基礎教育裝備采購績效評估

殷 常 鴻

(江蘇理工學院 計算機工程學院，江蘇 常州 213001)

0 引 言

教育裝備作為教育教學活動開展的物質基礎，是學校維持正常運行的根本保證，也是決定學校教學質量的關鍵指標之一。據全國教育事業發展情況統計數字顯示，2012年全國各級各類學校教學、科研儀器設備資產總值5 110.8億元(不含技工學校及教育機構數據)[1]，其中普通高校教學科研儀器設備總值2 935.37億元(含非產權獨立使用)[2]，就是說基礎教育及職業教育的教學、科研儀器設備達到了2 175.43億元。面對如此龐大的資金投入，如何進行有效的采購就顯得很重要了。但由于我國目前教育體制的特殊性，使得不同教育主體的教育裝備采購機制有著很大的不同，要對其進行評估就要理清教育機制。當下，國內的教育分為基礎教育[3]、職業教育、高等教育和成人教育等幾大類。實施上述四類教育中的主體，根據出資主體的不同，又分為公辦和民辦兩種，其中民辦學校或機構是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會依法舉辦的學校或其他教育機構，資金來源于非國家財政性經費[4]。正是由于主體出資方式的不同，各類教育的教育裝備投資建設方式也不同，其績效評估的方式也不同。其中民辦教育機構或者團體以及高等學校尤其是本科院校的教育裝備采購的自主權及流程幾乎由自身決定，而相關機構大多是對其進行監督和造冊備案。但基礎教育和公辦中等職業學校大多隸屬于當地政府，教育裝備的規劃、投資、建設等均由當地的教育裝備管理部門進行嚴格的審核，再財政部門進行嚴格的資金審批和調撥。本文主要圍繞公辦基礎教育的裝備采購績效評估展開討論。

1 相關研究

要對基礎教育裝備采購進行評估，不但要重視采購過程，更要重視采購結果，即對其績效進行評估，才能更好地發揮教育投資的效能。所謂教育裝備采購績效評估指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對教育裝備采購實施過程和采購結果達到預期目標的實現程度，以及為實現這一目標所耗費的資源行情況進行綜合性、系統性評價。截至2014年5月10日，利用中國知網以及百度搜索引擎，分別以教育裝備采購、教學儀器采購、教育裝備采購績效等為關鍵詞進行相關文獻檢索，經過篩選和分析后的統計數據如表1所示。

表1 研究文獻統計數量

從表1中的數據來看，通過百度搜索引擎進行海量搜索的時候，相關論述的頁面眾多。表中的數據只是概數，統計的內容較為寬泛、不夠精確。究其原因是百度搜索引擎進行搜索時，將所有包含關鍵詞的內容全部統計出來。特別是模糊查詢，往往將關鍵詞進行分解查詢，例如“教育裝備采購績效”分為”教育“+”裝備”+“采購”+“績效”等詞進行綜合搜索，其搜索結果顯然要比以“教育裝備采購”(分解為”教育“+”裝備”+“采購”)為關鍵詞進行搜索的頁面數多。但如果使用精確查詢，即在搜索時將關鍵詞加上雙引號，如在搜索引擎中輸入”教育裝備采購績效“，則搜索顯示為零。相對于搜索引擎而言，知網搜索結果的內容更為系統、專業，相關度也高。例如，知網上以教育裝備采購為關鍵詞的文獻共有25篇論文，其中涉及高校的有2篇；以教學儀器采購為關鍵詞的文獻共有42篇，其中涉及高校的有3篇。筆者在詳細研讀這些文獻后，發現目前針對教育裝備和教學儀器采購的研究多集中于概述性的描述以及評價，一般都是對其采購的原則以及制度進行的描述，缺乏具體的量化考核指標。而以裝備績效為研究內容的文獻，無論是在百度上還是在知網上文獻都非常少。僅有的也只是軍事領域中的軍事裝備績效研究。特別是以教育裝備采購績效和教學儀器采購績效為關鍵詞的文獻更是為零。鑒于此，有必要對教育裝備績效研究展開討論，從而為規范化教育裝備采購提供理論參考。實施績效評估的關鍵在于理清評估對象的主體，特別是針對于基礎教育裝備采購而言，實施的主體成員構成復雜，采購流程多樣，因此必須逐一理清，方能實施績效評估。

2 基礎教育裝備采購流程

基礎教育以地方政府辦學為主導，其教育經費以財政撥款為主，社會捐集資辦學為輔，其他教育經費為補充。但由于各省市地區經濟發展情況不同，特別一些地區的機構設置也有很大的不同，有的是單獨設置教育裝備管理部門，有的是教育技術(電教)中心負責，還有的是教育裝備與電教中心共同管理，因此，有必要弄清楚各地區裝備管理部門的機制，才能更好地理清教育裝備主體。整理了國內22個省市、4個直轄市、5個自治區共計31個省級教育裝備部門的名稱及性質，盡管部分省還保留原來的教學儀器中心、物資處以及生產裝備處等歷史名稱，但絕大部分省份(直轄市)都已明確了教育(技術)裝備中心(站、處、辦公室)的名稱，這個也與教育部將教學儀器研究所更名為教育裝備研究與發展中心的意圖相吻合。之所以將進行名稱的更改，①為了更好地進行機構整合，加強管理，提高資源利用率，使得原來進行教學儀器建設、圖書資料、圖書館、校園網、校車以及校園實驗室、教室等基礎建設規劃部門融為一體，成為大教育裝備管理；②為了強化理論研究，將教育裝備作為一個系統，從全壽命周期及費效理論出發，把開展教育教學活動的所有物質基礎以及相關資源融為一體，進行更好的系統研究，充分發揮整體效能，加速實現教育現代化。盡管有些地方省裝備部門進行了整合、名稱修改，但其下轄的有些具體縣市還保留了原來的稱謂和機構設置。這既有歷史原因，也有現實困難，正是這些復雜的因素交織在一起，使得基礎教育裝備管理主體和采購流程較為多樣，并且對不同金額的教育裝備采購方式的劃分也不同。從整體上來說，經濟較為發達地區的教育裝備管理部門機制完善，責、權、利劃分清晰，其下轄的各學校具有很大的自主權。而西部地區，經濟相對落后，辦學條件差，有些地方學校的日常支出都成為困難，基礎教育裝備幾乎靠政府采購調撥和扶貧、捐助等。正是上述原因，各地因地制宜，采取靈活多樣的基礎教育裝備采購方式。筆者通過調研與訪談，了解到常見的采購方式有政府集中采購方式、自行采購方式、調撥方式以及社會資金捐助采購等幾種方式，具體如下。

2.1 自行采購方式

這種方式多是在教育水平較高和經濟較為發達地區，學校具有一定的經濟實力。以寧波為例，總金額在10萬元以下的符合非政府協議采購項目可實施自行采購(寧波市學校教育裝備管理與電化教育中心，2011年8月22日印發)[5]。自行采購方式又分為政府協議采購方式和非政府協議采購兩種。政府協議采購方式多為計算機、圖形工作站、服務器、交換機、路由器、打印機、復印機、速印機、傳真機、投影儀、數碼照相機、數碼攝像機等數碼電子產品；非政府協議采購項目多為教室、實驗室的桌椅板凳、圖書以及打印紙等耗材類。具體采購流程為:①政府協議采購項目：學校→裝備管理部門→財政局審批→學校采購小組向協議中標供應商詢價→確定供應商→供貨→驗收→付款。②非政府協議采購項目:(指不須進入裝備管理部門招投標中心招標的學校自行采購項目)裝備管理部門審核→校園網招標文件公示→組織開標→中標公示→供貨→驗收→付款。

2.2 政府集中采購方式

這種方式多是由當地政府委托教育裝備管理部門進行，例如江蘇省南京市的教育裝備與勤工儉學辦公室(以下簡稱：市裝備辦)作為南京市教育系統部門集中采購代理機構(南京市教育技術裝備政府采購工作管理規程，2010年7月10日)[6]。具體流程為：學校→裝備管理部門審核→當地財政局審批→當地政府采購中心(或代理機構如教育裝備管理部門采購中心)→采購中心與學校進行對接→招標文件公示→組織開標→中標公示→簽訂合同→供貨→驗收→付款。

3 采購績效評估過程

3.1 確定合理的評估方法

明確了基礎教育裝備機制及采購流程，也就基本確立了采購流程所涉及到的主體，這樣就可以實施績效評價了。但是績效評估的方法眾多，據不完全統計，就有20余種[7]。其中比較著名且主流的方法有BSC法、KPI法。平衡計分卡(Balanced Score Card，BSC)是企業或者機構戰略目標的評價工具，屬于戰略管理階段，強調目標均衡，需要將長期目標與短期目標進行有效結合進行統籌規劃，而KPI法則是將評估主體戰略目標經過層層分解，轉化為可操作的衡量內部過程和行動的具體戰術目標，是戰略目標的具體量化考核階段。基礎教育裝備采購績效只是教育裝備績效的一個具體流程，采用KPI法對教育裝備采購進行評估較為科學和合理。所謂的KPI法是指關鍵業績指標(Key Performance Indicator)，是一種目標式量化管理指標，即通過對組織內部流程的輸入端、輸出端的關鍵參數進行設置、取樣、計算、分析，進而對流程績效進行衡量[8]。KPI法要求指標必須是定量化的，如果難以量化，則必須是行為化的。如果這兩個特征都無法滿足，那么就不是符合要求的關鍵績效指標。KPI法績效考核的操作流程如圖1所示[9]。

圖1 KPI法的實施步驟

基礎教育裝備采購戰略目標就是通過提高采購效率，改善采購質量，提高基礎教育裝備配置效能，促進基礎教育信息化的發展；分目標就是根據采購流程的三個主體，確定了政府、裝備管理部門以及學校的職能以及目標；分析采購流程，確定各主體的指標并形成具體的量化指標。設計KPI法的理論依據是二八定律 (Pareto Principle，帕累托定律)，是19世紀末20世紀初意大利經濟學家帕累托提出[10]。他認為在工作中很多情況下都是20%的關鍵行為影響了80%的工作效率。因此，可以通過量化其中20%的關鍵行為，并使之成為可操作的目標，進而考核整體的績效。這就要求評估過程遵循合理的操作的流程，必須設計合理科學的指標體系。為了保證建立的指標系統中的具體指標科學合理，設計績效指標應符合SMART原則[11]：具體的(Specific)；可衡量的(Measurable)；能達到的(Attainable)；現實性(Realistic)；有時限的(Time-bound)。

3.2 確定KPI指標過程

利用KPI法確定基礎教育裝備采購績效應從過程和結果兩個層面來進行。過程是指采購過程，結果是指采購完成后，采購費用、資金的利用情況，采購物品是否滿足學校需求等方面。確定KPI指標首先是根據總目標分解得出的分目標來設定具體的考核指標，并不是設定出所有的考核指標都適用于實際操作，還應根據實際情況以及地區特色對指標進行篩選，篩選要從指標的可控制性、可測算性、影響大小、指標的重復性、指標是否過時等五個方面進行，篩選結束后還要進行指標權重的確立，通常權重最小值不小于5%，通常為5%的倍數，且最大一般不超過30%(5%≤權重值≤30%)[12]。根據采購流程中的主體，從學校、裝備管理部門、采購過程(采購中心人員或者委托裝備管理部門的采購部人員)、企業4個方面來確定績效指標，并參考《績效考核量化管理全案》、《績效指標考核指標大全》以及《績效量化考核指標詞典》中的有關設備管理人員績效指標量表、設備采購人員績效考核量表，并與多位教育裝備專家、裝備管理部人員以及學校裝備管理人員共同討論篩選了具體考核指標。在確定具體的績效指標后，還需要進一步明確各指標的權重。有關確定評價指標權系數的方法有數十種，但根據計算這些權重系數的數據來源以及計算過程可以大致可分為主觀賦權法、客觀賦權法以及主客觀綜合集成賦權法[13]。本研究采用變異系數法，即聘請多位專家，在不受外界干擾的情況下，獨自根據經驗進行主觀判斷而得到權數，然后再對指標進行分析統計。通過聘請15位多年從事基礎教育裝備采購的專家進行二級指標權重的確定，即一級指標采購主體權重以及各主體的二級指標權重。將各個專家確定的權重進行統計后，采用變異系數法來確定各項具體指標的權重。變異系數法是根據每項指標的標準差和平均數確定變異系數，然后再根據變異系數確定權重[14]，具體計算公式如下：

表3 專家反饋采購主體權重數據表

利用同樣的方法來確定二級指標權重，結合表4計算出的一級權重系數，最終確定了基礎教育裝備采購績效評估的指標體系及權重，見表4。

表5中二級指標的權重均為四舍五入取近似值后接近5%的倍數，這樣計算更為方便，也符合KPI對關鍵指標的權重要求。本體系只是提供了二級指標具體分數值(權重)即滿分值，但在實際過程中，如何進行得分分數段的劃分則需要根據當地的實際情況確定。例如，一級指標學校主體中的二級指標實驗開出率，在經濟不發達地區，可以將實驗開出率在80%～100%之間定為滿分20分，70%～80%之間為15分，而經濟發達地區則需要達到95%以上方能為滿分20分，實驗開出率在90%～95%為15分，其他指標進行類似的規劃。

4 結 語

由于歷史原因和地方經濟發展水平的原因，使得作為對基礎教育裝備采購進行組織、規劃、配備和協調負責的裝備管理部門的責、權、利還有待進一步明確，這勢必造成基礎教育裝備采購流程多樣化，很難形成一個統一的評價標準。因此，本文只是選取了具有代表性的幾種采購方式的流程進行分析，進而提出了基礎教育裝備采購績效評估量化簡表，缺乏對裝備采購中的有關軟件資源進行評估的量化指標。要制定一個完善的績效評估體系還需建立供應商誠信公示制度、提高采購人員素質等一系列管理舉措[16]，同時還需要進行適當的機構整合，筆者認為浙江教育技術中心的機構設置較為理想，即將傳統的電化教育機構與教育裝備部門進行整合。因為，隨著經濟和技術的發展，特別是網絡多媒體技術的普及，很多電化教育部門已經從原來的維護、開發電化教育設備、開發電化教育資源轉向專門的數字化教育資源開發、教師信息技術教學

表4 基礎教育裝備采購績效指標及權重

能力培訓，通過各地電化教育館所從開展的一系列工作中也可以看出這一職能的轉變。如果將電教館和教育裝備中心(教學儀器站)進行整合，即實現了學校教育裝備系統的硬件和軟件資源的有機整合。將來的社會是高度發達的數字化、信息化的社會，特別是物聯網以及大數據存儲技術的發展，使得教育裝備越來越系統化、集成化、數字化、智能化。購買一套教育裝備系統，不但只是購買的硬件，更應該是購買了相關的服務，即包括對教師的培訓、提供配套的軟件資源，還包括利用購買的裝備進行教學資源開發等服務，才能形成一個完整的采購評價體系。綜上所述，兩個機構整合勢在必行。

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