啟動重大項目稽察立法十分緊迫
——關于浙江省重大項目稽察立法工作的幾點思考

陶國勝 金菊萍 鄭黎明 黃孫勇

啟動重大項目稽察立法十分緊迫
——關于浙江省重大項目稽察立法工作的幾點思考

陶國勝 金菊萍 鄭黎明 黃孫勇

重大項目稽察制度,是國務院投資體制改革加強和改進投資監管的三個制度之一,是建立和完善政府投資項目監管體系的重要內容。1998年,經國務院批準,國家發展計劃委員會設立了重大項目稽察特派員辦公室,對國家出資的重大建設項目派出稽察特派員,開展重大項目稽察工作。浙江省于2002年成立省重大項目稽察特派員辦公室,并于2003年印發了《浙江省重大建設項目稽察辦法》,經過近十年的實踐,重大項目稽察工作取得了明顯成效,但重大項目稽察工作的依據仍然是2003年省政府辦公廳轉發的規范性文件,項目稽察工作的依據層級較低,為稽察工作的深入開展造成了制度性障礙。因此,加快推進重大項目稽察的立法工作勢在必行。

基本情況

2001年12月,浙江省人民政府在原省計委設立省重大項目稽察特派員辦公室,設2名稽察特派員(副廳長級)。省重大項目稽察特派員辦公室成立后,緊緊圍繞全省經濟建設大局和全省發展改革中心工作,堅持“為投資管理服務、為領導決策服務、為經濟發展服務”的指導思想,有計劃、有重點、分層次地推進重大項目稽察工作,覆蓋全省的重大項目稽察監管體系框架已基本建立,稽察制度、稽察機制已經形成,稽察隊伍逐年壯大,稽察方法日臻成熟,稽察力度不斷加大,稽察成效日益顯現。2001年稽察辦成立以來,共派出各類稽察組410個,稽察檢查項目2020個,涉及項目總投資5500億元,糾正各種違規資金近40億元,對規范重大項目建設收到了良好的成效。

困難和問題

法律支撐不完備。項目稽察是一項執法工作,執法依據充分與否、權威與否很大程度上直接影響稽察工作成效。當前稽察工作的依據僅是2003年6月省政府辦公廳轉發的《浙江省重大建設項目稽察辦法》,僅是政府規范性文件。項目稽察無法可依,執法依據不足,直接影響了項目稽察工作的合法性、權威性,不利于項目稽察工作的順利實施,妨礙了項目稽察效率和水平的進一步提高。

稽察整改手段較為缺乏。由于重大項目稽察法規和配套措施還不夠健全,稽察沒有法定的處罰權,缺乏權威性和力度,目前對需要整改的項目只能通過向業主單位同級政府發送整改函的方式下達整改意見,整改手段相對單一,效力明顯不足。同時,在工作中還存在重稽察輕整改的現象,特別是對于個別整改不力或長期不整改的建設單位缺乏必要的處罰和制裁手段,導致一些違規問題屢禁不止,重復發生,給整改工作帶來一定難度。

稽察力量相對薄弱。隨著稽察工作的推進,目前大部分設區市和少數縣設立了稽察機構,但是絕大多數稽察機構與重點辦、投資科合署辦公,以重點項目建設工作、投資工作為主,未專職從事稽察工作。稽察工作是對重大項目全方位、全過程的監督,專業技術領域眾多,環節復雜,需要掌握的技能非常多,對稽察人員的能力素質要求非常高。與目前承擔的工作任務相比,各級稽察機構在稽察人員配備上還有較大差距,致使稽察的廣度、深度仍有待拓展和深化。

綜上所述,這一定程度上都可歸結于缺乏法律保障。由于缺乏法律支撐,導致稽察工作缺乏政策依據,缺乏法定權限和手段,導致稽察監管力度和效果有限,不能很好地發揮發改部門綜合管理職能,真正將重大項目監督管理抓到深處,落到實處。可以說,推進重大項目稽察立法工作,已經成為改進重大項目監管工作、發揮發改部門綜合管理職能、有效保障重大建設項目實施的當務之急。

立法情況

目前,國家發改委開展重大項目稽察工作的依據仍為國務院辦公廳轉發的《國家重大建設項目稽察辦法》(國辦發〔2000〕54號)。近年來,通過國家重大項目稽察辦的努力下,稽察條例的初稿于2012年初形成,并征求了各地的意見,但條例出臺仍有待時日。在上位法缺失的情況下,各省、市、自治區充分發揮地方的積極性和創造性,結合本地實際,大力推進重大項目稽察立法工作,取得了積極的成果。目前已有河北、重慶、陜西三省市出臺了地方性法規,另有云南等10多省市出臺了政府規章,北京、江蘇、山東正積極出臺地方性法規,并已經取得階段性成果。

從全國情況看,浙江省的稽察立法工作已經遠遠落后于兄弟省市區,這與浙江的經濟地位不相符合,也與浙江當前積極擴大有效投資、推進經濟轉型升級的建設任務不相適應。為此,啟動重大項目稽察立法工作十分緊迫。

幾點思考

推進重大項目稽察立法工作是維護政府投資秩序、保障政府資金安全的需要,是提高建設項目管理水平、促進經濟社會發展的需要,也是進一步規范稽察工作、促進政府依法行政的需要。當前,全國各省市已經形成了較濃厚的稽察立法氛圍,特別是隨著河北、重慶、陜西稽察條例的出臺,北京、江蘇、山東等省市稽察條例也呼之欲出,全國各地呈現由點到面,多點推進、爭相立法的態勢,為浙江啟動稽察立法工作提供了良好的外部環境和借鑒條件。可以說,浙江重大項目稽察工作迎來了成立十年以來較好的立法時機。

——要千方百計爭取各方的理解與支持。通過學習河北、重慶、陜西等地經驗的同時,要不斷擴大稽察工作的影響力,爭取各方關注和支持。省法制辦、省人大財經委、法工委是推進立法工作的關鍵部門,特別是省法制辦。要邀請省法制辦提前介入、全程參與,共同調研商討,深入溝通交流,從而使各部門逐步了解、真正支持稽察立法工作,成為推進稽察立法工作的最重要支撐。同時,要協調好與各職能部門的關系,廣泛聽取監察、財政、審計等各方意見,求同存異,統一思想,形成合力,把立法工作推進的過程作為統一思想形成方方面面合力的過程,破除部門之間的阻力和障礙。

——要重視與國家政策法規的銜接。盡管國家層面的稽察法規一時難以出臺,但國家發改委為貫徹落實《國務院關于投資體制改革的決定》,積極推進政府投資條例的出臺,雖幾經周折,卻也大有希望。政府投資條例將從投資的角度為重大項目稽察工作提供側面依據,可以作為重大項目稽察立法工作的重要支撐。同時,要加強與國家發改委的溝通聯絡,爭取國家發改委對浙江稽察立法工作提供有力支持。

——要注重法律條文的起草編寫。法律條文是法律法規最核心的內容,規定了不同法律主體之間的權利義務關系。重大項目稽察條例草案的起草要十分注意法律條文的編寫,不僅要準確界定稽察人員職責、范圍、方式、程序及相關法律責任,更要根據浙江實際恰當界定稽察機構設置、執法主體、經費來源、部門之間的關系、稽察問題處理等,既要有利于發展改革部門綜合管理職能的發揮、重大項目稽察工作的開展,又要注重消除各方各部門之間的紛爭,爭取最大程度的認同。

——要堅持符合浙江實際的稽察立法道路。從重慶、陜西、河北等地的實踐看,稽察立法工作要根據各地的實際情況來推進,重慶經過幾年的稽察實踐,逐步夯實稽察立法工作的基礎,從規范性文件、政府規章再到稽察條例;而河北、陜西則實現了跨越式立法,從規范性文件直接升級為稽察條例。浙江必須走符合浙江實際的稽察立法道路,先加強稽察立法基礎性工作,爭取早上進入省人大立法程序。

作者單位:浙江省發展和改革委員會