家三口人，2畝土地被征收了，所得到的安置補助費只有5萬多元，就是一次性斷了我家永久性的生產資料，土地是生財之母，該5萬元叫我怎么生存。即使將所有征地補償費全額補給我，也難以保證我們一家的今后生存呢？”

在失地后就業茫然的焦慮中，面對數量有限的征地補償款，農民們既不滿又不安，因為補償價格標準實在過低，造成農民們對征地行為不滿，拒絕簽字、阻礙征地、破壞施工，征地難、難征地問題越來越使人容易理解。

三、征地為何補償

征地報批是形式，補償安置是實質。

形式主義也很重要，但對于農民來說，就是講實質性的補償標準問題。

征收土地的核心問題是解決補償安置問題。那么征地補償標準依據從何而來？為什么寧波市的市標準每畝9.65萬元，有的只有每畝3萬元，這是個嚴肅問題，必須從法律層面來講解決。

（一）法律規定按原用途進行補償

現行《中華人民共和國土地管理法》對征地補償標準作了明確規定。“征收土地的，按被征收土地的原用途補償”。原用途就是原種植的農作物的用途。我的理解，當時我國是個農業大國，國家出臺新土地管理法時，多數地方以種植糧食作物為主，補償價值采用年產值倍數法。從目前掌握的情況，全市年產值的最低保護標準是每畝1800元，多數地方只有在2000－3000元/畝左右。

全市于2003年開始實施區片綜合價格，2009年調整，2012年東錢湖調整以外，其它地方未作調整過，從各地區片價格調整價格3－10萬元/畝的情況來看。如按原用途補償相對具有一定合理性，因為農民種植水稻的年收益一般在600元左右，10年收益為6000元。如按30年承包權計算，一次性征地以后也只有18000元。所以說如按現在區片價格補償，不是沒有合理性的。如從多年經濟作物名貴作物價格計算分析，年產值相對較高，高出耕地年產值好幾倍或更多，該問題應該從特殊性問題來理解，相對具有說服力。

（二）農民也應承擔國家的一份義務

被征地農民因征地后仍然生活在整個社會里，分享了祖國改革開放的成果，農民兄弟享受到了社會的求學、看病、娛樂、交通等的社會生活條件，我們深思一下，這里面包括了大量的政府財政投入與支出。所以說農民在征地的同時，也要承擔必要的社會責任，在征地時要犧牲一些個人利益，征地行為是補償性行為。

（三）現行征地標準離不開政府投入

寧波市近年來很多拍賣地塊，如2007年江北區天水家園旁的華辰地塊，700萬元/畝價格，2012年出售的長島花園房屋價格每平方米2.5萬元左右。鄞州區萬達廣場邊的都市森林住宅小區，2006年八月份開盤價每平方米7000元左右，到萬達廣場的形成后的今天二手房價格的每平方米14000元，目前將近每平方米2萬多元。這些離不開政府投入的大量配套設施，水電路、學校、醫院等建設設施費用的結果。這些大量的配套設施等的投入資金來自于土地拍賣收入。

目前，寧波市的城市基礎設施建設成型，是先建后用，必須先投入大量資金。這么大量的資金如不是從土地出讓金提取，城市建設從何說起。

相反，在四明山頂上土地，如果每畝一萬元或上千元給你，不一定會有人要。

所以說拍賣的土地價格與征地補償巨大差距是政府投入的結果，其收益應歸于財政，政府再用于全社會的公共福利設施建設，為全民所共享，理由非常充分。

其實，我們看到，近十多年來，寧波市各級政府力盡最大努力，極力彌補現行征地補償標準過低的問題，雖然目前全市政策層面的補償標準，每畝3-10萬元，而從其它方面考慮的也很多。其一，享受養老保障政策。農民征地有保障，征地難度得下降，養老保障政策從全市平均情況來看，相當于政府多支付一半到一倍的征地區片價格費用，今后將要與社保基本接軌，政府支出還要多。其二，享受村發展留用地政策。有了村級留用地，農民簽字少意見，村發展留用地被農享受，如江東最好地段留用地價值每畝500萬左右，相當于每畝征地區片價格的4至5倍，有的地方至少2－3倍。對于三江片市本級來說，征地區片價格不是很敏感，最敏感問題就是村發展留用地問題。其三，享受拆遷補償安置政策。拆遷戶拆遷富，家家變成暴發戶，拆遷農民致富快，改革成果人人享，拆遷戶拆戶家家成為千萬戶。像寧波市鄞州區王家弄村，上千戶拆遷家庭，拆遷后，其中十戶家庭各自購一輛路虎車。拆遷補償安置成果被征地農民的享受更算不清楚。

以上這些理由，作為信訪和征地拆遷干部應該多向群眾作正確的解釋說明，有利于從積極方面消除農民很多的不平衡心態。