基于陽光政府建設的信息公開制度構建探討

奚金才 XI Jin-cai；徐鑫 XU Xin

（昆明理工大學津橋學院，昆明 650106）

（Oxbridge College，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650106，China）

0 引言

政府信息公開指的是國家行政機關和經授權和委托的組織，在行使行政管理職權過程中通過法定的形式和程序，將政府信息主動向社會公眾或依照申請而向特定的申請者公開的制度。雖然我國政府一直都有保密的傳統，但隨著經濟和社會的發展，政府信息公開制度在各級政府中逐步建立起來，在建設陽光政府方面取得了一定的成績，但還是存在很多的問題需要我們不斷地努力。

1 政府信息公開制度中存在的問題

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布為政府信息公開的制度化和法制化提供了堅實的基礎，但就目前的政府信息公開現狀看，的確還存在許多的不足。

1.1 政府機關及其工作人員缺乏信息公開與服務人民的意識

由于官本位思想嚴重，導致政府機關及其工作人員往往把老百姓當做被管理者，認為自己的工作是在為人民服務，宗旨和目的都是好的，有時把相應信息公開給老百姓還會造成工作量的增加和社會的不穩定，所以還是貫徹那種“民可使由之不可使知之”的思想，全然不顧現代公民對政府和公共事務的知情權。為了應付上級檢查同時符合《條例》的要求，各級政府部門也建立了相應的信息公開制度，只是對這項重要工作的推進遠遠沒有那些可以提升政績和獲得實惠的工作受到重視，多數的機構和人員設置都形同虛設，導致信息公開無法落實。

1.2 政府信息公開立法層次不高且缺乏相應制度保障

《條例》只是國務院頒布的行政法規，不是全國性的立法，只對行政機關產生效力，對其他的國家機關、軍隊和企事業組織的信息公開不能進行有效規范，導致不能做到全國一盤棋，存在自行其事和不可避免的信息公開疏漏的問題。同時，各級政府對《條例》的落實存在一定的隨意性，對于責任追究方面沒有較為嚴格的規定和落實。很多部門對于信息的公開還要依靠領導的重視程度，如果領導不重視就可能導致很多信息不能及時公開。

1.3 《條例》對信息公開例外的模糊規定成了政府不公開的擋箭牌

《條例》用列舉的方式列出了應該對社會公開的政府信息，這樣做的好處當然是非常明確的告訴政府必須公開的信息是哪些，但對不予公開的內容卻做了比較模糊的界定。如第14條中規定“行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定”和“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”，在此如果對于什么是國家機密缺乏一個明確的判斷標準的話，就容易造成政府機關濫用自己的行政裁量權，把國家機密的范圍無限制擴大，從而拒絕公開相應政府信息。還有第35條規定如果行政機關公開了“不應當公開的政府信息”，直接負責的主管人員和其他直接責任人員會受到處分，嚴重的甚至要依法追究刑事責任。在自己可以裁量是否需要公開且公開不該公開的信息還要被追究責任的情況下，很多政府機關及其工作人員采取的當然是不公開了。

1.4 公民在維護自身權益上的主動性不強

公民是知情權的主體，當代民主的發展趨勢是將部分國家和社會的事務交給公眾來進行討論和決定，以實現人民當家作主和對政府的制約。所以，公民要在維護自身權益和督促政府信息公開兩方面積極努力，否則只依靠政府及其工作人員的自覺和主動是不可能的。唯有調動起公民維權的積極性，用倒逼的形式才能促進政府信息的公開。

1.5 在司法上要為保護公民權利和促進政府信息公開提供相應救濟

對于政府不公開相應信息的，涉及失職瀆職或者濫用權力等方面的違法犯罪行為，司法機關要及時介入，糾正并督促政府相關行為。對于公民依法依申請要求政府公開信息遭到拒絕提起訴訟的，法院要依法客觀公正進行審理，為維護公民知情權提供相應司法保障。沒有相應的救濟，缺乏有效的司法機制是對包括公民知情權在內的權利等最大的侵害。

2 完善我國政府信息公開制度的建議

政府信息公開制度的建立和完善不可能是一蹴而就，特別是在我國這種傳統的公權力強大的國家，只能是一個循序漸進的過程，需要國家和社會各方面的努力，同時需要立法、行政和司法多方面的配合、銜接和制約，最終才能形成一個良好的制度。針對現存的問題，筆者提出以下幾個方面的完善措施。

2.1 提高立法級別，解決法律間的沖突問題

首先就是全國人大常委會必須將《政府信息公開法》納入立法規劃并盡快出臺。其次，完善信息公開條例和相關的實施細則。例如，對于什么是公開，什么屬于秘密的問題，就要進行清楚界定。對于不涉及政府和國家機密的信息，必須公開，對于涉及秘密的，要有認定秘密的程序并進行相應的說明，否則還是必須公開。同時，對于法律和法規之間沖突的問題也要盡快解決。例如，《檔案法》、《統計法》和《保守國家秘密法》等與《政府信息公開條例》之間存在一定程度的沖突。政府信息公開只是一個條例，作為一部下位法，應當受到上位法的約束的。所以，有必要制定高級別的《政府信息公開法》，在實體性和程序性上有機結合，以保障政府信息公開的順利實施。國務院《政府信息公開條例》的出臺，標志著我國的政府信息公開向法制化邁出了具有深遠意義的重大一步，但是，國務院在職權范圍內制定的行政法規，只能約束國務院以下的各級政府，對立法、檢察、司法則無約束力。而在實踐中遇到的很多問題，都是在國務院的行政法規上不能得到完全解決的，需要由法律來進行規范。所以，從長遠來說，應考慮結合我國關于政府信息公開的實際，盡快制定高級別的《政府信息公開法》，明確公民知情權的概念，對政府信息公開的主體、機構的設置、相關程序、公開的途徑等相關問題作出明確規定，使我國的政府信息公開工作做到有法可依，有法必依，違法必究，逐步將政府信息公開工作引向法治化。

2.2 增強政府在信息公開上的職能和服務意識

2.2.1 明確信息公開管理機構及職能，保障信息源頭暢通

要想真正地做到政府透明、信息公開就必須明確政府信息公開的主管機構及其職能，保障信息公開源頭暢通。完善信息公開管理機制，保障政府行政行為過程公開。當前，政府信息公開的重點主要集中于對相關結果和程序的公開，對于過程方面的公開卻基本上很少涉及，使得信息公開在大多數情況下流于表面。不能適應社會公眾對信息，如官員重特大事故、自然災害、財產情況、公共衛生事件和社會安全事件等的公開需求。

2.2.2 完善政府新聞發言人制度，及時公開相關政府信息

現代的民主國家都將新聞媒體作為第四種權力，即立法、行政、司法之外的“第四權”，將其視為民主政治的保護神。為了適應這樣的要求，建立和完善新聞發言人制度顯得非常重要。這樣做既可以保障媒體和公眾的知情權，同時也促進了政府工作的透明度。建立和完善新聞發言人制度的要點主要有：設置專職人員，及時披露準確性、全面性和權威性的信息，以便社會各界做好相應準備；完善新聞發布會的程序；提升新聞發言人的素質等。

2.2.3 重視政務電子化建設，順應網絡時代的需求

傳統的政治宣傳工具在當今電子化和網絡化的社會中已經顯得有一定的落伍，當代人利用網絡傳遞、了解、評價和利用信息的手段較之以前有了巨大的變化。據統計，我國現今每天使用博客、微博、微信等及時通訊的人已經超過閱讀出版物、報紙等傳統的人數，網絡在人們生活中已經占據了無可替代的位置。政府在管理國家和社會過程中如果無法有效利用好網絡，則會失去大量的機會來影響更多的年輕人。而各級政府在具體行政過程中仍然不能擺脫“官老爺”的思維，不能適應新的變化，不能利用先進的有效的工具。雖然很多政府及其機關都有自己的網站等平臺，但大多都是虛置的、空洞的或者是睡眠的，基本上起不到信息公開的渠道的作用。

2.3 在司法方面，主要是完善信息公開救濟制度

在憲政社會必須遵守的原則是有權利必有救濟，救濟機制的設立目的是為信息公開的實現提供保障，否則行政機關就可以隨意剝奪公民獲取信息的權利而得不到糾正和制約，公民的知情權就無法真正的實現。所以，應完善政府信息公開的救濟制度，即讓公民可以通過提起行政復議和行政訴訟，為在政府信息公開工作中合法權效益受到行政機關侵害的行為提供救濟的渠道。

2.4 加強公眾對信息公開的參與

新聞媒體是當今最受關注和每個人每天都無法離開的。利用新聞媒體，實現輿論監督是公眾接近國家、接近政府活動的重要通道，這樣就克服了公權力活動中的神秘性，使得國家機關和公務員很難進行所謂的暗箱操作，它是政府信息公開不可缺少的監督力量。

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