查擺問題 強化舉措切實提升土地節約集約利用水平

磐安縣人民政府 陳海明

磐安縣是“九山半水半分田”的山區欠發達縣，土地資源匱乏，人均耕地少，同時又正處于工業化、城鎮化、新農村建設加快發展的關鍵時期，交通、水利等基礎設施建設加快推進，土地資源缺乏和需求巨大的矛盾日益突出。因此，必須堅持“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本原則，通過查找差距擺問題、強化舉措挖潛力，切實提升土地節約集約利用水平。

一、磐安縣土地節約集約利用的基本情況

近年來，磐安縣以“國土資源節約集約模范縣”創建活動為契機，嚴格按照“優化布局、管住總量、控制增量、盤活存量、集約高效”的用地要求，認真做好土地節約集約利用工作，努力實現保經濟發展、保耕地紅線的“雙保”目標。

（一）堅持共同監管，落實耕地保護責任

近年來，磐安縣積極探索創新國土資源執法監管和動態巡查機制，進一步落實土地違法行為共同監管責任機制和土地管理長效機制，使國土資源管理工作由原來國土部門的“一家管、大家用”轉變為現在的“大家管、大家用”。每年年初，都與各鄉鎮簽訂《耕地保護責任書》，嚴格落實耕地和基本農田保護責任。截至2013年年底，磐安縣實有耕地面積21.90萬畝，超省下達耕地保有量任務數10654畝；新一輪土地利用總體規劃基本農田保護任務19.26萬畝，實際落實基本農田19.51萬畝，超過保護任務2500畝。

（二）堅持存量挖潛，盤活低效閑置用地

先后出臺《關于閑置和低效用地的處置意見》《關于工業企業實行績效評價管理的意見》《關于推進低效利用建設用地二次開發的實施意見》等政策性文件，堅持“以畝產論英雄”的工業企業績效管理理念，加大力度盤活閑置低效用地。2010年以來，累計盤活閑置低效用地193宗2014畝。特別是金磐開發區，多年來堅持不懈抓“騰籠換鳥”工作，累計處置低效閑置工業用地23宗、面積達580余畝，“畝均稅收”由原先的4.5萬元提升到2013年的15萬元，名列全省開發區前茅，大大提升了土地集約利用水平，為縣內各個工業區塊作出了示范。

（三）堅持綜合施策，合理拓展用地空間

一是加快地下空間開發步伐。2012年9月出臺了《磐安縣城市地下空間開發利用管理辦法（試行）》，近幾年新開發的樓盤和政府投資項目，如實驗中小學體藝樓、磐安二中實驗綜合樓、新興街菜市場等，都充分利用了地下空間。2013年5月首次進行了地下空間使用權公開出讓，成功出讓龍山公園地下空間，出讓價1501萬元。二是推行平面式住房安置模式。在新農村建設和舊城改造中因地制宜推行平面式安置，節約城鄉安居工程用地。目前，磐安縣尖山、窈川、雙溪等鄉鎮的多個村建設了平面式農民公寓。加快建設縣級移民安置小區，新城區九里塘、古竹、尖山鎮清涼山等三個縣級移民小區總面積超過360畝，其中平面式安置是重要方式。2013年在石坑里區塊征收了230多畝土地，用于城中村改造平面式安置。三是積極實施低丘緩坡綜合開發。我縣新城區大麥塢區塊面積400畝、磐安工業園區里門洲區塊面積200畝，被列入省低丘緩坡綜合開發試點項目，通過了省政府新增建設用地農轉用審批，現已基本完成土地征用政策處理和土地平整，進入公開出讓階段。四是大力開展土地開發整理。以推進“百萬”造地工程為抓手，扎實開展了土地整理、造田造地工作，2008年以來全縣完成土地開發項目62個，新增耕地面積9203畝。

（四）加強制度建設，科學規范有序供地

探索建立項目建設用地控制標準動態調整機制，年度新增建設用地指標安排與各鄉鎮、各區塊消化利用批而未供土地、挖潛節地成效相掛鉤。嚴格執行國家有關建設用地控制標準，堅持產業項目準入聯審制度，加強用地預審管理，嚴格核定建設用地面積。進一步落實經營性用地和工業用地招拍掛出讓制度，充分運用市場準入標準和經濟杠桿，科學調控土地市場，有序供應各類建設用地。

二、磐安縣土地節約集約利用存在的主要問題

磐安縣的土地節約集約利用工作在各方努力下取得了一定的成效，但由于經濟社會快速發展和政府監管沒有及時跟進，加上因經濟利益驅動造成一些單位和個人對土地資源占有欲高度膨脹，致使全縣的土地節約集約利用工作仍存在一些突出問題。

（一）轉而未供土地面積居高不下

由于征地制度不完善，部分農民不愿交地；市場環境發生變化，項目業主放棄投資；城鄉規劃調整，無法按原方案供地；公共設施建設用地主體難確定，供地手續無法辦理；區塊為了融資把部分土地用于抵押貸款等原因造成了轉而未供土地面積居高不下的局面，自2006年至2013年年底，磐安縣轉而未供土地面積累計達2056畝。

（二）工業用地閑置低效現象比較普遍

工業用地閑置低效現象比較普遍，原因是多方面的。從管理層面看：閑置低效土地處置政策性強、利益調整大，閑置低效成因復雜、認定較為困難，處置程序較為繁瑣，工作難度大。從企業層面看：由于投資不足、管理不善、技術含量低等原因，造成工程建設延期、生產經營效益不佳，再加上部分企業主以土地資產收益為目的進行圈地占地，更加重了工業用地閑置低效現象。全縣2012年工業用地的畝產稅收為4.78萬元，在金華市處于中等水平，但磐安縣的土地資源是全市最少的。

（三）農村建房用地浪費比較嚴重

由于農村干部和百姓對節約集約用地意識淡薄，許多空心村未進行改造，“一戶多宅”現象嚴重，農村古建筑保護隨意性大，控制農戶建房用地限額政策執行不力等原因，造成農村建房用地浪費嚴重，違法建房現象也比較突出。同時，由于新農村建設規劃沒有很好地與土地利用總體規劃、人口發展趨勢相銜接，一味地擴大新農村建設規模，浪費了土地資源。

（四）土地利用規劃空間嚴重不足

按照《磐安土地利用總體規劃（2006-2020年）》，省政府下達給磐安縣的新增建設用地面積為11085畝，截至2013年12月份，已用規劃空間8511畝，剩余規劃空間2000多畝，規劃空間嚴重不足。從長遠發展看，土地需求的剛性增長與土地規劃空間不足的矛盾非常突出。

（五）土地規劃和其它規劃的協調性不夠

“土地規劃”和“城鄉規劃”以及各專業規劃的目標和任務各有側重，編制時間各不相同，導致各規劃之間協調性不夠，銜接困難，從而導致許多項目落地難。如適宜低丘緩坡開發地塊很大一部土地不在城市規劃區范圍內，許多農家樂休閑山莊不符合土地利用規劃。另外，規劃引導的剛性不夠，招商引資選址隨意性較大，導致項目地塊不符合土地利用規劃時，出讓后續工作很難及時跟進。

三、加強土地節約集約利用的對策和建議

土地節約集約利用，意義重大、形勢嚴峻、任務艱巨。全縣上下一定要加強領導、統籌協調、明確舉措、狠抓落實，切實提升節約集約用地水平，既保障全縣經濟社會事業健康發展，又維持一定的土地保有量，增強可持續發展能力。

（一）深入宣傳，樹立節約集約用地意識

要充分利用網絡、電視、報紙、廣播等各種媒體，深入開展土地管理法律、法規、政策及陽光征地、土地利用陽光規劃等國土資源工作的宣傳教育活動，不斷提高全社會特別是各級領導干部和各類市場主體的土地憂患意識和依法用地、節約集約意識。要不斷提升農村干部和百姓的節約集約用地觀念，重視農村宅基地管理，鼓勵農民進城購房或建造高層農民公寓。要認真總結先進典型，并進行宣傳推廣，示范引導全社會節約集約用地。同時，要加大閑置土地和各種嚴重破壞、浪費土地資源違法違規案件的查處力度，嚴肅追究有關領導和當事人的責任，并對典型違法違紀案件及時進行曝光，努力形成節約集約用地光榮、破壞浪費土地可恥的良好氛圍。

（二）多措并舉，加快消化轉而未供土地

一要認真分析土地市場，有序按計劃供地。要對各鄉鎮及區塊的土地市場進行深入細致調查，并對出讓的成熟度和可行性進行認真分析，科學制定年度土地供應計劃并抓好實施。要加大土地出讓推介力度，推行預公告、受讓意向預登記等措施，有序推進土地出讓工作。二要切實加強組織領導，加快推進專項清理。要建立部門聯動機制，國土、發改、規劃、經商、環保等部門實行聯動優化審批，縮短建設用地供應時間。各鄉鎮、各區塊要在轉而未供、供而未用土地逐一清查的基礎上，找出未供和未用土地的癥結所在，“一地一策”進行清理，提高供地率。三要落實任務，強化考核。年初，要針對各鄉鎮和區塊的轉而未供土地面積情況，及時落實消化轉而未供土地的年度任務，并抓好日常跟蹤督查。年終，要敢于考核、嚴肅考核，對完不成任務的，除扣減考核分外，堅決核減下一年度的農轉用指標。

（三）加大力度，積極盤活閑置低效用地

一要加強領導。針對閑置低效用地認定難、處置難的實際，建議成立由縣主要領導任組長的閑置低效用地處置工作領導小組，定期研究閑置低效用地處置工作。二要探索調整土地供應方式。考慮到我國企業的平均壽命較短（8-10年左右），可在供地的年限上作相應的調整，借鑒兄弟縣市的經驗，采取分階段簽訂合同，第一階段合同為5年，再視企業發展情況來確定是否繼續簽訂第二階段合同。要將容積率和土地出讓價格相掛鉤，容積率高的出讓價格可相應降低，容積率低的出讓價格相應提高。三要加大閑置低效用地處置力度。要嚴格執行《關于閑置和低效用地的處置意見》（磐政〔2010〕88號），按標準、全方位做好閑置低效用地的認定工作，動真格開展閑置低效用地處置，該交履約保證金的要足額繳納，該收回的要堅決依法收回。同時，要積極盤活存量土地，特別是要抓好大田畈、后田畈等區塊的存量土地盤活工作。四要加大批后監管力度。對出讓后地塊的開工、竣工、投產驗收等環節，要加大監管力度，及時更新批后監管信息，確保信息真實可靠，發現情況及時督促用地單位整改，并采取必要措施，有效降低土地閑置數量。

（四）嚴格把關，有效規范農村建房用地

要研究出臺專門的新農村建設用地管理意見，既滿足新農村建設基本的用地需求，又節約集約用地。一要合理控制新農村建設規模。新農村建設規劃編制要與土地利用總體規劃相銜接，合理匡算人口規模，堅持“實用、節地、節資、可操作”的原則，極力做到建設用地不重復、不浪費。要努力引導農民平面式安置，合理控制單戶和單套用地規模，嚴格控制別墅和排屋用地。要有序推進新農村建設，堅持成熟一個、立項一個、建設一個、項目資金和用地指標保障一個。要明確依法用地，用地未經依法審批的，不準審批立項、不準發放各類資金補助。二要開展“一戶多宅”專項整治。要和空心村改造相結合，開展“一戶多宅”專項整治，加大舊房拆除力度，特別是對建新未拆舊的住宅必須予以拆除，以騰出空間讓位于未建房的農民。對歷史遺留的“一戶多宅”，政府出臺相應的補助政策，允許村委會根據評估價格進行回收，用于建設用地復墾、安置其他農民建房。三要下放宅基地審批管理權限。進一步將農村私人建房及臨時用地審批權限和土地執法權限同時下放至鄉鎮，縣農辦、縣國土資源局、縣規劃局做好業務指導工作，以切實解決“看到管不到”、“管到看不到”的實際問題。在宅基地審批中，要嚴格執行“一戶一宅”和宅基地限額控制制度。

（五）統籌推進，努力拓展土地利用空間

一要爭取省重點項目追加規劃空間。要創造條件，積極向上爭取交通水利、民生事業、環保工程、新興產業等省重點項目，爭取省政府追加規劃和用地計劃指標，力爭每年爭取500畝以上。二要爭取低丘緩坡綜合開發扶持。磐安縣低丘緩坡建設用地開發資源比較充足，據2012年專項調查，磐安縣近期可開發成建設用地的低丘緩坡資源有3000多畝，其中磐安工業園區1200多畝，新城區1148畝，老城區周邊650畝。要積極向上級爭取低丘緩坡綜合開發扶持，有效緩解規劃空間緊張的問題。三要認真抓好“812”土地整治項目實施。要通過加強規劃立項、堅持建新拆舊、創新開發模式、提升開發效益、健全監管機制，力爭每年新開發土地2000畝以上，農村土地綜合整治100畝以上，緩解用地緊張的問題。

（六）加強協調，切實發揮規劃的引領作用

一要確保土地利用總體規劃的龍頭地位。一方面，要重視土地利用總體規劃的編制與完善工作，努力提高規劃的前瞻性與可操作性。另一方面，各類與土地利用相關的專項規劃，凡與土地利用規劃相抵觸的，都必須依據土地利用總體規劃進行相應調整或修訂。二要切實維護規劃的權威性和嚴肅性。各級領導要進一步增強法制意識和規劃意識，引導業主必須在土地利用總體規劃確定的建設預留地內選址，杜絕無視土地利用總體規劃的現象發生。三要科學規劃促進集聚發展。要通過科學規劃，鼓勵工業項目向工業園區集中，服務業向老城區、云山度假區集聚，偏遠山村人口向中心村、移民小區、集鎮轉移。要繼續培育磐安工業園區、新城區集聚發展工業，方前、冷水、尚湖、玉山等二級建制鎮適度發展工業，其他鄉鎮限制發展工業的發展格局。