關于國土資源執法監察工作的現狀及創新機制的探索

平陽縣國土資源局 陳志軍

執法監察是國土資源管理工作中的一項重要職能，起著維護合法權益打擊違法行為的關鍵作用。目前，在執法監察工作中會遇到一些現實的問題和困難，如何解決這些難題，顯得尤為重要，需要我們在實際工作中仔細研究，共同探討、總結經驗、推陳出新。

一、存在的問題和困難

（一）國土資源行政管理法律法規修改滯后

現行的1986年《中華人民共和國土地管理法》自1987年1月1日起實施，這部法律至今僅修改過三次，分別是：1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議進行修正；第二次是1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂；第三次是2004年8月28日十屆全國人民代表大會常務委員會十一次會議修正。《土地管理法》這部法律是土地執法監察工作中查處土地違法的主要法律，也是除憲法之外，法律位階最高的普通法，但制定于1986年，法律修改滯后。例如《土地管理法》第七十三條、第七十六條都有關于沒收地上建筑物的處罰規定，但對于如何沒收，沒收的程序、沒收后由哪個或哪些部門具體落實，沒收款的監管、沒收后如何處理，法律上未做出明確的規定，實踐中也就難以操作。

（二）執法“疲軟”

執法難是國土資源執法監察中確實存在的問題，突出表現在以下幾個方面。

1.執法力量薄弱。平陽縣共轄9個建制鎮、1個民族鄉；全縣陸地面積1051平方千米。轄區范圍大，山區面積占比廣，違法行為多而執法人員少，監察任務繁重。由于近年來“房產熱”現象導致的地價迅猛上漲，以農村村民為主的未批先占、少批多占等非法占地行為被普遍效仿。

2.基層執法手段“偏軟”。發現土地違法行為后依照程序停工、立案查處。當事人不配合就會使查處工作遇阻，由于土地執法部門沒有拘傳、行政拘留等強制手段，案件查處困難大。

3.調查取證難。目前，非法買賣（轉讓）土地違法行為的數量呈現上升趨勢。非法買賣（轉讓）集體土地等行為，其違法手段較為隱蔽，一般都是買賣雙方當事人一紙契約，證據難以收集，社會危害長期、嚴重。由于缺乏完善的監察網絡和土地違法信息反饋系統，使土地管理部門對土地違法活動無法進行有效防范和控制，特別是發生在土地流通物權變動領域的土地違法行為的查處，更是難上加難。

4.沒收作價評估鑒定難。對符合總體利用規劃，做出沒收處理的違章建筑，遇到不同建筑結構、不同建筑層次的違章建筑需作出沒收作價處理時，由于對申請的主體、鑒定的機構、鑒定的資質、鑒定費用承擔、鑒定異議救濟制度等全國沒有一個統一性的國家標準或地方標準，各地規定不一，都有自己的一套標準，在操作時有很大的隨意性，制度不嚴，難以保證公平公正。

5.執行難。國家賦予公安、國安、工商、稅務、海關等五個部門強制執行權，在縣級行政區域內縣級以上人民政府、法院、檢察院才有強制執行權。土地管理部門沒有強制執行權，對違法占地作出拆除的行政處罰決定后，按照現行法律規定必須申請人民法院強制執行。但就目前的情況來看，對于此類申請法院一般不予受理，即使受理了強制執行申請，一般也得不到執行。

6.礦產資源違法查處難。“游擊式”偷采盜采礦產資源是礦產違法行為的主要類型之一，也是查處礦產違法的難點之一。非法偷采盜采行為流動性大，掩蔽性強，部分礦點甚至還有專人在必經之路放風盯梢，待查處時早已“人去場空”，機器設備、人員都不見了蹤影，檢查人員一走就又偷著再干。非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞，其破壞的價值需省級土地主管部門鑒定委員鑒定，實際操作仍有很大的難度。

二、土地執法監察難的原因淺析

（一）土地法律法規不健全不完善

法律不是萬能的，沒有法律是萬萬不能的。通過幾代人的努力，我國已經步入了法治社會，全面提出了依法治國的法治觀念。“法制”與“法治”一字之差，卻有著本質不同。法治是近些年立法、司法、行政走向成熟完善的標志。法治是法律之治，即用法律治理國家。國土資源管理是一項關系方方面面而又專業性極強的工作，需要不斷根據新情況，研究新政策，修改完善機制。當前的立法實例仍不能解決土地社會關系，亟待立法機關進行修改完善。

（二）利益沖突，抉擇難

一方面，當地政府為了加快經濟建設步伐，增加群眾收入，把以經濟建設為中心的指導思想貫徹到各項工作中去，制定優惠的政策，創造良好的投資環境，招商引資，吸引優質企業落戶當地，為經濟建設做貢獻；另一方面，每年國家給當地的用地指標有限，盡管已努力爭取，無法滿足發展的需求。這樣的一種土地供需矛盾，使得以政府為主導的招商引資項目，變成了“待合法用地項目”。這樣的矛盾，這樣的“違法用地項目”已不在少數。如何解決這一矛盾，合理處理發展與保障的關系顯得尤為重要。

（三）少數人片面追求利益，法治思想意識淡薄

某些集體、個人為了獲得經濟上的利益，違法從事土地活動，千方百計違法轉讓土地，占地、圈地。這種“低投入、高產出、快回報”的方式，成為了他們不斷索取錢財的辦法，土地違法行為制而不“止”。這種行為所導致的結果，最終損害的是群眾的利益，是國家的利益。

（四）無獨立行政強制權，國土執法監察工作陷入被動

《土地管理法》賦予土地管理部門獨立執法的權限十分有限，還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規得到全面貫徹實施，這就給土地管理部門開展土地執法造成許多困難。根據《土地管理法》有關規定，“對在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施，違法單位和個人必須立即停止施工，自行拆除，對繼續施工的，作為處罰決定的機關有權制止，對已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。”從現實看，法院因執行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定未能及時予以強制執行，在一定程度上削弱行政執法的權威。因此，土地管理部門獨立執法所受到的局限本身就是土地執法中的一個難題。

三、應對措施和建議

（一）完善健全立法

盡快呼吁進行相關法律法規的修改完善，制定符合現階段執法監察工作的相關制度，出臺強有力的政策支持，賦予土地管理部門相應的行政強制權。

（二）建立土地違法行為信用系統

在省、市（區）、縣、村（鎮）建立一套完整的土地信用系統，對違法者的土地違法行為進行詳細記錄，按照違法的面積、性質、主觀惡性、配合程度、結果、社會影響等進行綜合分析，科學評定，分別定級。并將這套系統與工商、稅務、土地審批、銀行貸款等系統相結合，與利率杠桿相掛鉤，從根本上遏制土地違法的數量，令行為人不敢違法，不愿違法，不想違法。

（三）全面貫徹落實“一張圖”架構

“一張圖”系統作為近年來國土資源工作中的重要創新項目，將相關數據、資料全面整合到一個平臺系統內，并提供這些信息的交互查詢和相應的空間分析，實時掌握轄區內違法用地、地質災害、非法采礦、批后監管等情況，真正實現土地管理天上看、網上管、地上查同步進行。隨著不斷的更新完善，通過“一張圖”系統的應用，執法監察工作貌煥然一新，極大提高了工作效率。

（四）健全完善執法監察監管網絡體系

準確掌握違法動態、及時掌控違法信息，改被動為主動出擊，形成控制土地違法的防控體系，是指導土地執法工作有效開展的保障。開通多層次多渠道的信息收集途徑，例如開通縣域土地違法（巡查）查處指揮中心、土地違法反饋微博或、違法舉報微信號、24小時網上在線舉報、片區責任人手機違法信息反饋平臺等機制，讓廣大群眾也參與到執法監管網絡中去，發揮其獲得信息快、準確的作用，快速的把違法信息反饋到監察部門和相關的執法工作人員中去。通過不斷收集、歸類、分析所掌握土地違法活動信息，了解土地違法行為的動向及態勢，在科學分析的基礎上，制定有效的措施，從源頭上預防和打擊違法行為，遏制大面積的土地違法行為。

（五）齊抓共管建立部門聯動機制

取得公安、林業、規劃、法院、檢察、監察等部門的支持與配合，是解決土地執法難的另一有效途徑。積極爭取社會相關部門，特別是地方政府和司法機關的有力支持和密切配合，使土地執法工作有了堅強的后盾，有利于克服土地執法難的問題。