我國高校非盈利性資產管理制度優化

潘 耘

(上海交通大學 財務計劃處， 上海 200240)

0 引 言

高校中的資產屬于國有資產這一觀點毋庸置疑，但是社會上對于類似于高校這種行政事業單位的國有資產并不十分重視，而是將主要的管理資源都分配到國有企業的資產管理上。近幾年，隨著我國對于高等教育的逐漸重視，各大高校紛紛加大了自身的投入力度，力求提升學校的軟硬件水平。經過多年的發展和長時間的積累，很多高校的固有資產已經達到了相當可觀的數目，但是其資產管理水平卻沒有隨著資產總量的增加而發生明顯的改變。同時，各大高校更加注重自身的教學以及科研環節，對于其所擁有的國有資產并未采取合理有效的管理機制。正是由于社會和高校兩方面的忽視，導致高校內部的國有資產產生管理秩序混亂，管理效率不高等一系列問題。直到最近高校的非經營資產的管理問題才得到公眾的廣泛關注。

1 高等院校國有資產管理相關研究

1.1 高校非盈利性國有資產管理制度含義

由于高校非盈利性機構的國有資產所具有的特殊性，對其進行研究時不能沿用盈利性國有企業的概念，因此，相關研究人員從定義、性質和制度等三個方面對高校的國有資產進行分析。

(1) 國有資產的概念。研究人員[1]將其定義為主要用于高校教學與科研途徑，本質是非營利性質的資產。高校國有資產的安全性能夠保證日常教學科研的正常進行。同時，使用這些資產的最終目的是為了培養社會需要的高素質人才、研發對社會有益的理論和技術。

(2) 國有資產的特點。專家、教授對其做了系統的總結，歸納出高校國有資產的三大特點：①高校的國有資產大部分都具有很強的公益性質，這是因為其本身屬于非盈利性質的資產，是一種具有服務性質的國有資產。②高校中部分非盈利性質的國有資產已轉化為盈利性質的國有資產，這是高校市場化的必然結果。③高校中的國有資產種類并不單一，可以細分為許多子類，這決定了其復雜的結構[2]。

(3) 國有資產的管理制度。相關學者也做了大量的研究分析并進行具體考察分析后認為，“統一領導，分級管理”的制度是比較適用于我國高校國有資產的管理模式。而張凡則主張通過正式的法規，如《高等學校財務制度》和《行政事業單位國有資產管理辦法》對高校的國有資產進行約束和管理[1]。

1.2 圖書館和實驗室資產管理

國內高校的國有資產中占比重較大的是圖書館和實驗室。其中，圖書館中的藏書不僅僅具有外在的物質價值，還具有很高的精神價值。在高校中，圖書館資產通常包括藏書，館樓以及打印復印設備，借書還書設備等一系列配套設施。高校中圖書館的占地面積和圖書數量在一定程度上反映該校的辦學質量和水平。同時，高校的圖書館也是進行正常教學活動的物質基礎。從現有可查的資料來看，我國高校的圖書館資源的管理基本正常，對于圖書館資產的保護也比較到位，國內排名比較靠前的高校，通常包括985和211高校，其圖書館藏書的質量和數量均達到了一個可觀的水平，對于圖書館資產也實現了分級管理的長效機制。

高校的實驗室資產，是衡量一所高校科研水準高低的重要指標，尤其是化學、生物等以實驗為主的學科，實驗室資產占此類學院資產的比重很大。對此，也有不少專家和學者對高校實驗室資產進行研究，將實驗室管理機制分為單一管理型、混合管理型兩大類。實驗室的資產與職能的管理通常由高校資產管理處和教務處兩個不同的部門來承擔。對于普通高校來說，實驗室資產的主要內容包括實驗儀器及其配套設備，最大限度地發揮實驗儀器的使用效率，能夠有效提高高校整體的科研水平。至今，大部分高校在實驗室國有資產的管理上已經制定了合理可行的管理制度[2]。

1.3 非盈利性國有資產管理存在的問題及其原因

高校所擁有的國有固定資產在管理上存在較為嚴重的問題[3]，隨著社會上對這一問題的逐漸關注，越來越多的專家和學者開始對問題發展的原因展開深入的分析和研究[4]。認為高校在資產管理方面主要存在的問題：①資產購置不合理。一些學校不考慮實際情況，盲目擴充自身的固定資產數量，導致嚴重超過最初的預算。②尚未建立有效的共享機制。這主要表現為高校內的不同學院對同一實驗設備或儀器進行重復購買，不僅浪費了大量資金，同時加重了在設備的維護和修理的成本。③缺乏監督約束制度。對高校國有資產的管理缺乏有效的監督，未對相關人員的工作進行定時審核，導致資產管理出現問題。④責任人管理水平低。高校中的固定資產不乏貴重的實驗器材，有些需要具有專業知識的人員對其進行管理和維護，這方面很多高校都不能實現[5]。

2 非盈利性國有資產管理制度現狀及分析

2.1 非盈利性國有資產管理制度現狀

國有資產管理在各大高校中，經過了多年經驗積累和平穩發展，現在已經形成基本的框架。通常采用 “統一領導，集中管理”的模式，這種模式可以在一定程度上緩解高校資產管理的不足，但是卻無法將高校中盈利性和非盈利性的國有資產區別對待，從而對管理的時效性造成了一定的影響。

(1) 國有資產組織機構建設上的不足。近年來，隨著國家對高校的投資力度越來越大，高校中固定國有資產的數額也急劇增加，為了更好地管理高校中的固定資產，包括清華、北大在內的全國大部分院校都設立了專門的國有資產管理組織機構(見圖1)。目前我國高校所設立的國有固定資產的管理組織機構主要分為三種形式。①集中管理模式。在學校的行政單位中專門設立一個國有資產管理委員會，全權負責制定對學校各種固定資產的管理決策。該委員會下屬的日常辦事機構被稱為國有資產監管辦公室，其下又設各種相應職能的管理部門，如檔案館，財務處和圖書館等。監管辦公事的作用是對各個職能管理部門進行監督，檢查和督促其管理工作的進行[6]。②分布式管理模式，設立一個單獨的管理機構，但其下不再另設具體的管理部門，而是將監督管理的職能分配到財務部、教務處等其他職能部門。這種形式結構簡單，但是管理效率不高，相互之間缺乏約束，同時監督能力不強。③職能集中的管理模式，該模式設立專門的資產管理處，其中有各種科室進行分類管理，可大大提高管理的效果，但由于該方式所設立的部門繁多，相互之間缺乏協調，導致管理效率低下，造成大量人力物力的浪費[7]。

圖1 國有資產管理機構

(2) 國有資產管理制度建設上的缺陷。近年來，全國各高校對于各自的產權都非常重視，在產權管理方面力求達到清晰穩定的控制。具體通過定期對高校國有資產的實物形態和價值形態兩個重要方面進行清查和登記的方式，實現產權的全面管理。對學校所擁有的債權債務等進行登記，防止國家的利益受到損失。同時，對國有資產實行嚴格的責任制，某個工作人員負責某一資產一目了然。在此基礎上，某些高校現在已經能夠做到對盈利性和非盈利性資產進行區分管理，這在國內高校處于領先水平，值得其他高校學習借鑒。在此方面做得最好的高校之一是清華大學，根據相關資料顯示，清華大學對其所擁有的龐大數額的資產，從管理方式，應用范圍等方面進行了非常詳細的分類，這樣才能凸顯非盈利性國有資產在管理過程中的特別之處。鄧小軍等[8]對合肥工業大學等國內11所重點高校做了詳細的研究，從機構設置，分工管理和監督機制等分析這些高校國有資產的管理模式，調查結果顯示，這11所高校均建立了完整的國有資產管理制度，在管理過程中積累了不少經驗，可以較好地完成對高校內的國有資產進行保護和管理。這也是國內高校的普遍情況，高校對其自身的國有資產愈加重視。但是這11所高校同清華大學相比，在非盈利性國有資產的管理方面就差了不少。目前國內的高校在國有資產的管理上也有排名，從對非盈利性國有資產管理性能的角度出發，清華大學，哈工大，中南大學等高校排在前列；而從國有資產的使用率方面比較，大連理工和華東理工兩所大學表現優異。這也說明了各個高校可以相互交流，取長補短，根據各高校自身發展的具體情況，繼續完善各自的國有資產管理制度。

2.2 非盈利性國有資產管理存在的問題

高校在經歷了大規模投資初期，對國有資產管理不力的階段后，已經成功地度過了不適應的時期，現在各大高校在管理自身的國有資產時，均有一套符合自身特點的管理制度[9]，但還需進一步完善。

(1) 產權制度不健全。高校非盈利性國有資產管理，產權制度是最為重要也是最為基礎的一個因素，可以說，沒有了產權制度作為保障，其余任何管理非盈利性國有資產的制度都難以實現。雖然就目前的形勢來看，國內大部分高校均建立了相應的產權制度，但是在實際執行過程中，高校的非盈利性國有資產的產權仍存在許多問題。例如，高校的非盈利性國有資產并沒有明確的責任人，缺乏社會監督。不像盈利性國有資產，由國資委作為代表行使相應的權利[10]。因此，高校的非盈利性國有資產的產權制度不健全。

(2) 固定資產管理制度不健全。隨著高校固定資產的數額不斷增加，其種類也相應的增加了很多，這也給高校的固定資產的管理提出了更高的要求。通過對相關高校的實際調查，發現普通高校的固定資產是其非盈利性國有資產管理的主要部分。在管理主體缺位、統計口徑混亂、使用制度不合理以及財務制度不完善等方面中存在不少漏洞，給管理帶來不便。

(3) 無形資產管理制度缺失。高校的無形資產在管理過程中更加困難，造成這種現象的原因不僅是由無形資產特殊的形態決定的，同時也是由于管理者對無形資產的不重視所決定。高校普遍對于其無形資產缺乏有效管理[6]，甚至未將其歸為國有資產的范圍。目前針對高校無形資產的管理過程中主要有以下問題：①會計核算制度不健全，導致部分無形資產沒有被登記，從而造成無形資產的流失[11]；②評估制度不健全，導致難以對已有的無形資產進行準確的鑒定和評估，也使得后續的保護和管理工作難以進行。③無形資產在創造過程中，科研部門權利過大，自主性過強，外界對其不甚了解，很難進行合理的監督[12]。

(4) 預算管理制度不完善。我國現行的高校預算管理制度主要存在一下三個方面的問題。①預算內容不符合實際。高校作為一個集教學、科研以及行政等多個領域于一身的綜合性組織機構，其各個時期的預算數額較大，種類也是及其復雜的。在進行預算的過程中，有些項目并沒有納入預算范圍內，如捐贈資金等。這就容易造成人為的浪費或者私人侵占公有財產等現象，對國家的利益造成相當程度的損害。②預算發生變動。一般情況下，無論是國家還是組織機構，一旦確定了當前時期的預算后，就不會輕易發生變化，除去不可避免的外界因素，如自然災害頻發等。然而高校內部對于各部門的預算沒有硬性條件的約束，導致申請預算的個人或單位沒有對預算做一個合理的分配，當預算全部消費后，會以各種理由和借口群球預算外資金[9]。③缺乏科學的預算管理制度。高校普遍采用的“零基預算”法的可行性不強，這是由于缺少專業的預算人員和有效的計算機配套軟件所導致的。

(5) 資產管理缺乏有效的激勵約束。在高校里任職就如同在國企上班一樣，通常有著非常固定的上班時間，而薪酬基本上是由固定工資和獎金兩大部分組成，并且每個月之間的差距不會發生太大的變化，與個人的績效考核成績關系不如私企那般緊密。這樣的環境容易滋生平均主義的蔓延，也會打消部分員工的工作積極性。對于高校中的固定資產負責人來說，他們每個月的薪酬與所管理固定資產的數量多少以及使用頻率關系不大，而基本上是按照工齡來計算當月工資的。因此，在高校中缺乏合理有效的約束機制也是導致非盈利性國有資產管理水平不高的一個原因[9]。

(6) 資產管理隊伍建設滯后。由于高校非盈利性國有資產的數量巨大，種類繁多，因此需要具有專業知識的管理人員對其進行保護和管理，但就目前高校非盈利性國有資產的管理現狀，顯然沒有達到這一要求。通過調查可以了解到，現有的管理人員的專業管理能力有待提高，對于非盈利性國有資產的認識不夠，缺乏有針對性的管理辦法。同時，由于高校工作的穩定性和安逸性，管理人員缺乏積極向上的精神斗志和腳踏實地的工作態度，這也是管理團隊的缺陷之一。

2.3 非盈利性國有資產管理存在問題分析

制度變遷動力不足，委托代理問題嚴重以及缺乏理論與實踐的深入研究是造成我國高校非盈利性國有資產管理問題的三個主要原因。

2.3.1制度變遷動力不足

制度變遷是提高我國高校非盈利性國有資產管理效率和性能的必經之路。

首先是既得利益者對制度變遷的阻礙所造成的成本。現行的高校非盈利性國有資產的管理制度存在一部分受益者，他們習慣并且依賴這種國有資產的管理制度，而一旦現行的制度發生變化，他們曾經擁有的利益或多或少會受到侵害，這是他們所不愿意看到的，因此會千方百計阻礙制度的變遷。

其次是新制度的設計以及實施成本。前文已經提到過，高校內的非盈利性國有資產的數額巨大，種類繁多，要對其進行合理有效的管理是十分困難的，管理性能的好壞直接決定了高校在今后一個時期的發展。因此，在制定新的管理制度時，制度制定者會充分考慮各方因素，對任何一個條款的決定都要非常謹慎。這就導致了制度設計和實施的高額成本。

最后是制度實施的協調成本。無論制度的制定者事先進行了多么詳細的分析，對潛在的問題考慮得多么充分，在新制度的實施過程中肯定還會碰到各種各樣的問題，這就考驗了新制度的包容性和有效性。如果處理得當，新制度在經過一段時間后能夠處理所面臨的問題，那么就會將新制度沿用下去；如果新制度實施后的效果比舊制度要差，經過調整后仍然不能很好解決所存在的問題，就有可能恢復舊制度，這個過程中不僅會對高校非盈利性國有資產的管理造成混亂，還將付出慘痛的代價和高昂的成本。

2.3.2委托代理問題嚴重

委托代理行為是各大高校管理非盈利性國有資產所必須采取的措施，然而由于在委托代理過程中所存在的及其復雜的關系則是委托代理最難以處理的問題。通過分析研究發現，在針對高校固定資產的委托代理行為中，主要的問題有：①委托代理關系鏈中的最終委托人是全體公民，這是一個虛擬的概念，將其定為最終的委托人只是理論上的需要，在實際中不可能征集全體公民的意見，而單一的公民的力量和精力十分有限，要為很少的利益付出巨大的成本是不現實的，正是這樣的境況導致公民失去了監管代理過程的能力[10]。②由于高校非盈利性國有資產所特有的公益資產的性質，使得代理人不需要考慮通過實際的經濟指標來衡量代理過程的優劣程度，只需要滿足學生和家長對于高等教育供需品的要求即可完成任務，這就導致其在工作中缺乏有效的監督。③由于高校非盈利性國有資產的種類繁多，其代理部門也被分成相應的職能管理部門，在利益豐厚的領域會發生多個代理部門相互干涉的行為，而在困難大，利益少的代理領域卻出現了真空管理的情況[11]。

上述問題嚴重阻礙了高校非盈利性國有資產的委托代理行為，進而會對國有資產的管理造成負面影響。為了解決現有的問題，最徹底的方法是對現有的委托代理關系進行改革，簡化已有的委托代理鏈[13]。

3 完善非盈利性國有資產管理對策

3.1 完善高校非盈利性國有資產管理組織

目前，已經有很多研究人員認識到了問題的嚴重性，正在努力探究解決的方式。本文提出了著重加強高校國有資產組織機構的建議，設計了一種全新的由各級權力機關、各級財政部門、非盈利性國有資產管理部門以及高校內部非盈利性國有資產管理機構所組成的四級管理外加外部中介組織的管理模式(見圖2)。

圖2 完善高校非盈利性國有資產的組織設計

從此模式可以看出，其委托代理關系鏈比現行的要簡練，這樣可以降低各部門之間復雜的關系程度，提高對高校非盈利性國有資產的管理效率。同時，該模式還借鑒國外高校的成功管理經驗，由政府設立一個中立的外部中介委員會來加強對各個高校的非盈利性國有資產的管理[14]。由該中介委員會可以根據各高校國有資產的實際使用情況，遵守公平公正的原則，完成高校的經費撥款等任務。政府僅進行宏觀的指導等活動，不直接參與中介委員會的活動。

政府所設立的中介委員會在人員組成方面應該充分考慮管理高校的非盈利性國有資產各方參與者，保證各種相關利益的群體都能夠參與其中，從而形成相互制約的態勢。委員會在具體的運行過程中，不得偏向任何一方的利益，所有的決策均要獲得所有代表的同意方可出臺。此外，為了更好地完成高校的非盈利性國有資產的管理任務，應該加大力氣提高委員會成員的專業水平，可以通過公開招聘等方式吸引社會各界的專業性人才。只有專業的中介委員會才能制定出合理有效的高校非盈利性國有資產管理辦法。

與此同時，高校也不能只依靠政府的幫助來完成自身非盈利性國有資產的管理，也應在校內成立特定的管理部門，加強對國有資產的保護和管理。具體可以采用以下措施完成對非盈利性國有資產的管理。①通過具體規章制度的制定來約束工作中的行為規范，建立長期有效的獎懲機制來實現對員工工作積極性的激勵；②面向更加廣泛的群體進行公開招聘，吸引相關專業人員加入高校的非盈利性國有資產的管理隊伍中來；③實行有效的監督機制，嚴肅處理管理過程中出現的問題，凈化工作壞境。

3.2 完善非經營性國有資產產權制度

建立健全高效合理的高校非經營性國有資產產權制度，是提高管理水平和效率的根本。完善現有的產權制度，解決由于產權制度的不合理而產生的管理問題，是處理國有資產管理問題的重中之重。

(1) 完善非經營性國有資產產權界定。當前國有資產產權制度對于高校內部的非經營性國有資產的劃分并不十分明確，這也導致了管理混亂等一系列問題。要建立切實有效的產權制度，第一步便是要確定高校中到底哪些資產屬于非經營性國有資產。為了更有效地管理高校國有資產，應該堅定地將國家撥款及其增值資產，社會捐助資產等劃入高校非經營性國有資產的范疇。同時，在對國有資產進行界定時，應該遵循“投資—所有—受益”的原則，避免出現新的問題。

(2) 完善非經營性國有資產產權清查。在對高等院校所擁有的非經營性國有資產進行界定后，接下來便是徹底清查的行動。在經過界定后，能將原來產權不清的資產根據新的產權制定進行分類歸納，詳細了解高校自身擁有非經營性國有資產的具體數額，防止極少數人對國有資產進行私吞，給高校和國家帶來損失。在對學校資產進行清查工作之前，需要建立合理的清查機制和有效的監督機制，結合過去清查工作的經驗，以保證每一筆資產的真實性和安全性，既不能造成國有資產的流失，更不能將私有資產強行劃入國有資產中。在完成資產清查的工作后，需通過高校的統計報告制度對清查結果進行及時準確的反映。

(3) 完善非經營性國有資產產權評估。完成了高校資產產權的界定和清查后，還需對產權進行客觀正確的評估，才能最終完成對高校資產產權的管理步驟。在評估過程中，應該嚴格遵守立項—評估—確認的程序進行。由于資產的評估結果對于高等院校的意義重大，因此，為了防止資產評估過程中出現的人為干擾因素，為了保證資產評估的行為在一種公平公正的環境下順利進行，評估組織應該由政府出資進行選擇，而不能由高校自行定義[15]。在評估過程中，政府和高校的相關部門都要努力完成評估組織的要求，出示相應的文件資料來證明資產的真實有效性。在評估結束后，評估組織應獨立完成評估報告，并將其及時告知政府以及高校雙方。正確合理的高校非經營性國有資產評估制度，能夠客觀地衡量高校的資產水平，這也是高校規模的一個重要參考依據。

3.3 完善非盈利性國有資產管理法律法規

由于現行的高校非盈利性國有資產管理制度并不具備強制性，因此，即使在制度的實施過程中遇到各種問題，也無法通過法律手段解決雙方的糾紛。而一旦制定相應的具有強制效果的法律法規，能有效處理糾紛問題，也能防止腐敗行為的蔓延。

3.3.1完善高校非盈利性國有資產管理法律體系

(1) 加強法制建設。由于高等院校所擁有的非盈利性國有資產數量和種類都很龐大，對社會的影響很大，具有很高的價值[16]，而現有的財產保護法卻沒有辦法對高校資產提供的全面保護，因此，應該建立專門的法律法規，讓高校非盈利性國有資產得到應有的保護，也給其管理和維護提供一個可參考的帶有強制性的規定。

(2) 加快行政法規與政策的建設。對現有的法規和政策中所存在的問題要及時修改完善，使其能夠適應不斷變化著的市場。同時，針對不同的管理部門，要統一協調他們之間的工作，加強各部門之間的交流，努力提高高校非盈利性國有資產的管理水平。地方政府需根據本地區的實際情況，制定合理的管理制度，協助高校完成國有資產的管理。

(3) 嚴肅處理侵占的國有資產。針對目前高校非盈利性國有資產管理中，所出現的問題，少部分人利用制度的漏洞，趁機侵占國有資產。這種現象一經發現，必當嚴肅處理，絕不姑息。同時，要積極建立完善的責任追查機制，對與情節惡劣的侵占行為，移交司法機關處理，凈化高校非盈利性國有資產的管理環境。

3.3.2完善非盈利性國有資產管理績效考核

高校內部非盈利性國有資產的績效通常難以用常規的財務指標加以衡量，這給高校的績效考核和評價體系提出了新的要求，如何對其進行客觀準確的評價，是當前高校非盈利性國有資產管理績效考核制度需著重解決的問題。部分高校在這方面做了許多有價值的探索，也總結了不少規律。總的來說，要對非盈利性國有資產的績效做出正確的評估，需要從定量和定性兩個方面進行分析，對于能夠轉化成盈利性的資產要注重保值，對于不能轉換的要注重資產的增值。同時要特別注意價值巨大的無形資產的維持，最大限度的發揮其價值。

3.3.3完善非盈利性國有資產財務監管

增強財務監管制度對于高校的非盈利性國有資產的管理有很大的幫助，其具體表現形式主要體現在以下三個方面：

(1) 各高校可以根據自身的實際情況，在條件允許的情況下，建立有著很強針對性的會計監管組織，對非盈利性國有資產進行監督和管理。同時，培養一批業務能力強，工作積極性高的員工，組成本校的會計審查人員。

(2) 對高校的非盈利性國有資產賬款進行核查，通過加強銀行賬戶管理等措施實現對賬款的分析和控制。嚴肅處理私開賬戶等違法行為，并對國有資產往來賬款進行定期核實，保證銀行資金的安全可靠。

(3) 充分發揮現代計算機網絡的優勢，將傳統財務監管制度與現代科技相結合，提高財務的處理速度，降低錯誤率，保證財務行為的公開和透明。同時，在預算范圍內，請相關技術人員研發和更新財務管理系統，切實提高財務數據的分析能力。

3.3.4加強非盈利性國有資產信息化管理

隨著信息化時代的來臨，各高校應采用現代技術對非盈利性國有資產進行高效的管理。

(1) 通過科學的統計，將高校內部的非盈利性國有資產全部納入一個專門的數據庫。在數據庫內可以對各種資產的狀態進行修改，通過簡單的操作就能非常清晰地記錄各種資產的變化，和區分不同種類的國有資產。此外，采用條形碼掃描技術賦予每筆資產唯一的編號，方便記錄資產的購置，使用和報廢情況。

(2) 更新和升級現有的信息管理系統。利用先進的互聯網技術，請專業的程序員根據學校的實際情況，編寫專門的信息管理系統。這樣就能夠對資產的狀況進行集中控制和遠程控制，可以對高校的非盈利性國有資產進行更高效的管理。

(3) 加強網路安全系統的建設。互聯網的普及大大方便了人們的生活，但是也將很多重要信息暴露在光天化日之下。為了防止高校的非盈利性國有資產信息泄漏，應該對學校的信息管理系統進行高等級的防護，嚴格控制訪問權限，切實保護國有資產的安全。

4 結 語

我校順應改革形勢，重新進行資產管理的頂層設計，整合原來的資產管理處和實驗室與設備處，并于2013年12月成立了資產管理與實驗室處和經營性資產管理辦公室，將非經營性資產和經營性資產分開，分別改由上述兩個處/辦加以管理。此外，在優化組織管理機制的同時，還將繼續會同校內其他相關部處制定相關管理政策和規定，進一步明晰校內資產的管理歸屬，完善學校非盈利資產的巡檢及清查制度，為學校可持續發展奠定堅實的基礎。

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