新疆鄉鎮衛生院功能實施現狀分析

古麗巴哈爾·卡德爾，徐培蘭，艾合買提·依沙克，郭志龍，張 靜

鄉鎮衛生院作為縣、鄉、村三級基層衛生服務網絡的中心樞紐，具有基本醫療服務、公共衛生服務、公共衛生管理三大職能，作為農村基層衛生工作的主體，是縣醫院、疾病控制中心這些衛生機構所不可取代的[1]。近年來國家對新疆的發展提供支援和各項優惠政策，對衛生事業的投入力度加強，但與全國東、中部地區鄉鎮衛生院發展相比較而言，新疆作為西部地區，經濟發展還相對滯后，各項基礎建設不足，鄉鎮衛生院仍存在功能不完善、開展的服務項目不足等問題[2]。深入摸查鄉鎮衛生院的功能實施現狀，對于進一步加強農村基層衛生隊伍建設，完善縣、鄉、村三級醫療衛生服務網絡的運行機制[3-4]，發揮衛生服務網絡中心樞紐的作用，為政府因地制宜制定政策提供決策參考具有重要意義。

1 對象與方法

1.1 調查對象 (1)問卷調查對象：從2012年5月—2013年6月新疆維吾爾自治區衛生廳舉辦的11期“鄉鎮衛生院院長培訓班”中采用單純隨機抽樣方法抽取2個班的鄉鎮衛生院院長及各縣衛生局局長205人。(2)個人深入訪談對象：兼顧新疆東、北、南疆，從89個縣中采用單純隨機抽樣方法抽取6個縣，每個縣抽取1個中心衛生院和2個一般衛生院，共抽取18個鄉鎮衛生院的院長18人。

1.2 調查方法 (1)問卷調查：采用自行設計的問卷[2，5-7]進行現場問卷調查，調查內容包括醫療服務、公共衛生服務、公共衛生管理三個維度，每個條目分為是否已開展、認為是否需要增設、認為是否應開展三個問題。調查前對調查對象介紹此次調查目的，闡明調查的意義與方法，使調查對象充分理解，求得合作。調查組成員由衛生事業管理專業教師組成，調查前對調查人員進行培訓，統一方法。問卷集中填寫，當場完卷，共發放問卷210份，回收的問卷及時復核，有效回收205份，對不合格問卷作為廢卷剔除，問卷的有效回收率為97.6%。(2)個人深入訪談：訪談內容為新疆鄉鎮衛生院功能實施的影響因素、管理方面存在的問題及為提高工作效率提出的建議。

1.3 統計學方法 采用Excel 2003軟件建立數據庫，進行描述性統計分析。

3 結果

2.1 調查對象的基本情況 參加問卷調查的205人的基本情況見表1。參加個人深入訪談的18人中，男11人，女7人；年齡30～歲8人，40～50歲10人；漢族12人，少數民族6人；工齡為5～15年；學歷本科9人，大專9人；高級職稱6人，中級職稱12人；執業醫師16人，執業助理醫師2人。

2.2 新疆鄉鎮衛生院功能實施情況

表1 調查對象的基本情況(n=205)

2.2.1 醫療服務實施情況 包括基本醫療服務和特色醫療服務。在新疆已開展的基本醫療服務中，已開展項目平均占68.9%，應開展項目平均占84.7%；其中門急診服務、住院服務開展比例較高(占90%以上)，化驗服務、雙向轉診服務占80%以上，而手術治療、家庭病床及家庭出診開展較少；需要增設的項目主要為手術治療、家庭病床及家庭出診；應開展的項目均占到50%以上，個別調查對象認為基本醫療中還需增設巡回鄉村疾病診治的服務項目。特色醫療服務已開展項目平均占29.9%，應開展項目占68.0%；其中骨傷疾病診療、養老病床、臨終關懷的開展比例均不超過31%，個別調查對象認為還需增設中醫適宜技術、中醫內科針灸理療、中醫特色服務、哈醫特色治療凍傷、燙傷及骨關節病等項目。見表2。

表2 醫療服務實施情況〔n(%)〕

2.2.2 公共衛生服務實施情況 在已開展項目中，居民健康檔案與體檢、基礎免疫、計劃外免疫、預防接種的管理、突發公共衛生事件應急處理平均占80%以上，健康教育與健康促進、慢性病管理、傳染病的管理、傳染病防控、重點人群保健平均占70%以上；需增設的項目中，心理咨詢、癌癥患者的心理健康、死亡監測及社區康復的比例較高(占30%以上)，精神障礙疾病的管理、心腦血管病的管理、艾滋病的管理、精神障礙疾病防治、育齡婦女乳腺癌篩查、育齡婦女宮頸癌篩查及計劃生育手術占到20%以上，其余項目在20%以下；應開展的項目中，健康教育與促進、居民健康檔案與體檢、慢性病管理、基礎免疫、計劃外免疫、預防接種的管理、重點人群保健、突發公共衛生事件應急處理平均占90%以上，傳染病的管理、傳染病防控、慢性病管理與控制、社區康復平均占80%以上。個別調查對象認為還需擴展患者的健康教育、增設農牧區健康教育(在新疆主要為包蟲病的健康教育)、擴大慢性病種類及開展計劃生育宣傳服務。見表3。

2.2.3 公共衛生管理實施情況 包括衛生監督協查、環境衛生協查及衛生服務與衛生信息管理。調查顯示衛生監督協查已開展項目平均占60.8%，應開展的項目平均占82.1%；環境衛生協查已開展項目平均占63.5%，應開展的項目平均占84.0%；衛生服務與衛生信息管理已開展項目平均占77.9%，應開展的項目平均占90.9%。其中已開展項目中飲用水衛生監督協查占57.1%，職業衛生監督協查占55.1%，其余項目均占到60%以上。需增設項目中，食品衛生監督協查、院內感染監測、衛生信息采集、衛生信息上報及村站衛生服務指導與管理占到10%以上；飲用水衛生監督協查、食物中毒處理、公共場所監督協查、學校衛生監督協查、職業衛生監督協查、醫療機構監督協查均占20%以上。應開展項目比例除職業衛生監督協查占79.0%外，其余均占到80%以上。個別被調查者認為還需開展碘鹽的監督協查及居住環境污染報告等項目。見表4。

2.3 新疆鄉鎮衛生院功能實施的影響因素

2.3.1 人員方面的影響因素 被訪者認為首先是衛生人員量少質差，表現在雖然衛生人員的數量在逐年增加，但衛生人員的增長速度遠遠落后于總診療人次的增長速度。由于醫務人員缺少進修、培訓機會，難以提高自身診療水平，而不能滿足患者的就醫需求；加之個別鄉鎮衛生院醫務人員身兼多職的情況較多，既有醫療任務，又有建立健康檔案、預防保健等任務，放在診療上的精力有限。此外一些醫務人員工作內容及分工不明確，造成人員工作任務輕重不一。一些員工缺乏工作熱情，工作不積極，拖延工作進度，這些情況均會影響衛生院的正常運轉，同時也會延誤患者病情，造成一定的損失，而使患者的滿意度不高，也影響到醫院的長遠發展。其次，衛生院的編制及人員分配也存在一定問題。許多在職人員沒有編制，而有些崗位有編卻不進人。究其原因談到，一是鄉鎮衛生院所在地條件差。鄉鎮衛生院地處郊區，加之衛生人員的住宿、飲食等一系列生活問題得不到很好的解決，醫院又缺乏職工專用班車，大多數職工需要起早貪黑上下班，從而使鄉鎮衛生院難以留住人才；二是衛生院工資、福利、津貼等待遇較低，影響衛生人員的穩定性；三是人事部門崗位要求過高，招不進人。此外鄉鎮衛生院缺乏具有醫師資格證的醫務人員，尤其是少數民族的執業醫師考試通過率也比較低，難以保證醫務人員的專業素質和質量。同時部分院長也表示衛生院院長的進修、培訓機會與需求相比還有待增加，影響了衛生院的管理和發展。

表3 公共衛生服務實施情況〔n(%)〕

傳染病防控 傳染病疫情報告188(91 7)9(4 4)197(96 1) 重點傳染病疫情監測167(81 5)20(9 8)187(91 2) 疫源地處理134(65 4)34(16 6)168(82 0) 結核病患者防治和管理177(86 3)19(9 3)196(95 6) 艾滋病高危行為干預134(65 4)39(19 0)173(84 4) 平均160(78 0)24(11 8)184(89 9)重點人群保健 新生兒建卡與訪視172(83 9)22(10 7)194(94 6) 兒童生長發育檢測162(79 0)29(14 1)191(93 2) 兒童疾病系統管理160(78 0)31(15 1)191(93 2) 婦女孕產期保健177(86 3)17(8 3)194(94 6) 育齡婦女乳腺癌篩查133(64 9)45(22 0)178(86 8) 育齡婦女宮頸癌篩查137(66 8)45(22 0)182(88 8) 老年人的健康體檢168(82 0)27(13 2)195(95 1) 平均158(77 3)31(15 1)189(92 3)突發公共衛生事件應急處理 協助突發公共衛生事件的處置169(82 4)27(13 2)196(95 6) 協助突發公共衛生事件的預防預警167(81 5)26(12 7)193(94 1) 平均168(82 0)27(12 9)195(94 9)計劃生育 計劃生育服務129(62 9)30(14 6)159(77 6) 計劃生育指導135(65 9)26(12 7)161(78 5) 計劃生育手術76(37 1)55(26 8)131(63 9) 平均113(55 3)37(18 0)150(73 3)社區康復 疾病后康復107(52 2)70(34 1)177(86 3) 功能障礙康復92(44 9)77(37 6)169(82 4) 老年人護理96(46 8)74(36 1)170(82 9) 老年人醫療保健106(51 7)67(32 7)173(84 4) 老年人家庭照料72(35 1)81(39 5)153(74 6) 平均95(46 1)74(36 0)168(82 1)

表4 公共衛生管理實施情況〔n(%)〕

2.3.2 資金及設備方面的影響因素 絕大部分院長訪談認為，制約新疆鄉鎮衛生院發展的另一大因素是缺乏資金和辦公、輔助檢查設備。存在的問題具體為：一些鄉鎮衛生院雖然設備齊全，但缺乏會使用設備的人員，或是由于缺乏資金，無法對人員進行設備使用方法的培訓，使得設備的利用率不高，造成資源的浪費。而有些鄉鎮衛生院的設備老化，診斷結果容易出現誤差，影響治療，從而難以滿足診療需求；或因缺少資金，無法更新設備，許多衛生服務項目難以開展。目前新疆僅完成了中心衛生院的標準化建設任務，一般鄉鎮衛生院從2013年起將逐步完善。故有些鄉鎮衛生院的房屋數量不充足、或不規范、或辦公設施不足，從而影響了衛生院工作的開展。另有些鄉鎮的交通條件差，衛生院又缺少交通工具，致使轉診運送患者不方便，容易延誤患者病情。一些被訪談者也提出了村衛生室存在的問題：鄉村醫生學歷普遍較低，一大部分無學歷，無法考取執業(助理)醫師資格證。故專業水平低，且缺乏職稱，辦公設施和輔助檢查設備較少，難以開展衛生服務。

2.3.3 政策及管理方面的影響因素 被訪者認為首先在政策上，鄉鎮衛生院的功能發揮還有待完善，這是許多衛生服務項目開展比例較低的影響因素之一。例如心理咨詢、癌癥患者的心理健康、精神障礙疾病的防治與管理等服務項目，在新疆鄉鎮衛生院的開展還比較少，這與衛生院尚不能明確其職責有關。而在衛生政策執行方面的因素尤其體現在國家規定的基本藥物目錄對鄉鎮衛生院的限制多，很多藥物不在基本藥物范圍內，致使農牧民用許多藥物還需要自己掏腰包。其次，在管理方面，主要體現在鄉鎮衛生院缺乏內、外、婦、兒等?？漆t師，并且醫師的診療水平較低，科室劃分不夠明晰，影響醫院患者的流入。

3 討論

鄉鎮衛生院是銜接縣、鄉、村三級衛生網絡的樞紐。提高新疆鄉鎮衛生院的整體服務能力，有利于保障三級衛生服務網絡的順暢，是做好新疆農村衛生工作的基本前提[5]。在2013年全國兩會中，衛生部部長陳竺指出：在新一輪機構改革中，衛生領域會進行管理構架改革。特別強調了衛生領域的管理職能問題，不要把這些管理職能與醫療服務割裂開來，希望職能轉變向一個統籌的方向去發展。而鄉鎮衛生院的功能定位問題關系到保護農村生產力，維護農村社會發展和穩定的大局。能否為農民提供優質高效的醫療服務，不斷提高廣大農牧民的健康素質，縮短城鄉差距，對于構建和諧社會和全面實現社會主義小康社會的宏偉目標有著重大的現實意義和深遠的歷史意義[8]。

3.1 新疆鄉鎮衛生院功能實施情況及存在問題

3.1.1 醫療服務方面 調查結果顯示，新疆鄉鎮衛生院基本醫療服務功能的開展較不平衡，具體表現在基本醫療服務平均開展比例較低，占68.9%。其中手術治療的開展比例更低，僅占26.8%，與門急診服務及住院服務相比亟須加強。而特色醫療服務的開展亦較少，不到1/3。這與我國鄉鎮衛生院基本醫療服務的疾病診療項目未完全開展、衛生院醫師診療技術水平有限、缺乏輔助檢查設備和操作人員等相關。

3.1.2 公共衛生服務方面 調查顯示，慢性病管理與控制、計劃生育及社區康復的開展比例相對較低；其中心理咨詢、心理健康和精神障礙疾病的防治與管理方面開展更少。在當今社會人群壓力普遍較大，開展心理健康的咨詢、教育與治療就顯得尤為重要。心腦血管病方面也開展不足，尤其是慢性病的死亡監測開展情況較不樂觀。根據羅衛平等[9]的測算結果，2009年新疆按照死因構成比排序，前5位死因分別為心臟病、腦血管病、慢性下呼吸道疾病、惡性腫瘤和傷害。監測縣總死亡率為485.33/10萬，其中慢性非傳染性疾病在總死亡中的比例最高達73.77%，是危害新疆監測縣居民健康的主要死因；而心腦血管病發病和死亡亦高于往年。然而新疆對慢性病的管理與控制的開展比例還在70%以下，在我國疾病譜已逐漸轉變為慢性非傳染性疾病的形式下，應加強對慢性病的監測與管理。另外傳染病的疫源地處理、艾滋病高危行為干預與管理開展比例還比較低。近年來新的傳染病不斷涌現，而舊的傳染病仍在復發。根據新疆維吾爾自治區2013年3月法定報告傳染病疫情通告顯示，全區報告甲、乙類傳染病病例15 054例，其中報告死亡65人，報告病例數較去年同期增長了14.65%[10]?？梢?，新疆傳染病的流行形式仍較嚴峻，疫源地的處理對遏制傳染病的流行也就顯得更為重要。艾滋病方面新疆是全國艾滋病疫情最為嚴重的省區之一，截至2011年底，全疆累計報告艾滋病病毒感染者和患者36 159例，位居全國第五位。病例報告數據顯示，伊犁州等6個地區報告感染者/患者占報告總數的90.8%，提示艾滋病傳播風險普遍存在，并開始從高危人群向一般人群擴散[11]。而新疆農村地區人群的艾滋病患者比例也在呈逐漸增長的趨勢，艾滋病干預與管理的進一步完善成為迫切需要解決的問題。此外育齡婦女宮頸癌篩查及乳腺癌篩查的開展比例雖然占到60%以上，但新疆是我國宮頸癌高發區，尤其在南疆宮頸癌是當地維吾爾族婦女死亡的主要原因之一[12]，其宮頸癌患病率高達(459～590)/10萬，死亡率為15.78/10萬[13]。而在新疆鄉鎮衛生院實行的是首診負責制，加強疾病的篩查、監測與管理顯得極為重要。

3.1.3 公共衛生管理方面 調查結果顯示，新疆鄉鎮衛生院公共衛生管理的開展情況相對于醫療服務及公共衛生服務較不理想。尤其是對飲用水、食品和環境的監察參與力度不夠，而多數的監察工作都是由監督所來完成。對新疆6個貧困縣46個鄉鎮衛生院的調查數據顯示，新疆鄉鎮衛生院的公共衛生人員在全部衛生人員中比例較低，僅占2.69%；在新疆農牧業人口中每千人口公共衛生人員0.052人[14]，而在全國鄉村人口中每千人口公共衛生人員0.46人，相比全國水平新疆的公共衛生人員數量還相差甚遠。而另一方面雖然鄉鎮衛生院在公共衛生管理方面相應的硬件設備較為完善，但信息管理人員專業素質較低，大多由非信息管理人員在從事信息管理工作，對信息員的培訓不到位，導致衛生信息的采集與上報率低，存在衛生信息漏報等問題。

3.2 建議

3.2.1 明確政府職責，確定鄉鎮衛生院診療項目 新疆地域廣闊，經濟發展不平衡。鄉鎮衛生院作為三級衛生服務網絡的中心樞紐，承擔著極為重要的醫療衛生任務。針對鄉鎮衛生院醫療衛生服務項目開展不夠完全這一問題，需要政府加強重視，明確自身職責，根據本地區實際情況，進一步細化鄉鎮衛生院開展的衛生服務項目，完善新疆鄉鎮衛生院在醫療服務、公共衛生服務、公共衛生管理等三方面的功能，滿足農村居民的醫療需求。

3.2.2 轉變服務意識 鄉鎮衛生院是以維護當地居民的健康為中心，綜合提供醫療、預防、保健等服務，并承擔一定的衛生管理職能。但調查結果顯示新疆的鄉鎮衛生院在功能上有待進一步完善和提高。這就需要鄉鎮衛生院轉變服務意識，不僅僅只開展現有的衛生服務項目，更需要依據政府政策及本地區實際情況綜合開展衛生服務。

在醫療服務方面，需提升鄉鎮衛生院對常見病、多發病的診治水平，尤其是對手術治療、家庭病床及家庭出診等項目服務。繼續大力實施二級以上醫療衛生機構對口支援衛生院項目和全科醫師轉崗培訓。并通過增加鄉鎮衛生院的資金投入及人員診療水平的提高，在完善衛生院的基本醫療服務能力的同時也能夠加強特色醫療的服務水平。一些被訪談者還認為，衛生院需增設：巡回鄉村疾病診治、中醫適宜技術、中醫內科針灸理療、中醫特色服務、哈醫特色治療凍傷、燙傷及骨關節病等服務項目，以此完善鄉鎮衛生院的醫療服務功能。

在公共衛生服務方面，其中慢性病管理與控制、計劃生育、社區康復、心理咨詢、精神障礙疾病的防治與管理、傳染病的疫源地處理、艾滋病高危行為干預與管理、育齡婦女乳腺癌篩查及宮頸癌篩查等項目應尤其重視，這些項目在新疆鄉鎮衛生院的開展還比較少，開展起來也有一定困難。一些被訪談者也提出需增設一些公共衛生服務項目：擴展患者的健康教育、增設農牧區健康教育(主要為包蟲病的健康教育)、擴大慢性病種類、開展計劃生育宣傳服務等。

在公共衛生管理方面，需要完善衛生信息的管理與上報，提升飲用水及食品、環境衛生的監察力度，使鄉鎮衛生院的功能得以完善。個別被訪談者認為可以增設碘鹽的監督協查及居住環境污染報告等項目。

3.2.3 科學制定人力資源規劃，增強人員穩定性 人員是鄉鎮衛生院功能得以實施的重要因素，是鄉鎮衛生院的軟件基礎，也是醫療服務的內容、質量和數量的保證。鄉鎮衛生院功能的提升需要以人員為核心。

首先要針對衛生院的實際情況，制定適合的人才規劃。對缺少人員的衛生院進行數量上的補充，對人員的結構進行調整，尤其是編制的合理化，杜絕有編無人或有人無編的情況。進一步提高人員編制測算標準，對地廣人稀、交通不便的牧(山)區的鄉鎮衛生院人員編制從原來的2～4名增加到4～6名。同時也要嚴格進人標準和程序[15]。對于衛生人員技術水平低的情況，要以衛生院的人才需求為導向，有針對性地對衛生院的人員進行培訓。盡量多的給人員提供在職進修、學習的機會。開展醫學學歷教育，改善知識結構，提升學歷層次和服務水平[16]。有被訪談者提出“希望更多地關心基層衛生人員，多一些培訓學習的機會，使自身的專業素質水平有更大的提高。希望有經驗的醫生帶領初級大夫，打好基礎”以及“進一步加強衛生院醫務工作者業務知識培訓，培訓合格者準予結業，不合格者不予結業，費用自理。以此提升培訓效果”等。并且希望在學習過程中盡量結合實例進行授課，有利于今后診療工作的開展，以此來提高衛生院人員的專業技術水平。

其次，要明確人員的工作崗位及工作內容，避免人浮于事、工作任務輕重不一致等情況。就此有被訪者提出，實行績效工資，多干多得，保證公平性?？蓪︵l鎮衛生院進行績效考核，建立考核機制，競爭上崗、能上能下。并建立獎懲制度，對考核結果進行表彰或批評等[17]。目前，新疆鄉鎮衛生院人員的工資待遇較低，有被訪者提出“醫務人員生活水平低，無宿舍樓，有食堂，無廚師，缺蔬菜、水果，離家遠，無交通車輛，單位福利低”以及“基層衛生人員的交通狀況較差，一般家住市里，上班都要有40多公里的路程，沒有班車，大家都是起早貪黑”等情況，反映出鄉鎮衛生院的人員生活條件較差。還有被訪者提出“有些鄉鎮衛生院與縣距離遠，交通不便，工資較低；補助津貼有差異；村醫工資太低，穩定性差”等問題。這就需要政府提高衛生人員的工資待遇，增加福利，完善激勵機制，改善工作人員的生活及工作條件，解決衛生人員的住宿、交通問題，提高人員穩定性。

而針對執業醫師資格考試通過率較低的問題，可以有針對性的讓人員進行學習、進修，加強專業知識的掌握，從而提升執業醫師資格考試通過率。也有被訪者提出，希望“改革鄉村醫師執業醫師資格考試制度，通過對積極參加此考試的少數民族給予優惠，從而提高執業醫師資格考試的通過率”。

衛生院的院長是鄉鎮衛生院的領頭人，其管理水平及領導能力對衛生院影響重大。有被訪者提出“鄉鎮衛生院的院長需要培訓，任期不能太短，需提高待遇(給予電話費，晉升職稱優惠條件；特別是山區院長就是從外到內，什么都得干，包括后勤。卻只能拿基本工資，陽光津貼沒有激勵作用)，也需要加強管理能力的培養”。據此應加強院長的培訓、學習，多參加培訓班，提高院長的管理水平和管理能力，轉變管理理念，使衛生院更好地服務于農牧民。同時也要提高院長的工資待遇，改善激勵機制。

3.2.4 增加政府投入，強化基礎設施建設 衛生院的設備老化、設備不齊全、房屋建筑不足、交通不便等硬件問題，會導致衛生服務難以開展。而這些硬件問題歸根結底是由于資金的缺乏導致的。新疆衛生部門于2007年更新了鄉鎮衛生院的設備，而現今設備已老化。一些被訪者提出“希望配備先進的設備，并不是要跟上級醫院攀比，只是目前基層衛生院的設備老化嚴重，結果誤差偏大，影響治療”以及“交通工具缺乏，醫院房屋建設不充足，不規范”等問題。故要改善衛生院的狀況，需要先增加對衛生院的投入，根據新疆自治區財政廳《關于切實保障鄉鎮衛生院經費，減輕農牧民醫療負擔的通知》，各地(州、市)、縣(市)財政部門及衛生部門，要建立經費保障制度，科學合理編制經費預算，并足額予以保障，以確保鄉鎮衛生院正常運轉[18]。只有資金到位，再針對衛生院的實際情況更新設備，培訓技術人員，改善用房，開展一系列衛生服務項目。但同時上級也要對資金進行監管，防止資金的濫用。

3.2.5 發揮政府職能，加強管理機制 鄉鎮衛生院功能的實現還需要政府在政策和管理方面的支持。首先，政府需對鄉鎮衛生院的人事、財務、衛生政策執行等方面制定規范的制度進行管理，讓鄉鎮衛生院在有制度、有規范的環境下有秩序的運行。其次，國家規定的基本藥物目錄還需進一步完善，增加農牧民常用藥及基本用藥，使得國家基本藥物目錄發揮更大的效用。第三，提高全科醫師的診療水平，定期進行培訓學習，同時增加一些內、外、婦、兒等?？漆t師及?？崎T診。以此來增強衛生院的醫療服務能力，滿足農牧民醫療需求，讓農牧民能夠安心、放心的在鄉鎮衛生院就診。同時也解決了鄉鎮衛生院留不住患者的問題，既有利于鄉鎮衛生院的發展，也方便了農牧民就醫。

新疆作為我國西北邊陲的一個大省，地域廣闊，但經濟發展較為落后。做好農村衛生工作顯得極為重要。而鄉鎮衛生院作為三級衛生服務網絡的中心樞紐，承擔著關鍵的衛生服務工作。鄉鎮衛生院的建設及服務能力和運轉狀況關系到為廣大鄉鎮居民提供最基本的衛生服務，發展情況直接影響我國農村三級網絡的順暢程度[19]，而其功能定位的落實水平不僅關系到眾多農牧民的健康需求,更關系到衛生院自身的發展和農村衛生系統的整體效能[20]。重新界定農村基層醫療機構的功能，能夠真正提高農村衛生服務的公平與效率，讓農牧民真正從中受益[6，21]。

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16 新疆維吾爾自治區衛生廳.對自治區十二屆人大一次會議第327號建議的答復[Z].2013.

17 新疆維吾爾自治區衛生廳農衛處.關于印發新疆維吾爾自治區鄉鎮衛生院和村衛生室績效考核實施意見(暫行)的通知[Z].2011.

18 新疆維吾爾自治區.關于建立鄉鎮衛生院經費保障監督機制的通知[Z].2010.

19 何飛，劉邵權.我國農村醫療體系建設存在的問題及對策研究[J].安徽農業科學，2008，36(22)：399-401.

20 馬玉琴，孫金海，李婷，等.“城鄉一體化”模式下鄉鎮衛生院的功能定位與思考[J].中國初級衛生保健，2008，22(1)：7-9.

21 桂莉，王興鵬.基于層次分析法的農村社區衛生服務滿意度評價[J].中國全科醫學，2011，10(14)：3205-3207.