政府購買服務的破解之道
—— 湖北省宜昌市夷陵區試點調查

《支點》記者 楊 萍

政府購買服務的破解之道
—— 湖北省宜昌市夷陵區試點調查

《支點》記者 楊 萍

編者按

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，特別強調要加快轉變政府職能，并提出要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。隨后，“政府購買服務”成為熱點話題，很多地方紛紛開始探索。本刊記者通過對湖北省宜昌市夷陵區的試點工作，來研究當前政府購買服務存在的難點，并尋求解決之道。

張玉紅徹底被感動了——那個在學校從不跟人講話的小男孩，終于跟她說話了。

她一遍遍回憶當時的情景：那天，她跟孩子們做完游戲后，臨走前，她蹲下來抱著那個男孩問：“告訴張老師，下周你還來參加游戲嗎？”“來！”孩子的一句話讓她幾乎熱淚盈眶。老師們更是驚訝，這個孩子自入學以來，不跟任何人講話，老師們使出渾身解數，絲毫不起作用。然而，張玉紅發現，在她精心設計的游戲里，這個內向沉默的小男孩，笑得非常開心。張玉紅對自己的工作充滿信心。

張玉紅是宜昌市夷陵區社會工作服務中心（以下簡稱中心）的主任，每周她都和搭檔一起，來到黃花鄉小學，給1-6年級的留守兒童開展各種有趣的活動。這是她操作的一個服務留守兒童的項目，該項目在2013年被夷陵區政府以13萬元的價格購買。

一個人的服務中心

張玉紅原本是一所培訓機構的執行校長，長期的學生工作讓她發現，學生的很多問題源于家庭，為了解決這些問題，她去考了心理咨詢師資格證。后來發現，心理咨詢是一對一的服務，并不能徹底解決家庭問題。她想幫助更多的弱勢群體，但這一切，張玉紅不知從何入手。

“你所熱衷的事情應該是社會工作。”一次偶然的機會，她被一位專家點醒了。在深入了解了社會工作之后，張玉紅找到了新的人生方向。

2009年，夷陵區被確定為全國第二批社會工作人才隊伍建設試點區，全區對社工人才的培訓空前重視。2010年，由區民政局牽頭，區委、區政府成立了社會工作者協會，服務內容涉及文化、教育、衛生、養老、司法等所有領域。為了培養更多的社會工作人才，夷陵區政府出臺了《關于加強社會工作人才隊伍建設的意見》，對參加全國社會工作職業水平考試的從業人員、志愿者的報名費、培訓費和資料費進行補貼，對于通過考試取得國家社會工作職業水平資格證的人員，一次性給予1000—5000元獎勵。

張玉紅趕上了好時候。她順利拿到了社會工作師資格證，并于2011年7月成立了宜昌市夷陵區社會工作服務中心。雖然中心只有她一個專業社工，但她依然滿心歡喜，在幫助弱勢群體的過程中，她找到了自身價值。

張玉紅所在的中心是有獨立法人的社會組織，但該中心自成立起，就與普通的民間社會組織不太一樣。中心辦公地點設在民政局六樓，張玉紅的工資也是由地方財政來支付。跟需要租房、購買辦公設備、擔負水電費及人員工資的一般社會組織相比，該中心似乎更像是政府的下屬機構。

因此，該中心申報的服務留守兒童項目，不僅迅速獲批，而且13萬元購買資金一次性下撥。張玉紅對此的解釋是：“如果我只是等著政府購買項目，是無法生存的。現在區政府購買了6個社工崗位，我是其中一個。這13萬元項目資金雖然不多，卻是全區對政府購買服務的扶持和探索。”

社工生存狀況堪憂

在外人看來，背靠夷陵區民政局這棵大樹，張玉紅的社會服務工作應該順風順水。然而，當談到遭遇的困境時，張玉紅大吐苦水。“現在大家對社工的認識太少了，剛開始跟某些部門談社工服務時，他們很驚訝地說，義工不是免費服務嗎，你們為什么還要錢呢？我只能一遍遍解釋，我們是社工，不是義工。社工是利用專業知識和專業理念，提供專業服務的工作者。”

除了眾多誤解，擺在社工面前的最大阻礙是待遇太低，甚至難以維持生計。華中師范大學社會學院一名社工專業的畢業生，曾經很心酸地告訴母校的老師：“我確實很喜歡為社區的人提供服務，但是我現在還在向家里伸手要錢。租房、交通費、吃飯都需要花錢，而我一個月的收入只有一千多元。”

正因如此，大多數社工專業的畢業生不愿意從事社會工作。即便是做社工，他們也更愿意選擇去南方。一位深圳在職社工告訴記者，目前當地一名社工的月薪在四五千元左右，而和他一同畢業從事其他崗位的同學，月薪通常在八千元以上，有的甚至一萬多元。

張玉紅也向記者坦言：“我現在的工資相當于自己十年前的水平，目前養家的壓力完全轉移到老公身上。支撐我堅持的動力，是那些留守兒童的笑臉，以及殘障兒童家長們感動的淚水，在服務對象那里，我看到了自己的價值。”

除此外，社工的職業發展通道還非常不完善。談到這個問題，華中師范大學社會學院副院長萬仁德舉例說：“我們學校如果招一名實驗員，開始工資并不高，但是他只要努力，就可以一步步晉升為實驗師、高級實驗師、研究員，只要進入這個系統，就可以一步步向上發展。然而在公共服務領域，卻缺乏這套發展機制。”

萬仁德說，優秀的社工剛開始都是靠服務社會的價值理念支撐，但如果沒有相應的職稱發展和機制配套，這些專業社工看不到未來的發展前景，迫于生存壓力，他們在這個領域就很難長期發展。

社工生存狀況堪憂，社會組織更是如此。華中師范大學社會學院成立的武漢博雅社會工作服務中心，是武漢市民政局批準成立的全市首批民辦非營利性社工機構之一，現在仍虧本運營。

萬仁德坦言：“所有運營經費由學院來支撐，因為學院需要這樣的機構作為人才培養實踐基地。但是社會上很多草根組織，他們的生存狀況更糟糕。尤其是普通民眾，面臨實實在在的生存壓力，很難長期在這個領域做下去。即便是有資金實力的企業和公益人士，也只能是短期投入。”

政府向誰購買服務

雖然中央政府在積極推動政府購買服務，然而種種現實問題造成國內社會組織發展非常緩慢，眾多專家認為，在社工組織發展羸弱和匱乏的情況下，政府在初期應該出臺一些政策來支持和孵化社會組織的發展。

美國伊利諾伊州立大學終身教授、武漢大學社會學系主任林曾在接受《支點》采訪時表示：“政府購買服務的前提是要有大量非營利組織存在，所以孵化、幫助非營利組織的成長和發展是政府購買服務前期要做的事。否則，政府向誰去購買？”

在《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中，明確承接政府購買服務的主體，包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。

然而，現在社會組織服務質量參差不齊，符合標準的寥寥無幾。萬仁德認為，民辦社會組織發展不足，需要一個培育過程。就像當初經濟體制改革啟動，政府鼓勵民營企業發展一樣，政府要出臺一些政策，給社會組織一定的發展期，鼓勵、支持和孵化社會組織發展。

目前，廣東省和上海市已經出現一些“社會組織孵化基地”。政府投入一座大樓作為孵化基地，按照要求進行裝修，社會組織可以1元入駐，進入基地接受孵化和發展。

在對社會組織的培育過程中，高校的作用不可小覷。“高校社會學系研究組織的成立和發展，對發展社會組織起到一定的幫扶作用。所以，政府可以通過學術機構，來幫助培養非營利機構的孵化和發展。”林曾說。

他認為，高校、政府和社會組織，三方應實現良性互動。在初期，政府可以給高校一些投標的機會，來幫助地方培育和發展社會組織。待社會組織發展成熟以后，政府就可以對社會組織提供購買服務，實現幫助弱勢群體、提高公共服務的目標。

作為試點，夷陵區政府給予了足夠的重視和扶持。該區民政局副局長郭正龍稱，夷陵區的社會工作探索是全區整體推進，城市和農村的社區一起推，而且是八九個行業和部門之間實現聯動。

為便于整體推進，夷陵區建立了五級組織網絡，分別成立了區社會工作者協會、區社會工作者人才服務中心，各鄉還成立了社會工作服務站及工作室。此外，民政、教育、衛生等相關單位專門設立社會工作崗位，當前全區共設立50多個社會工作崗位。

雖然張玉紅所在的社工機構只有她一人，但由于該區形成了“協會+中心+站+室+崗”五級工作網絡，而且全區各領域已經獲得社工師資格證的有44人，所以，張玉紅可以與夷陵區不同領域的社工從業人員建立連接，并撬動這些資源。

然而，目前擺在她面前的難題是，如何撬動并打通這些資源？“以我個人的力量，很難做到，需要政府來統籌。”張玉紅坦言。

亟待健全經費保障機制

《支點》記者深入社區走訪發現，社區居民對社會工作服務的需求非常大。一個顯而易見的問題是，要滿足這些需求，一要有專業社工提供服務，二要有充足的經費作保障。

興安社區有個居民叫張霞（化名），今年38歲，高中畢業時患了癲癇病。原本，張霞就是抱養的孩子，父親去世后，養母迫于生活壓力，也選擇了離開。養母離開后，張霞徹底成了孤兒。一犯病，誰都不認識，精神疾病越來越嚴重，后來她開始四處流浪。

有一次，張霞流浪到了武漢，由于隨身帶的身份證上有家庭住址，被人發現后，打電話通知夷陵區民政局，民政局派人把她接回來后，安排在她所在的興安社區。面對這個沒有家人的精神病患者，興安社區黨總支書記王學林犯了愁：“如果把她送回家，因為沒有監護人，她可能會再次流失，這可怎么辦？”

后來，社區了解到民政局有重大精神病人救助項目，政府針對重度精神病人出臺了救助管理辦法，于是社區決定把她送往宜昌市優撫醫院。張霞住院兩年，全部費用都得以報銷。

有一次，王學林和社區工作人員去醫院探望她時，她簡直變了一個人，“她剛被接回來時像乞丐一樣，渾身臟兮兮的，又黑又瘦。現在人也長胖了，而且看到我后，居然還認得我。”醫院介紹，張霞接受治療以后，還幫助醫護人員管理其他病人。

王學林告訴記者，雖然社區給弱勢群體提供了一些幫助，但如果沒有政府的政策保障和資金支持，是很難做下去的。像張霞這種情況，光是醫療費每年就需要2萬多元。

在興安社區，開展的社會工作服務包括社會救助、養老、兒童托管、社區矯正和禁毒、矛盾調解及志愿者服務等。其中，社區兒童托管中心獲2013年首屆全國優秀志愿服務項目三等獎。

如此多的服務項目，經費怎么解決？王學林透露，從2010年開始，政府每年給社區撥款7萬元經費。到2012年，經費增加到了30萬-40萬元。

該區民政局社工科科長袁昌柱說，宜昌把社會工作及社會工作人才隊伍建設所需經費列入了財政預算。在推進試點工作的過程中，不斷拓展經費來源，區民政局、殘聯、婦聯、人力資源和社會保障局、政法委等成員單位在開發村（社區）社會工作崗位的實踐過程中，探索出由就業基金和財政資金共同投入的經費保障機制，豐富了政府購買服務的內涵。

另外，社會資金開始通過公益慈善渠道流向疾病救助、關愛兒童、心理輔導、養老等領域。袁昌柱稱，未來將努力建立起以公共財政支持為主、社會資金支持為輔的經費保障體系，并逐步擴大社會資金支持社會工作的比重。2013年，夷陵區政府購買社工崗位經費45萬元，購買社工服務經費90萬元。

“他們表達的是社會的良心”

在夷陵區民政局采訪期間，記者還見到了剛從深圳引進的專業社工孔令燕。這位南昌大學社會工作專業的畢業生，經過3年努力，成長為深圳知名社工機構的優秀人才。此時她已經在夷陵區工作了近5個月，區政府為她提供了事業編制和住宿。如今，她負責全區的社會工作督導，并參與部分項目的實施。

她和張玉紅一樣，深深熱愛社會服務工作，盡管人手嚴重不足，工作繁雜瑣碎，但孩子們的歡笑、老人們的稱贊，讓她獲得了極大滿足。

林曾呼吁：“從長遠看，中國從生產型經濟向服務型經濟發展的過程中，社會服務必不可少。希望未來政府和國家給予社會工作者更好的待遇，希望社會能夠熱愛和尊敬從事社會工作的人們。實際上，他們表達的是社會的良心，他們扶持的是一個和諧的社會。”

目前，廣東、北京、上海等地政府購買服務發展較快，但整體處于探索階段。專家們呼吁，媒體要加強宣傳，要給予社工人員和社工組織足夠的尊重和重視，因為，他們拿著微薄的工資，卻把大愛奉獻給了最需要幫助的弱勢人群。

資料來源：南方日報

“小政府、大社會”模式

與中國相比，發達國家的政府購買服務模式較為完善，值得借鑒。

2013年8月，華中師范大學社會學院老師到美國考察社會服務機構時，走訪了匹茲堡大學的一個教授，該教授是殘疾人領域的知名專家，并擁有一個殘疾人服務中心，他是法人代表。

該殘疾人服務中心就建在社區里，有4層樓，聘請了30名專業社工，可同時為40名社區的殘疾人提供服務。

接受服務的殘疾人平時并不住在中心，而是社區里。早上，由家屬負責把他們送到中心，晚上再接回去。沒有家屬的殘疾人，中心會派人接送。考察人員發現，那里像學校一樣，每天由專業人員教他們學電腦、畫畫、折紙等，屋頂還有個小蔬菜園，社工協助殘疾人一起種蔬菜，來體現他們的價值。所有項目和活動均由專業人員設計，社區志愿者協助社工共同實施。

當地政府購買了該中心的服務，其具體模式是，該中心把殘疾人人數及服務內容做成報表，上報政府相關部門，政府審核通過后進行撥錢。值得一提的是，該中心擁有先進的社工管理系統，社工每天提供服務的詳細情況，在系統上均能查閱。這套系統已運行好幾年，在美國受到推崇。

一位老人若住在福利院，政府每個月需要為他支付8千美元的養老經費。而如果政府通過購買養老機構的服務，讓老人回歸社區進行居家養老，通過養老機構派社工上門服務，1個月的費用僅為4千美元。這個方法大大減輕了政府的財政負擔。在美國，無論是養老服務，還是對殘疾人提供服務，都是由民間社會組織來承擔。

在美國工作生活了25年的林曾教授介紹，美國提倡“小政府、大社會”模式，志愿組織、行業組織、協會組織等在美國都很發達。政府每年把需要提供的公共服務設計成不同項目，然后公開招標，符合條件的社會組織都可以申請。政府通過專業評估機構，選擇最合適的一家購買其服務。項目完成后，政府委托第三方機構對項目進行評估和驗收。