城鎮化的“虛”與“實”

《支點》記者 蔣 李 丁 杰 實習生 周 倩

城鎮化的“虛”與“實”

《支點》記者 蔣 李 丁 杰 實習生 周 倩

基礎概念已爭議不斷，整個體系則更需定調。如果要較真新型城鎮化內涵，不如理解成產業發展驅動下，城市公共服務普及化、均等化的過程。

國務院發展研究中心（后稱國研中心）位于北京市朝陽門內大街225號，從這里往西，在直線距離不到5公里的地方，就是中國最高決策層所在地——中南海。

在這條街道上，國研中心灰色的辦公樓不算突出，但一點也不妨礙它的地位：自1981年成立以來，國研中心已與國家發改委宏觀經濟研究院一道，被外界認為是國務院倚重的兩大國家級智庫。

當本刊記者來到國研中心東方文化與城市發展研究所（后稱東方所）時，令所長楊曉東及其團隊耗時一年、參與編撰的《新型城鎮化理論與實踐系列研究報告》（后稱《研究報告》）已臨近出版。

除了厘清新型城鎮化的概念和目標外，《研究報告》更以實體經濟驅動城鎮化為著眼點，選擇天津市濱海新區、上海市張江科技園區、山東省臨沂市、北京市朝陽區以及湖北省武當山作為案例，為各地政府提供可參考的推進思路。

針對這項研究，東方所已撰寫了關于“文化產業與城鎮化融合”的報告。“我們還將陸續撰寫更多的調研報告及摘要，作為研究成果報送到國務院及相關部委。”楊曉東說。

定調“新型城鎮化”

應該承認，“新型城鎮化”作為全新概念，其理論研究對基層實踐的影響正在凸顯。

不同的理解導致地方政府不同的發展路徑。以最基礎性的“城市化”與“城鎮化”概念為例，本刊記者采訪中發現，部分學者和官員將“城鎮”一詞理解為處于城市、鄉村之間的小城鎮，部分則認為“城鎮化”等同于“城市化”。

楊曉東曾在國務院體改辦（已并入國家發改委）工作，親歷過“城市化”到“城鎮化”概念的轉變。

他表示，“城市化”原本為舶來概念，意為鄉村人口向城市人口轉化、城市不斷發展和完善的過程。但在中國，大量農民并非直接進入大城市務工，而在小城鎮或城鄉接合部相對聚集。因此，有專家傾向以“城鎮化”表述更為準確。

不過，無論“城鎮化”還是“城市化”，本質都是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的歷史過程，并無本質區別。

“2003年，‘城鎮化’這一詞匯正式得到國務院高層定調。但由于各類政策文件中還是經常出現城市化和城鎮化兩個名詞，造成了很多人的混淆。”楊曉東說。

另一方面，“城市”中“城”代表建筑，“市”代表市場。而對“城鎮化”進行字面理解，有可能會形成城鎮可以脫離市場發展的思路。

“這種概念誤區，將導致地方政府‘先造城后興市’這種人為造城的虛張。”中國社科院首屆學術委員會委員田雪原表示，此類情況目前在國內已比較嚴重。

基礎概念爭議不斷，整個體系則更需定調。2013年，全國政協經濟委員會委托著名經濟學家厲以寧、經濟日報原總編輯艾豐、全國政協經濟委員會副主任石軍擔任主編，聯合中國社科院、國研中心等機構編寫《研究報告》。

《研究報告》共十本，一本總論“新型城鎮化概論”，全面論述新型城鎮化各個方面的基本問題；第二部分是專論，分別就城鄉一體化、人口問題、土地問題、資金和財稅做專門論述，共四本。

前五本更多的是從概念、政策制度方面著眼，而由國研中心東方所編撰的后五本《實踐論》則結合前五本內容，從“實體經濟驅動城鎮化發展”的角度選取不同案例，為全國的新型城鎮化實踐提供借鑒。

要制度改革，更要實體經濟

1999年，楊曉東在中國農業大學獲工學博士學位后，便在國務院體改辦工作。9年間，他在城鎮化、“三農”問題、小城鎮改革發展、統籌城鄉發展等方面進行了廣泛研究。

彼時，一個現實問題擺在了每個城鎮化研究者面前：首先，城鎮化研究不同于城市研究，橫跨多個學科，從哪里切入是系統性難題；其次，學術界要么沒有規范切實的研究體系，要么對實踐經驗缺乏重視。

“越到后面我越發現，研究城鎮化得往某個更實的‘點’去深挖。后來我來到國研中心，對文化產業與城鎮化的糅合機制進行研究。”楊曉東說。

這種業務積淀所帶來的思維轉變，使他并沒有單純在《研究報告》五本總論、專論基礎上進行《實踐論》研究，而是以產業發展模式作為分析重點。

譬如，很多人認為，城鎮化滯后的癥結在于戶籍制度。然而，破除戶籍藩籬就能解決一切嗎？楊曉東團隊對此提出了不同觀點。

“北京市2020年適宜人口規模為1800萬，這代表正常情況下，北京在2020年只具備為1800萬人提供公共服務的能力。”東方所副所長黃斌向記者說。

而目前北京常住人口已突破2100萬，城市病自然難以避免。黃斌表示，假使沒有戶籍限制，結果到處是窩棚，這只能稱為“偽城鎮化”，因為政府不可能超負荷滿足所有進城人員的需求。

這在國際上已有相關案例：巴西、美國城鎮化率趨近，但人均GDP卻相差甚遠。原因在于巴西多數城市的產業不成體系，吸納就業能力有限，轉移到城市的農村人口長期失業或半失業，不通公交、水電的城市貧民窟大量涌現。

人從鄉村轉移到城市，只是城鎮化的表象。黃斌指出，如果要較真新型城鎮化內涵，不如理解成產業發展驅動下，城市公共服務普及化、均等化的過程。因此，研究產業與城鎮化相互促進的過程很有必要。

產業結構演變與城市化進程的關聯

而中國城鎮化的核心問題在于過分依賴虛擬經濟，土地城鎮化遠遠高于人口城鎮化。在《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中也有數據佐證：2000-2011年，中國城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度。

“政府大量投入鐵路、場館等基建設施，或者大興新城建設，以圖招商引資。資本、土地價值被極端重視，人卻被忽視了。”黃斌說。

鄂爾多斯就是典型案例——如今，可容納一百萬人居住的康巴什新城人煙寥寥，房價相較高峰期已暴跌七成以上，由蓋樓興起的借貸業也已衰敗。

“因此，新型城鎮化不能大搞虛擬經濟，我們在《實踐論》中選的產業都是實體經濟，包括文化、旅游、科技、工業、物流，厲以寧先生對此表示認同。”楊曉東說。

另一方面，從學術角度看，任何城鎮成功經驗都不具備完全可復制性，如果隨意復制，可能會導致傳統城鎮化中資源浪費、環境破壞、重復建設等情況。

“但從產業角度來看，其發展路徑是有規律可循的，以實體經濟驅動的新型城鎮化就具備復制的可能性。”楊曉東說。

尋找城鎮化標桿

其實，早在參與報告編撰前，楊曉東就已經在北京市朝陽區進行城鎮化研究，并完成名為“文化產業驅動新型城鎮化發展模式”的初稿。

恰巧，政協課題組也正在就報告編撰進行調研，朝陽區是調研區之一。“當地政府跟政協課題組提及我們的研究情況后，課題組覺得這就是他們需要的思路，一拍即合，最終選擇由我們負責實踐論的整體編撰。”楊曉東說。

而當“實體產業驅動城鎮化”的路線確定后，尋找標桿地區卻非易事。當前國內很多地區模式宣傳的名號響亮，但真正有含金量的卻極少。

武漢大學區域經濟發展研究中心主任吳傳清同樣贊同以產業發展角度研究新型城鎮化，但他告訴記者，過去30年城鎮化擴張中幾乎所有地方都提出“產業先行”并大張旗鼓招商引資，結果卻是產業聚集不足，以致淪為“造城運動”。

“我國城鎮化缺乏適合資源稟賦的產業規劃與發展戰略，使產業園區、新城等成為圈地道具，結果是產業沒發展，城鎮化走向空心化。”吳傳清說。

對楊曉東而言，挑選標桿并不是件特別的難事：上千次小城鎮調研經歷，讓他心中有一桿尺子，即先進性、融合性、普適性和可持續性，具備這四個條件，才有機會進入他的“法眼”。

首先，所選城鎮在城鎮化與產業發展方面要具有一定先進性，還處于追趕道路上的地區不在研究對象之列；

其次，“產業驅動”不是“單一產業驅動”，要看主導產業及其他產業的融合性，譬如文化產業并非孤立存在，而是與影視、動漫等結合，創造出更大價值；

再次，所選地區的產業驅動模式要具有普適性，能代表某類城鎮的常規發展路徑，即相類似的城鎮要有一定數量，如果過于獨特，其經驗就不具備推廣性；

最后，所選城鎮還得是“鯊魚苗”，在未來具有良好的成長性和發展活力，否則便無法滿足新型城鎮化可持續發展的要求。

根據上述四條基本標準，課題組從人口、經濟、科技、產業、地域、生態、環境、制度、政策等方面制定具體的綜合評估方案，并從全國上百個城鎮中初步篩選，對選出的近10個城鎮進行實地調研。

經多方討論，5個標桿性地區出爐：天津市濱海新區、上海市張江科技園區、山東省臨沂市、北京市朝陽區以及湖北省武當山旅游經濟特區。

地區亮點與政策建議

5個標桿性地區，各有各的亮點。

張江高科技園區作為典型的大都市“副中心”，以政策環境、服務環境和創新創業環境建設為手段，積極吸引國內外科技人才，走出了一條科技驅動城鎮化的道路；

作為國家級新區，天津濱海新區自身具備良好的產業基礎及政策優勢。在以“增量人口的產業城鎮化”的過程中，濱海新區在城鎮化率迅速提高的同時，也為國內其他地區提供了有效參考；

而臨沂市作為國內少數人口超千萬的地級市，曾是工業基礎薄弱的農業地區。隨著城區規模的擴大，臨沂以服務業為突破口，重點發展能消化掉大量勞動力的商貿物流業，有效推動了城鎮化進程；

以“政-企-民共贏”的BOT模式（建設-經營-轉讓）推動城鎮化建設，是武當山旅游經濟特區的一大亮點。未來國內城鎮化建設中，BOT的重要性將越來越強，而武當山旅游經濟特區也有其獨特的參考價值；

流動人口集聚，人口結構復雜，利益訴求多元——北京市朝陽區三間房鄉具備所有大都市郊區的共性特征，而它在文化產業驅動城鎮化方面的成績，也為大都市郊區的綜合價值開發及新型城鎮化提供了樣本。

正在對課題進一步研究的黃斌，還對地方政府提出了以下整體性建議：

——任何一個模式都要求當地本身有資源，平地起很難，需要借助各方力量，包括各種智庫機構來進行論證，結合自身資源做好頂層規劃；

——一個地區的城鎮化推進速度，必須與產業發展進程相適應，與其發展水平和經濟實力相匹配，不能像過去那樣使產業發展與城鎮化建設割裂；

——在產業發展過程中一定注意防止政府插手過多，要理清政府與市場的關系，要把市場作為資源配置的決定性力量。不能像過去那樣信奉“筑巢引鳳”，以為圈定產業園區，拍腦袋制定產業規劃，就可以招來投資，引來產業聚集。

“新型城鎮化的探索進程中，要充分發揮民營企業力量，他們敢于創新也能夠接受虧損。產業從創新、失敗再走向成功是很正常的事，而政府做事往往不接受虧損，這是絕不可行的。”黃斌說。