審批改革深化與區域善治

孫裕增

審批改革深化與區域善治

孫裕增

浙江新一輪行政審批制度改革在減少審批事項、創新審批方式、提高審批效率三個方面取得重要進展，并直接在激發市場和社會活力上反映出來，我們原來所關注的加快修訂法律法規、規范各級政府審批行為、配套推進機構編制調整和財政體制改革也逐步加大力度，效果開始顯現。從浙江的實踐看，審批改革的深化，在推進市場化進程、改進政府宏觀管理、實現區域善治方面表現出重大戰略導向，一定程度上成為地方政府傳統治理模式轉變為現代治理方式的突破點。

規范權力來源導向依法行政

建立嚴格控制新設立行政許可的機制。在深入調研和充分論證基礎上，省政府于2014年2月印發《關于嚴格控制新設行政許可的通知》，明確要求起草地方性法規草案、制定省政府規章一般不新設行政許可。其他政府規章和行政規范性文件一律不得設定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監制、認定、認證、審定等形式變相設定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設定行政許可。對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調整為行政許可，其余一律廢止。同時明確了行政許可設定的審查程序、監督管理以及責任追究辦法。這項制度創新，有利于從根本上約束部門行政審批邊界，從源頭上嚴格控制和規范省級行政許可特別是非行政許可審批事項的新設、延伸或擴大。

加快建立權力清單制度。在部門職責職權清理和總結試點做法基礎上，省政府于2014年3月印發《關于全面開展政府部門職權清理推行權力清單制度的通知》，開始在全省范圍內加快建立權力清單制度。一是明確清理職權范圍和對象，具體分為行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵、其他行政權力10類。對象主要是政府工作部門和部門管理機構、承擔行政職能的事業單位。二是確定審核標準和方法，對各部門職權范圍事項主要采用職權取消、轉移、下放、整合以及加強五類標準加以審核處理。三是公開時間表，省級部門于6月份、市縣于10月份公布權力清單和權力運行流程。四是創新網絡審批方式，省政府決定建立“浙江政務網”，實行省與市縣權力清單聯動，將行政審批、為民辦事和全程監督集中于一張網。五是注重建立事中事后監管制度，特別是針對生態環保、質量安全等建立健全日常巡查、定期監管、抽查監管制度。

實現有限審批導向市場決定和社會參與

進一步削減行政許可特別是非行政許可審批事項。按照能下放則下放、系統性下放、能取消則取消的原則，省政府于2014年3月印發《關于公布全省行政許可事項目錄的通知》，全省行政許可事項由2013年底的595項減少到579項。在保留的行政許可事項中，除了省級部門執行少量行政許可事項外，其余基本采取特別下放、下放、授權、委托等方式，由設區市和縣級執行。新下放、委托、授權行政許可事項合計約270項，占全省行政許可事項總數的46.6%。在遵循職權法定、分類處理，積極穩妥、逐步完善原則基礎上，提出了擬取消、擬調整為行政許可、擬轉移委托行業性組織等三類非行政許可審批事項處理辦法。省級非行政許可審批事項96項中需取消的為55項，可轉移或委托給行業性組織的為28項，兩者合計占86.5%。與此同時，省級層面結合部門職權事項清理工作，進一步審核規范部門列出的法定職權范圍以外的管理、審批事項。

探索建立政府核準目錄外企業投資項目不再審批機制。組織嘉善縣、海寧市等開展試點，探索建立以負面清單制、前置事項企業承諾備案制、聯合驗收制、責任追究制、全過程監管制五項制度為核心的新審批機制。80多個新項目按新的審批機制辦理，行政審批時間壓縮近一半。外商投資者等給予高度評價。省政府于2014年6月下發《關于公布浙江省企業投資項目核準目錄（2014年本）的通知》，明確了國家、省級和市縣核準的目錄清單，對核準目錄外的企業投資項目實行備案管理，在建立準入標準、巡查抽查、責任追究等制度基礎上，對土地和能源利用、污染物排放等實施有效監管。

深化商事登記制度改革。一是在工商登記環節，積極推進前置事項改為后置事項的改革，省內自主改革加上國務院新公布的15項前置改后置改革，內資企業登記前置事項減少了35項。二是注冊資本自主承諾、登記場所放寬、企業冠名放寬、企業信息公示等改革在全省同步推進。一般性內資企業登記縮短到3至7個工作日，有的簡易登記事項縮短到當天辦結。在非政府發起設立社會團體領域，放寬資金、場所、專業人員配備等審核條件，更多事項采取備案管理，賦予相關利益者自主自律管理權。

下移審批層級導向地方政府權責一致

下移行政審批層級，有利于解決傳統治理體制下市縣級政府承擔責任和事務較多、相應審批權力薄弱的問題，形成市縣級政府行使審批權力與加強市場監管責任相一致的格局，通過競爭和創新，形成不同區域間較優的市場體系、社會管理體系和公共服務體系。

持續放權。一是賦予舟山群島新區省級政府經濟社會管理權限。前后三批下放審批權限300多項，舟山新區范圍內經濟投資項目、社會建設項目自主審批制度基本建立。二是支持市級政府將市級審批事項完整下放到縣（市、區），市政府僅保留跨行政區域的少數審批事項。三是支持列入小城市培育改革的鎮基本擁有縣級政府經濟社會管理權限。首批試點的鎮平均擁有150項審批權限。

審批層級一體化。省政府于2014年4月批復嘉興市政府，同意開展行政審批層級一體化改革試點，同時直接委托嘉興市所轄縣（市、區）新實施20項行政審批（管理）事項。一是省與市級行政審批事項一并下放。嘉興市按照能放則放、依法依規下放原則，將市級擁有的411項行政審批事項全部下放給縣（市、區），加上省級部門已經下放給縣級政府的256項行政審批事項，省和市下放給縣級政府事項合計為667項。二是縣級政府積極承接省與市下放的審批事項。最高的嘉善縣承接事項占下放事項的75.2%，平湖市、南湖區承接事項占下放事項50%以上。嘉興市出臺《行政審批事項下放運行實施辦法（試行）》，明確了詳細的審批服務規范和標準。各縣（市、區）制定了加強承接能力建設的實施意見，進一步規范審批行為。三是推進審批方式創新。縣級審批事項集中度明顯提高，既受理又能辦理率進一步提升。通過審批流程再造，大幅減少審批環節，審批效率提速65%。模擬審批、代辦審批、聯合審批等逐步推廣。四是積極探索建立市縣行政審批權限“扁平化”監管機制。健全審批服務網上公開制度，加強電子監察和全程監督。

探索建立產業園區（開發區）區域化審批機制。浙江通過下放、授權、委托和平臺前移等方式，賦予規模較大的產業園區（開發區）享有與設區市或者縣級政府同等的行政審批權限。省政府在寧波杭州灣產業集聚區等開展試點。主要做法是，將園區規劃區范圍內涉及水土保持、地震災害評估、礦產壓覆論證、文物保護及勘探論證、交通安全和一般企業生產安全評估、地下管網設計論證、建筑主要指標控制等具有共性特點的審批事項，建立由政府負責、統一審批、抽查監管等制度。實行共性事項審批改革后，企業單個投資項目不再重復辦理審批。據新開工項目測算分析，平均節約時間約1/3。

建立特別區域特別下放審批權限的機制。通過省級政府分批下放審批權限，義烏擁有的審批權限已經大大超過任何一個縣級政府的審批權限，加快形成權責一致的局面，并取得良好績效。義烏實施外貿經營主體設立審批和涉外管理體制改革方案一年多來，除了涉及海關電子編碼及信息卡仍由省相關部門統一辦理外，經營范圍、外匯管制、通關管制、人民幣結算管理、航空口岸貨運開放、互聯網交易管理、人員出入境管理等重要審批管理事項進一步放寬。設立外貿經營主體縮短到10天以內。2014年1至7月，新設立外貿經營主體突破700家，出口貿易額超過800億元，同比增長12.3%。

推進預算透明導向區域共治保障

預算透明與審批改革深化之間具有有機聯系，傳統的財政資金分配本身包含大量審批事項和審批行為，需要加以改革。同時，廢止或減少市場能決定、下一級政府管理更有效的審批事項，也要求增加預算透明度，獲得參與區域共治的物質保障。

理論上，地方政府事權與財權必須匹配，但在實踐中遭遇優化預算支出結構和公平分配預算資金的挑戰。從浙江的實踐看，化解審批改革深化后的突出矛盾，主要采取了三方面的舉措：一是編制和實施主體功能區戰略規劃。其實質是在協調產業、人口和公共資源進一步優化配置的同時，推動建立公共財政體制，完善一般性轉移支付制度，保障限制開發、禁止開發區域與其他區域大體均衡的公共開支。建立有管理的地方政府發行公共債券機制，滿足了部分地區改善財權和公共支出的迫切需要。更重要的是，加快對現有地方預算體制改革，部門預算必須轉變為公共預算，所有公共收支必須納入公共預算制度框架內。二是積極推進預算資金公平分配改革。省政府出臺了加快推進政府購買公共服務改革、財政專項資金競爭性分配改革的兩個重要政策性文件。部分項目加快實施，績效評價決定資金流向的機制逐步建立。三是有序推進預算透明化。浙江在繼續推進部門預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算公開的基礎上，2014年6月，率先在全國公布了省級財政專項資金管理目錄（清單）。

地方預算透明化，一方面極大地增強市場和社會的預期，改善省以下各級政府事權與財權匹配水平，滿足省以下各級政府履行公共服務的需要。另一方面，推動公共治理創新，吸收更多社會、市場力量參與財政專項資金競爭分配，承擔更多的公共服務項目，改善資金使用績效。

審批改革的深化，在推進市場化進程、改進政府宏觀管理、實現區域善治方面表現出重大戰略導向，一定程度上成為地方政府傳統治理模式轉變為現代治理方式的突破點

作者單位：浙江省發展和改革委員會